对话预告 | 专家参与决策的影响力差异何以出现？——基于S市城市微更新项目的考察

专家参与是决策科学化的题中之义。自拉斯韦尔（Lasswell）明确提出“政策科学”术语以来，以咨询、论证、评估为主的专家参与形式得到普及，科学化、民主化、规范化成为现代化决策的核心价值。在国家治理现代化战略任务与依法治国战略举措的高度引领下，我国以《重大行政决策程序暂行条例》为代表的法律法规正式确认了专家在行政决策过程中的重要作用，在各级地方政府部门建立起了重大决策的专家论证制度。如自然资源部2019年和2020年先后印发相关文件，大幅下放规划权至基层，尝试推动我国基层规划决策的科学化进程。然而调研发现，基层的规划实践依然频繁出现专家参与的角色模糊、机制混乱等困境。所以，如何更有效地发挥专家参与对决策的作用是紧迫的研究课题。

专家参与的需求和困境本质上反映了专家在何种程度上能够产生决策影响力的问题。学界既有研究多从专家的参与方式与知识类型切入，业已关注到专业知识与决策需求间的不同面向，如有学者指出，专家基于自身知识立场与政府机构或国有企业建立的同盟具有明显强于与民间组织所建立同盟的影响力。也有学者观察到，虽然专家日益成为决策过程的常见行动者，但其与决策者间难以调和的冲突导致专家的影响力极为有限。这些讨论发现了不同情境中专家影响力的高低差异，但同时有现象表明，即使在同一决策情境中，不同专家的话语说服能力也存在明显差异。因此本文的核心研究问题是：为什么专家在相似的决策需求和条件下，其影响力仍会出现差异？

本文基于既有文献搭建起专业知识渗透的分析框架来解释上述问题，即专家群体所掌握的专业知识因在决策过程中的渗透效果不同，导致了其决策影响力出现差异。研究发现，专业知识主要经过四个阶段渗透到决策中，分别为知识输入、知识与政策联系、知识与政策互构、决策结果与调整，其能否通过各具体节点与多样化的决策需求实现有效联系和共识生产，进而形成有效渗透，是导致决策中专家影响力出现差异的重要原因。

相比既有研究对决策结果的关注，本文的专业知识渗透框架更加关心决策过程。一方面，本文基于既有文献观点提炼出四个阶段，并结合经验观察总结出十三项发展节点，共同构成专业知识的渗透过程；另一方面，本文围绕S市P区C街道“桥梁改善”与“店招管理”项目的决策过程展开，运用过程追踪法与对比分析法来呈现案例发展全景，分析论证专业知识渗透框架的解释效度。总之，本文希冀通过解释相似情境下专家影响力差异的问题，增进对专家参与决策的理解。

（一）“知识-政策”研究中的影响力盲点

（二）知识渗透：专家影响力的分析框架

专业知识在决策中发挥作用的过程本质上是知识的渗透过程。“渗透”原是管理学概念，主要用于形容企业通过改进产品、服务、知识等途径进入市场的过程。借鉴这一过程意涵，本文用“知识渗透”来形容专业知识进入行政决策的过程。在决策科学化的潮流中，各层级政府通常需要借助专家的专业知识为决策提供合理性支持，不过这并非意见提出与采纳的简单活动，而是受到组织间关系、社会条件基础、参与主体利益等多种因素影响，因此具备了剖析参与过程的必要，也就出现了划分知识渗透阶段的可能。

（1）知识输入。该阶段在以往的文献中多以知识的独立形式存在，如认识论社群、知识的思想研究等。相关研究强调知识概念间存在差别，关注知识本身的清晰程度和高质量研究，比如知识与决策具有相关性、可读和易于理解、研究内容针对一般性和具有适当知识基础的人，并能够使用讲故事的方式等。学者对这一阶段的共性认识集中在知识、信息和话语本身的共性和特性等前提条件，以及经由知识输入建立了交流、话语、沟通、言说等关系基础。

（2）知识与政策联系。知识的实际应用是一种“由背景因素和政策参与者的兴趣和想法所驱动，进而被纳入公共政策”的主观现象。知识与政策建立联系的方式对于后续的共识建立是至关重要的，而且联系的方式、参与的主体、沟通的特征之间的差别将决定政策的制定方式和专家影响力的程度。相关因素如主要参与者类型、专家在政策过程中的角色、沟通特点、从个性到共性的知识交流过程、网络关系等知识传播的过程。这一阶段主要关注知识和政策的初步伙伴关系，以及联系基础上产生关系和互动的交互场域。  

