2024年11月8日，全国人大常委会审议通过了《矿产资源法》，并将全文予以公布。修订后的《矿产资源法》（下称“新《矿法》”）对矿产资源管理制度有诸多重大调整，特别是将物权登记与勘查开采许可相分离。长期以来，采矿许可证具有“一证载两权”的特点，即采矿许可证既是物权证书，也是行政许可证书。新矿法实施以后，如果想开采矿产资源，既要办理采矿权登记取得采矿权证，又要获得采矿许可审批，领取采矿许可证。然而，当前河道采砂和矿山开采的管理制度完全不一样，矿山开采需要取得自然资源主管部门颁发的采矿许可证，河道采砂需要取得由水行政主管部门或其他相关部门（如长江水利委员会）颁发的采砂许可证。那么在新矿法实施以后，河道采砂许可管理制度是否会有所调整呢？笔者在本文提出一些问题与大家共同讨论。
新《矿法》规定开采矿产资源需要取得矿业权，设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。矿业权人依法取得矿业权后，进行矿产资源开采作业前，应当编制开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得采矿许可证；未取得许可证的，不得进行开采作业。
《水法》规定国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。依据《水法》的规定，国务院制定了《河道管理条例》，条例规定未经河道主管机关及相关部门批准不得在河道采砂、取土、淘金，不得在河道滩地开采地下资源。《长江河道采砂管理条例》规定，从事长江采砂活动的单位和个人应当向沿江市、县人民政府水行政主管部门提出申请；符合条件的，由长江水利委员会或者沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门依照规定，审批发放河道采砂许可证。我国没有统一的黄河河道采砂管理规定，但沿河部分省份出台了地方规定。例如《河南省黄河河道管理条例》规定黄河河道采砂应当依法取得采砂许可，在黄河河道管理范围内取土、淘金或者在河道滩地开采地下资源，应当报经黄河河道主管机关批准；涉及其他部门的，由黄河河道主管机关会同有关部门批准。以长江流域和黄河流域以外的珠江流域举例，《广东省河道采砂管理条例》规定河道采砂实行许可制度，河道采砂由地级以上市、县级人民政府水行政主管部门分级许可并颁发许可证。
因此，矿山开采和河道采砂虽然都实施许可制度，但许可机关和审批内容所有不同，采矿许可的审批由自然资源主管部门负责，需要考虑出让合同、资源储量、开采规模、开采方式等，河道采砂许可由水行政主管部门和河道主管部门负责，需要审查可采区、可采期、年度采砂控制总量、作业方式、采砂船只数量、采砂船舶和船员证书、采砂设备和采砂技术人员等。
虽然基于采砂活动方式、区域和影响的特殊性，例如防洪防汛、渔业管理的需要等，河道采砂从自然资源部门主管事项中分离出来，由水行政主管部门或流域管理机构负责管理。但就河砂的物理属性而言，属于《矿产资源分类细目》中的天然石英砂，属于矿产资源；从权利内容分析，采矿权人在登记的开采区域内，享有开采有关矿产资源并获得采出的矿产品的权利，而河道采砂被许可人也可以在被许可的期限和河道区域内开采河砂并进行销售获利。所以，笔者认为开采河砂的权利从理论上讲也属于采矿权（当然也有专家持不同观点）。而且实践中，河道采砂权也可以拍卖出让。2022年9月27日，松花江干流木兰段河道采砂权在中拍平台进行网络拍卖，这场拍卖会包含3个标的，总起拍价980万元，总成交价4212.5万元，总溢价3232.5万元，总溢价率329.84%。2024年10月18日，湖南省岳阳市平江县人民政府发布昌江、仙江河道采砂经营权砂石资源开采权拍卖公告。开采期限为8年，起拍价为48954.45万元。