（3）知识与政策互构。在经历了知识输入和建立联系两个阶段后，知识和政策的相互作用开始更加深入。良好的“关系”可促进共识并作为“知识交易区”发挥作用，能够整合不同的知识形式、话语和行动者，并排除复杂性信息。这一阶段关注使用知识的理由和决定知识被采纳的因素，以及相互采纳的程度和行动逻辑的匹配。这既包括专家向决策者宣传自身知识偏好的尝试和决策者对这些知识影响的反应，又包括决策者期望如何使用知识，如对信息的扭曲或选择性使用的“政治型利用”、缓慢地影响到决策的“学习型使用”、宣传和展示联邦政府形象的“象征型利用”、知识为决策者提供理解复杂世界的方法的“启蒙型利用”。该阶段中专家影响力可能由于双方共同识别和解决分歧的能力、相互反馈意见等多种原因出现显著差异。也就是说，与进入阶段的“信息特征”不同，互构是相互作用的阶段，主要关注既有互动关系基础上双方的作用模式以及是否、何种程度达成知识共识。 

（4）决策结果与调整。在前述交流和尝试达成共识过程的基础上，专家持续思考是否应该和想要参与，以及是否对决策产生有效影响，亦可能产生决策调整、议题优先级改变、科学研究方向改变、重新界定问题等决策的改变。是否形成共识会在这一阶段中产生不同的决策结果，如专家参与的有效性、互动是否基于制度或促进新制度的产生，进而体现为专家在决策中生成的具体影响力。而知识渗透效果的评估，由专家的最初偏好到专家与决策者的接触，以及专家偏好在最终政策决定中的反映程度等条件所决定。

（一）案例选择与研究方法

选取S市P区C街道的“桥梁改善”与“店招管理”两项微更新项目（以下分别简称“桥梁项目”和“店招项目”）作为案例，主要原因有二：一是两个项目作为S 市城市更新整体规划的组成部分，由市级政府统筹建立了与多家科研院所的紧密合作，能够较为完整地展现决策中专业知识的渗透过程与结果。二是两项项目在C街道的落实中共享相似的决策需求和条件，都引入了专家团队同时参与决策，却呈现出不同的过程特征与决策效果。这种冲突现象赋予了案例以理论分析价值。

笔者的田野调查提供了丰富的案例材料。2020年9月至2022年5月期间，笔者作为某设计团队成员深度参与了C街道的项目规划活动。本文的两个项目发生于2021年3月至7月，笔者通过调研座谈会、项目推进会、方案研讨会、半结构与无结构访谈等途径积累了大量一手文字与音频材料，并收集了相关法律法规、技术规范、内部汇报文件等二手材料，共同组成案例分析基础。为遵守科学研究伦理规范，文中所涉及的敏感信息均通过编码进行脱敏处理。

过程追踪法与对比分析法有助于剖析案例呈现的差异化现象。过程追踪法通过关注过程、顺序以及不同事件之间的结合来发展或检验因果机制假设，强调综合单个案例的背景与关键节点来发展时间顺序中的因果解释。对比分析法则强调通过对照其他事物、领域来促进理解某一事物、领域，主张对比不同事物的内容、性质、过程、结果来认识现象差异。两项项目既具有历时性发展的特征，又具有阶段性比较的需求，因此综合两种方法有助于对案例的全面理解。

（二）Ｃ街道城市微更新的案例背景

宏观上，两项项目发生在“用地审批权下放”与“城市微更新”的背景中。其一，国务院和自然资源部于2019年和2020年先后印发相关文件，明确将用地审批权下放至地方省、市政府。根据S市《控制性详细规划管理规程》，区县规划局根据本地情况和相关部门意见编制年度规划并上报市级规划局批准后，由区县政府组织专业设计单位评估方案，并委托区局指挥街道办编制具体规划方案。其二，S市于2019年发布《市容环境卫生管理条例》，于2021年发布《城市更新条例》（以下简称“两个条例”），将城市更新定义为在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，规定由市级规划资源部门负责编制城市更新指引，由区政府统筹推进更新工作，由街道办、镇政府负责做好更新相关工作，并明确要求建立专家委员会以及广泛吸纳公众参与。

具体上，两项项目置于C街道现有的规划工作机制中进行。为回应S市《政府工作报告》对改善人居生活条件、推进城市更新等工作的关注，P区于2020年成立了“区长和分管副区长牵头-各委办局参与”的城市更新领导工作小组，C街道建立基层工作平台，负责上下衔接和日常管理工作，并由A院、B院、D院、E院、F院、L院等六家专业设计单位共同组成设计联盟。由此建立了“区局-街道办-设计联盟”的工作机制。

两项项目还面临着“献礼百年”的硬性时间要求，以及相关政策对于项目内容的规定。一方面，C街道是新中国成立后首批兴建的工人新村之一，时值建党百年重要节点，又恰逢建村七十周年，因此作为重点区域被选入“献礼百年·七一参观”活动，对项目提出了严格的时限要求。另一方面，S市相关政策对城市更新项目做出了具体规定，如：提升整体居住品质，改善城市人居环境；加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；持续改善城市人居环境，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。所以，C街道在推进更新项目时必须考虑自身浓厚的历史底蕴、彰显红色基因，同时也要满足居民的日常生活需要，兼顾艺术与实用价值。

综上，C街道推行城市微更新项目的背景和组织关系如图2所示。

可以看到，两个项目呈现出相似的决策需求与条件。一方面，两者都需要在规定的时限内通过满足决策需求的方式完成。例如政策对于文化艺术和实用功能的规定，尤其是更新生活类建成区必须以足够的安全性为重要前提。另一方面，专家参与和财政支持弱化了部分客观条件差异。一般认为，桥梁改善在技术难度和单价成本上高于店招管理，但两者作为既有物质基础之上的微更新项目，都有专业设计团队参与和专项财政资金支持，因而其难度或成本差异没有对项目决策形成显著影响。由此，以决策权下放和城市微更新为宏观背景，以时间节点和政策规定为需求，两个项目依托于规划工作机制进入到实际执行阶段。

（三）“桥梁改善”：专业价值和有限共识决策

1.为何改善桥梁：美丽道路与十五分钟生活圈

C街道积极响应“两个条例”对生态街区、社区生活圈、道路与桥梁的市容要求等规定，结合区域内“滨水路桥”特征提出了“美丽道路”与“十五分钟生活圈”的更新计划，即通过场地、街角和人行道的景观提升、补充街道家具等措施，打造安全通达的高密度道路系统和连通舒适的步行网络，串联起居民在十五分钟内的行政管理、健康管理、乐龄生活、终身教育、文化培训、体育健身、商业服务、就业等生活要素。在项目开始之前，C街道的工作人员就已主动邀请设计团队进行实地考察。 

我们前期做了一些调研……这个15分钟生活圈，在街道形成三环的、环环相扣的状态。滨水桥梁相当于一个生物循环的水环，而F桥的优势在于串联起了周围的绿地、社区、小学、幼儿园这些，周围都很完善，自然环境很好。（B院设计师/2103261SW）

C街道现存的八座主要规划桥梁都始建于新中国成立初期，分别为H桥、D桥、X桥、F桥、S桥、N桥、B桥和T桥，在本世纪初进行大规模翻新修缮后，如今已成为C街道兼具车行与人行功能的主要基础道路设施。然而经过近二十年发展，每座桥都已出现一些问题，难以满足安全、舒适的居民生活需求。由此，桥梁改善自然进入了C街道的微更新项目清单，各区局单位、街道办、专家团队于2021年3月开始共同讨论项目方案。 

2.如何改善桥梁：专家方案与差异偏好 

在3月至5月共七次的项目沟通会上，四家专家团队汇报了桥梁的现存问题与改造方案，与会的街道办工作人员、市局和区局的相关负责人员进行了讨论。 

（1）专家团队的问题识别与方案提供。在3至4月的项目沟通会上，各专家团队对桥梁情况的把握与方案设计呈现出显著的专业化特征，即基于规划知识与设计语言来呈现对桥梁改善项目的认识。

我们（D桥）第一个措施是通过简单的土木架构，做一个人与水面的牵扯互动关系……第二个是做一个艺术改造，主题叫做水性……第三个是以水波形式置入一个艺术装置到鱼池上，形成鱼池、水波、桥面、人行的互动……再从千里江山图中提取一个高级的蓝色，铺上沥青，凸显亮点色彩。（B院设计师/2103262SA） 

（S桥）现状是主要为车行服务，人行空间是压缩的……空间完全是被分裂的。那我们的策略是打造整体节点去缝合空间……采用镜面不锈钢材料建一座亭子……来跟远景、桥的结构脱开。亭子空间是一根立柱，用很轻的动作完成整体空间的连接 ……有一个隐形向心力收纳整个周围环境，形成公共活动空间。（A 院设计师/2104161ZZ）

可以看到，各专家团队在项目方案的构思和汇报中都习惯性地延续其理论性与艺术性思维，使用设计领域的专有名词来组织汇报语言，试图树立起专业形象来助推方案得到采纳。虽然初期的方案汇报只是专家团队的初步设想，没有严格论证项目的其他要求，但是运用专业性显著的语言来呈现方案有助于树立起专业、可信赖的形象，降低后期方案沟通的成本。 

（2）街道办事处工作人员与市局、区局相关负责人员对方案表现出不同的偏好侧重。详细来看，因为街道办的主要职责是推动落实上级政府交办的各项任务，因此多次表达了对桥梁外观效果和完成时间的关注。