随着新《矿法》的实施，矿山开采在采矿许可证之前设置了采矿权证，而且法律明规定采矿权可以依法转让、出资或抵押，采矿权的设立、变更、转让、抵押和消灭，经依法登记，发生效力。新矿法这一重大修改，是为了强调与保护采矿权人所拥有的采矿权的物权属性和财产权益，充分发挥采矿权的物权价值，激发资本参与矿业市场投资的积极性。然而，法律法规关于河道采砂权的规定僵化又落后，同样具有财产权属性，目前河道采砂权不能转让和抵押。例如《长江河道采砂管理条例》规定，禁止伪造、涂改或者买卖、出租、出借或者以其他方式转让河道采砂许可证，否则由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权予以吊销或者收缴，没收违法所得，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。关于河道采砂管理的地方性法规和地方政府规章也有类似的规定。这种僵化的管理方式既限制了采砂权的有效行使，也不利于引入社会资本开展河道修复、疏浚和清淤。因此，当前关于河道采砂权利的管理，既不符合采砂权利的法理性质，也不符合社会经济活动的实际需求，在新的矿产资源管理秩序重新构建之际，河道采砂的管理方式应当与时俱进。
新《矿法》在取消”一证载两权”的规定后，同步修改了违法采矿的法律责任，针对未取得采矿权违法采矿的行为和采矿权人未取得采矿许可证违法采矿的行为设置了不同的处罚方式，前者先责令停止违法行为，同时没收直接用于违法开采的工具、设备以及违法采出的矿产品，处违法采出的矿产品市场价值三倍以上五倍以下罚款；拒不停止违法行为的，可以责令停业整顿。后者先责令改正；拒不改正的，没收直接用于违法开采的工具、设备以及违法采出的矿产品，并处违法采出的矿产品市场价值一倍以上三倍以下罚款，没有采出矿产品或者违法采出的矿产品市场价值不足十万元的，处十万元以上五十万元以下罚款，并可以责令停业整顿。而《刑法》第三百四十三条规定非法采矿罪是指违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的行为。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条对“未取得采矿许可证”予以进一步解释，其中包括无许可证的情形。而且司法解释对在河道管理范围内采砂构成非法采矿罪的条件予以明确，第四条第一款规定：“在河道管理范围内采砂，具有下列情形之一，符合刑法第三百四十三条第一款和本解释第二条、第三条规定的，以非法采矿罪定罪处罚：（一）依据相关规定应当办理河道采砂许可证，未取得河道采砂许可证的；（二）依据相关规定应当办理河道采砂许可证和采矿许可证，既未取得河道采砂许可证，又未取得采矿许可证的。”
随着新《矿法》的实施，关于非法采矿罪的认识是否会有所变化？非法采矿罪侵犯的客体是否还是既包括国家矿产资源所有制权益，也包括国家矿产资源管理秩序？关于非法采矿罪的规定是否会进一步调整？新矿法规定“采矿权人在登记的开采区域内，享有开采有关矿产资源并获得采出的矿产品的权利”，那么取得采矿权证但未取得采矿许可证而实施的开采行为实际上仅侵犯了国家的矿产资源管理秩序，对于已经依法缴纳出让收益的矿业权人而言并未损害国家矿产资源所有者权益，那么这种情况是否被认定为非法采矿？如果取得采矿权但未取得采矿许可证的行为不被认定为非法采矿，那么在当前的河道采砂管理制度下，构成非法采矿罪的河道采砂行为在犯罪构成要件上如何与一般的非法采矿罪相统一？
当然，新矿法的有效实施还需要相关配套制度进一步细化，《矿产资源法》修订以后是否会引起《刑法》相关条文是否修改也需要我们密切关注，虽然表面上河道采砂看似与《矿产资源法》的修订无关，但深入分析可以发现河道采砂管理有必要与矿产资源管理相衔接，因此河道采砂管理制度在这两个重要法律进行修改的过程中可能也需要作出相应的调整。由于笔者长期从事矿产资源管理领域法律实务，缺乏丰富的河道采砂管理和执法经验，目前暂时无法为河道采砂管理提出更加具有建设性和可操作性的建议，欢迎广大读者积极交流，为完善河道采砂管理制度提出自己的见解。