你们现在的设计当然非常好，这个七月前它全部要完成。……先把桥面的这些装饰改造掉，管线、脱落的先遮挡掉，……。（街道办主任/2103262ZR）

就是说我们怎么在这个时间点上做一个简单化的设计又达到效果，又能做出来的，一些概念性的想法或突破性的，可以以后再提出来。（街道办某科长/2104022SK）

相比之下，市局、区局的相关负责人员则主要关心方案与安全性等政策规定的契合度以及居民的满意度。市级与区级相关政府机构的机构性质导致其必须着重在政治、政策的立场上把关项目更新方案。当然，各机构在具体意见上也是不同的，如：市某公共事务中心关心项目的意义呈现，提出“每个桥都要有话头讲，总归要有道理的”（市某事务中心/2105062XX）；区绿化局提出“改善方案中鲜跳颜色与C街道整体环境不和谐”（区绿化局/2103262LH）；“不锈钢材质反光会造成居民投诉”（区绿化局/2104022LH）等问题；区水务局提出“桥梁外加人行道在结构、承重上的安全风险”（区水务局/2104022SW）等问题，区建委提出“桥梁管线的颜色有明确规定， 不能随意更改”（区建委/2103262JW）的问题。

可以看到，各机构基于自身职能知识储备、桥梁建设相关规定强调了方案设计需要考虑的众多因素。如果这些因素无法得到体现，势必会与上级政策产生冲突，居民的不满意更加会对更新项目、甚至对政府机构形成负面影响。

总的来说，方案沟通过程中各主体间的偏好存在差异与认知障碍。能够发现，在如何改善桥梁问题上各方观点出现明显的差别。专家团队在方案设计中蕴含了丰富的专业设计与艺术理念，但是街道办的工作人员更为关心项目能否在规定的“七一”时间节点前呈现出易于观察的改善效果，而市局、区局的工作人员则注重方案是否满足上级政策、建设规范的要求以及居民的满意度。此外，各主体对彼此的偏好也存在认知障碍。如在区建委提出桥梁管线的颜色规定之后，来自B院的专家W反问“管子上面我们刷好看的颜色都不行吗？”（B院设计师/2103262WH），表现出专家对相关政策规定并不熟悉。可见，方案的共识不仅面临各方偏好的考验，偏好间的认知障碍也会加重共识形成的困难程度。

3.能够改善桥梁吗？方案的有限共识与决策 

桥梁改善需要同时考虑多项因素，那么最终方案应如何决策？后期的方案敲定表现出两个特征， 分别为专家降低专业追求和各方意见妥协。

在意识到方案难以获得各政府机构和街道办的认同后，专家开始改变策略向政策规定靠拢，提出弱化专业色彩的替代方案。如B院负责人的临时性提议显露出明显的政治关怀，在时间和居民角度上的考虑得到了街道办副主任的认可。

我建议7月1号之前啊，从大工作做起……桥的事情也不一定说现在就要全部做完，或者我们临时性地做一两座，剩下的方案等到老百姓评选投票后再落实。七一之前，我自己想想，难度极大的。（B院负责人/2104022HS）

L院设计师在方案调整中提出：

“N桥、B桥管线多人行道少，原来方案是包装管线，在桥外搭建人行道，但是涉及到结构问题，现在就只调整栏杆……X桥的管线离桥体很近，可以包装，并放置装饰性植物，不会动结构。”（L院设计师/2104273YL）

只调整栏杆的方案大大缩减了工艺与时间要求，并在安全性上积极满足政策要求，分别得到了区领导和街道办主任的认可。

虽然各方在降低施工难度和提升表现度上形成了一些共识，但是这些共识非常有限且迟迟未能付诸行动。直至5月底，距离硬性的“七一”时间点仅剩一个月时，具体的方案、范围都还没有明确敲定。市级政府机构人员再次表现出对项目的担心和疑虑：

“在有限时间内哪几座桥可以动工？……还停留在方案上？方案给领导看过了吗？”（市某事务中心/2105251XX）

当B院负责人回应在按照“包装管线、清洁栏杆、更换地砖”方案进行时，区规划资源局与区建管委工作人员默认了该方案，街道办工作人员也借用上级的名义对此附和：

“都是简单的包装，上次区长看过的。”（街道办某科长/2105251SK）

由此，通过七次的各方项目沟通会，桥梁项目最终以各方默认的“简单包装”为决策结果，以这种临时性、简易性的方案来满足政策和时间上的要求。专家在初期基于专业知识立场提出富含专业设计与艺术价值的改善方案，却在数次的商讨中逐渐放弃对专业知识的坚守，向其他参与主体的需求靠近，最终基于时间紧迫与简单包装的有限共识形成了决策。

（四）“店招管理”：政策价值和充分共识决策

1.为何管理店招：美丽社区建设

店招项目在政策上可以对接到“两个条例”对增能提质、保护历史风貌、建筑景观和广告标志市容要求等规定。店招管理在城市建设中并非新问题，近年来频频见诸报端的店招安全事故引起了相关管理单位的密切关注。

从新中国成立发展至今，C街道形成了空间狭窄、设施阻断、连续性不佳的“弯窄密”路面空间，街道上店铺招牌林立，不仅街道原有的历史风貌逐渐被掩盖甚至破坏，更对居民的日常生活造成安全隐患。结合前文背景，C街道提出了“美丽社区”计划，通过建筑立面和店招整治改造、完善业态等措施，形成商业氛围，打造具有活力的美丽社区。具体上，C街道联动现有的规划工作机制与“区-街道”两级的智慧管理平台，与各方商讨和执行店铺门头、招牌的美化和管理方案。

店招项目充分运用了街道已建成的现代化“智享C”平台来收集并管理辖区内各店铺的具体信息。在该平台的运行中，每个店铺都对应唯一的身份二维码，管理部门通过此码能够对店铺的“门责制”落实、食品卫生、消防安全等进行监管，居民则可以了解店铺的证照公示、经营情况，店铺自身则可以预约垃圾上门收取等服务和政策推送。C街道提出“美丽社区”计划后充分利用这一平台，对既往的店铺数据进行梳理，并发动工作人员和群众参与针对“店招”存在的不规范和隐患问题的数据更新工作，形成了较为丰富、清晰的店招信息基础。

2.如何管理店招：专家方案与统一偏好 

虽然3月至5月期间各方共进行了七次项目沟通会，但涉及店招项目的仅四次。与桥梁项目相似的是，各方就专家团队所提方案的意见各有侧重，但区别在于，店招项目在有限的讨论中达成了较高程度的统一。

（1）专家团队的问题识别与方案提供。“店招店牌”在S市近年大力推行的智慧服务平台建设中被纳入C街道的“智享C”平台进行管理，具有相对准确且丰富的数据。因此在首次沟通会上，B院负责人开门见山地就店招颜色、字体、空调外机遮挡等提出了调整办法，D院设计师也在改造策略上提出了详细方案。

这是我们的设计……我们要严格执行3月1号颁布的有关建造的这个新的技术规范，这个是一个重要的抓手。（B院负责人/2103261HS） 

这个思路怎么做，要完全符合这个公布的基本规范。（B院负责人/2104022HS）

我们上边的三个方案……我更推荐这个（手指第2个），因为它比较容易标准化，容易处理，比较符合规范要求。（D院设计师/2103261LY） 

可见，专家在店招项目上的方案更加注重与政策规范的主动联系。无论其是出于近期频发“店招安全事故问题”的压力，还是主动从政策规定角度设计方案，在结果上都是观点明确的，即利用政策来论证自身方案的合理性。 

（2）街道办工作人员在该问题上同桥梁项目一致，注重严守时间要求和彰显街道风貌。街道的工作经验赋予了街道办工作人员对店招的独特认识。因此在“献礼百年·七一参观”时间限制，以及体现C街道自身历史风貌与红色基因方面，街道办十分重视，在回应专家方案时不断强调：

 “我们街道今年七一可能是活动的主会场，这个项目必须是要在七月前完成的……这个变成一项政治任务，……你用什么方法都好，像这个智享平台，就是必须完成的。这个都是老百姓每天生活的地方，我们不一定要高大上，但要做上去我们自己的特点。”（街道办主任/2103262ZR）

市局、区局相关负责人员基于各自职能表达了意见，不过也都先明确地联系了相关政策规定，然后再提出具体要求。如区绿化局对于B院负责人的方案回应道： 

“你这里按照3月的这个管理办法对吧？技术在这里……设计标准要尽量往高靠，不能满足于现状……以后也可以去申报市里那个示范项目。”（区绿化局/2103262LH）

 “整条路的定位要明确……另外你这种店的店招规格明显是不合理，要逐一去整改的。”（区绿化局/2104022LH） 

这些意见不仅联系政策提出了需求，还将项目与政策挂钩形成激励。此外，区绿化局还在店招与业态关系上提出了需求，区建管委也从时间角度提议先动员起来，等等。 

可以看到，虽然项目前期各方在方案的合规性、时间要求、生活氛围、历史风貌等方面仍存在部分差别，但是都能够以相关的政策规定作为对话基础，从技术和安全的角度进行沟通，而没有产生类似桥梁项目中的明显分歧。

3.能够管理店招吗？方案的充分共识与决策

前期的良好讨论氛围为后续专家呈现方案并争取共识打下了基础。在4月底的项目沟通会上，四家专家团队详细展示了各自方案，并与区领导进行了讨论。

四家专家团队的方案各有特色。如E院提出了 “生活气息、接地气、雅致、分类”与“一拆一复上下前后”的方案；L院继续从相关技术规范出发，主张 “从立面上特色化、底板统一化”，并反复强调安全隐患问题；F院从目前店招不合规的现状引入，提出提供“不宜过喜不宜过悲”方案，主张恢复原始外立面，并援引两个2020年N区的项目经验呈现预期效果；D院则提供了整体性的思路方案。

对于这些方案，区分管领导的意见呈现出明显的偏好，即不能统一化，同时体现烟火气和C街道的历史风貌。如提到：

“C是一个适合生活的氛围，有些东西不能乱，但烟火气还是要有的……绝对不能削成一个四平八稳的东西……能不能用上现在这个智慧平台，做一个特别有生活氛围，又有一点艺术，又有阳光，又有落叶，诗情画意的空间。”（区领导/2104271ZY）

可见区领导此时的偏好已经从技术和安全的基础需求上升到体现街道特色与生活氛围，而非一味追求外观的统一。也正因如此，他对上述L院、D院的方案都表现出了不满。

此次项目沟通会上区领导的明确表态为店招项目的方案决策确定了基调。区领导提议每一家设计单位都在对应区域划定100米范围作为试点，通过试点看效果，并让居民投票参与选择最终方案。

C街道的基因是什么？是一个有历史文化的风貌区，道路都是有自己基因特点的，那么店招店牌就是配角，没有必要一定要看到你这些店的招牌 ……看不见的店招，才是最好的店招……在这个生活区里的景观一定要符合老百姓美好生活的属性 ……可以在技术角度做一些处理，但不能强调统一。（区领导/2104271ZY）

由此，在符合政策规定的基础上凸显C街道的历史底蕴与生活氛围成为店招项目的主基调，并通过试点形成最终方案。整个项目过程交流顺利，推进顺畅，留有富裕的时间来完成更新工作，而不似桥梁项目只在时间需求和简单方案上达成了有限共识。最终店招管理的效果获得了居民较高的满意与认可，证明了各主体之间的充分共识对于有效决策的重要作用。

前文总结了专业知识渗透的四个阶段，并呈现了两项微更新项目的案例实景。出于理论分析的清晰化之便以及对专家影响力差异的关注，本节将细化专业知识渗透过程的具体节点，对比两项项目中专业知识在各阶段和节点上的特征，从而提炼出专业知识渗透与专家影响力之间关系的理论判断。

（一）知识渗透的过程刻画

在“知识输入-知识与政策联系-知识与政策互构-决策结果与调整”的专业知识渗透过程中，既有研究分别涉及到了各阶段的节点要素。以其共识性要素为基础并结合案例的经验观察，本文将四个渗透阶段理论化为十三个节点（如图3所示），以在细节上尽可能全面地刻画知识渗透过程。

（1）知识输入是专业知识进入决策过程的首要阶段，包括了形象树立、知识定位与信息呈现等三个节点。一般来说，政策制定与专业知识分属于不同的社会分工领域，分别遵守着权力与知识的运作逻辑。在决策过程中引入专业知识具有两重前提，一是决策需求无法在决策群体现有的知识框架内得到有效满足，二是决策需求与相对外在独立的专业知识在具体内容或功能上取得了暂时性共识。进而，专业知识以何种形象呈现在决策群体面前、决策群体对于专业知识的期待以及专业知识对于决策所需信息的把握和理解程度都会影响到专业知识能否顺利进入决策过程。 

（2）知识与政策联系可以被视作是专业知识与决策需求相互“亮身份”的初步互动阶段，包括了知识倾向、政策要求、网络联系、知识转译等四个节点。专业知识进入到决策过程后，专家群体开始根据知识表达对问题的初步认识，决策群体同时阐明决策的具体需求。为促进知识观点被决策群体接纳，专家群体广泛动用可及的社会网络关系，一方面试图通过专家群体之间的联系增加知识观点的说服力与权威性，另一方面试图通过专家与决策群体之间的联系深入了解决策的真正需求，增强知识观点的针对性。在以上节点的运作基础上，专家群体具备了根据决策需求将知识观点转译为具体操作性方案的条件。 

（3）知识与政策互构是专业知识能否真正渗透进入决策并产生影响力的关键阶段，包括了识别分歧、方案改善、解决分歧等三个节点。知识转译形成的方案并不能保证完全符合决策需求，因此专家群体需要对知识方案与决策需求之间仍旧存在的分歧进行识别，并继续改善知识方案，以求最终解决分歧，形成“知识－政策”的共识。该阶段中三个节点都存在较大的变数和难度，能否克服客观条件限制，尽力减少甚至消除知识方案与决策需求的分歧是导致专家影响力出现显著差异的关键影响因素。 

（4）决策结果是体现专家是否真正实现知识渗透、形成有效影响力的阶段，包括选项调整、决策形成、结果反馈等三个节点。决策的紧迫性要求对知识方案与决策需求做出权衡，确定出最终方案。专家群体提供的知识方案以上一环节的“解决分歧” 为前提，分歧在何种程度上、通过何种方式解决引导着方案调整的具体方向。在决策紧迫性形成的压力环境中，最终决策的形式特征和内容属性突出表现了专业知识发挥作用的程度，也就是专家影响力的最终效果。进而，较高的专家影响力可能会对专家群体与决策群体形成正反馈，促使其进入新一轮的互动，而较低的专家影响力则可能挫败双方对于合作愿景的信心，在负反馈中调整合作方式。 

理论中，专业知识沿着四个阶段渗透进入决策过程，其中每一阶段各主要节点依次递进。专家群体在各节点上的不同表现与行动共同作用于其最终影响力的形成。不过，这种过程刻画在本质上是基于理论的抽象表达，是为分析之便而提炼的实用性工具。现实案例的经验也表明，专业知识的渗透 过程不一定严格遵循线性发展逻辑，而存在跳跃式渗透的可能。

（二）专业知识的差异化渗透 

前文案例所呈现的专家在两项项目中的差异化影响力是如何产生的？代入专业知识渗透的框架，并以“是否有利于专业知识渗透”为判断标准，可以发现，两项项目中专业知识在各节点上的渗透效果差别较为明显且各有优劣，最终导致了渗透程度和影响力的差异（如表1所示）。

（1）在知识输入阶段树立起专业权威的面貌有助于专业知识顺利进入到决策视野，并增强专业知识的话语权和主动性。吸纳专家参与的首要原因是借助专家掌握的专业知识为决策提供合理性论证，进而夯实后者的合法性基础。专业知识通过建构类别、概念、度量等能够使相关现象客观化的资源创造通用定义和创设语言，可以看到，桥梁项目表现出了更好的知识输入面貌。专家在桥梁项目汇报中大量运用专业术语，有助于树立起专业的权威形象，加之决策群体事前主动联系专家群体并开展调研，显示出专家群体被赋予较高期待。相比之下，店招项目中专家从政策规范或生活经验切入，专业术语运用不足，即使智慧化平台有助于将复杂的地方性店招情况清晰化，但无助于专家直接传递专业知识，也就难以通过树立权威形象吸引决策群体的注意力。 

（2）专家群体能否与决策群体建立通畅有效的联系构成共识生产的前提。决策过程的参与者各具不同的行动逻辑，可以看到，店招项目中两大群体建立的联系更为积极，有助于促进专业知识渗透。虽然双方只进行了四次项目沟通，但专家群体在方案上主动联系相关政策规范，决策群体明确提出生活气息与历史底蕴的需求，辅之以专家群体间的相互合作，保证了决策群体的信任。此外，智慧平台有助于专家群体扭转“知识输入”阶段的被动局面，降低专业知识的转译难度，使方案以更容易接受的方式贴合决策需求。相比之下，桥梁项目没有达成有效的联系。双方虽进行了多达七次的项目沟通，一些专家也提前与相关领导或负责人私下沟通，建立非正式的弹性联系，但专家群体的专业性和艺术性考虑，以及安全、环境、居民满意度等复杂因素，致使其迟迟不能将专业知识转译为符合决策需求的权衡方案。 

（3）专家群体与决策群体的深度共识生产实际是目标折衷的过程，有效的前期联系有助于形成利于知识渗透的共识，反之则不然。如学者所指，规划专家应该了解和尝试优先考虑政治知识，因为政治决定是解决任何问题的基本前提。桥梁项目中强烈的分歧与专家对规范的生疏促使其不得不优先考虑时间红线与政策规范等硬性限制，继而面对方案的实现困难性做出妥协。而店招项目由于具有良好的前期联系基础，以及明确的基于规范与特色的方案调整方向，能够采取试点、与政策和地方知识结合等以知识为主的、相对柔和的策略来解决分歧，也就更加容易形成基于知识方案的共识。

能否准确识别知识方案与决策需求的分歧直接影响着共识效果。在桥梁项目中，B院专家表现出不熟悉相关规范，而L院专家围绕“管线安全” 提出的方案构想获得了区领导的同意。但在店招项目中，L院专家继续从安全规范出发提出的方案却没有得到认可。产生这种区别的原因就在于分歧识别出现差异。桥梁作为街道辖区内居民的基础生活设施，保障安全是决策的第一需求。而对于店招来说，各方主体对技术规范的共同关注使得安全要求成为默会知识。因此，相对于B院，L院的“安全性”方案能在桥梁项目中准确识别决策需求而得到积极回应，却在店招项目中失焦。这再次印证了准确识别分歧是影响共识生产的关键变量。 

（4）专业知识能否实现有效渗透与共识内容紧密相关。桥梁项目在短期内难以完成的共识引致了降低专业性色彩的调整方向，效果是满足最低要求且不出现政治差错。而店招项目基于知识方案的共识引致了吸纳公民参与等其他因素的调整方向，效果是优化方案、综合满足公民参与、文化营造等多种需求。显然，店招项目中专业知识的渗透效果优于桥梁项目。换言之，专家群体让步于客观限制后的决策在内容上相对模糊，没有充分发挥出知识输入阶段所营造的权威作用，基于知识的决策在内容上则相对确定，且具有充分的执行时间和空间。专业知识通过与政策的有效联系与共识生产充分渗透到决策之中，生成了较强的影响力，这又有利于维持甚至增强专家群体参与决策的积极性。

（三）专业知识渗透与专家影响力的构建

总体而言，桥梁项目中专业知识虽在知识输入阶段具备优势，但在与政策的联系和互构阶段却表现不佳，以致于不能有效渗透到最终的决策结果中；店招项目中专业知识虽在知识输入阶段不被重视，但在后续与政策的联系和互构阶段依靠智慧化平台、主动联系政策和地方知识等多种方式扭转了弱势局面，为专业知识的渗透营造了条件，最终在决策中较为充分地发挥了专业知识的作用，生成了积极可观的专家影响力。

进一步，对于专家为何在相似决策需求和条件下出现影响力差异的问题，本文认为核心影响因素在于知识与政策是否能够建立起有效的联系并进行共识生产。当前学术界和实务界对于专业知识的工具性效用达成一致，认为政策的制定和执行需要专家参与以保证科学性。但当这种认识被普遍接受后，其重要性反而会被反噬。这一论断意在说明，当专家参与成为默认工具之后，专业知识是否以权威形象进入决策过程不一定对最终的决策结果产生实质影响，专业知识在具体内容上能否获得决策的认同才是生成影响力的关键。也就是说，政治始终是决策的主导力量，专家影响力的构建本质上是通过各种方式识别具体决策需求并使专业知识获得决策支持的过程。

但是我们不能就此认为，专家影响力构建失效会降低决策对于专家参与的需求，进而导致专家影响力的恶性循环。因为专家的影响力涉及到诸多因素的复杂互动，专业知识渗透的框架仅在于揭示决策过程层面专家影响力的构建环节，而没有涉及到与环境条件的关系。也就是说，专业知识的渗透过程能够呈现出专家对于决策的影响力在发展维度上的特征，而不涉及各发展节点上的环境条件如何作用于专家影响力。由此形成的启示是，专家影响力的构建和维持更需要在知识转译、识别分歧、解决分歧等重要节点上积累经验，继而优化与决策群体间的互动，增强知识与政策共同生产的效能。

科学决策是国家治理现代化的长远部署，是应对社会变化的战略选择。学界既有研究阐释了专家参与决策的科学意义，却未能充分揭示专家产生决策影响力的过程。本文从相似决策需求和条件下为何出现差异化专家影响力的问题出发，综合回顾了 “知识-政策”的研究文献，构建了知识输入、知识与政策联系、知识与政策互构、决策结果与调整的专业知识渗透分析框架，并观察了C街道两项城市微更新项目的决策实践，发现知识与政策建立起有效联系并形成基于知识的共识有助于专家生成较强的决策影响力。

本文尽可能在决策过程层面揭示专家影响力的构建环节，厘清专家在决策中发挥影响力的影响因素，补充既有文献关于专家参与的理论解释。但仍难免有未尽的讨论，留待日后继续深入。（1）专业知识渗透的过程类型仍可继续细化。本文对专业知识渗透阶段的划分基于既有的理论研究与C街道的案例观察，出于分析之便进行了理论抽象处理。事实上，其他政策领域的案例可能并非严格按照四阶段的线性逻辑递进。本文囿于文题和篇幅所限，暂未对此展开充分讨论。（2）本文所列各具体节点对渗透结果影响并非固定不变。以知识与政策联系阶段的网络联系节点为例，虽然桥梁项目中专家与决策者联系形成了同店招项目中专家间联系相似的充分效果，但并未实质改变前者知识作用有限的最终结果。而在其他案例中网络联系的差异可能又会形成可观影响。由于本文旨在解释影响力差异的问题，因此各节点的具体作用条件还需在多样本分析中继续分析。（3）知识渗透有效性的评估标准仍不够清晰。本文主要基于最终的决策方式与内容性质，初步认为店招项目中的知识渗透效果优于桥梁项目，但若放宽案例中的限制条件，知识渗透效果是否会出现变化？也就是说，评估专业知识在决策中的渗透效果还涉及其他变量，如决策时长、是否易于获批，以及外在政策效果等，在不同案例中需要根据具体情况进行调整。

本期来源：《公共管理学报》2024年第2期

编辑：余芯瑶

审核：廖梓霖