导 读：
关乎农信系统体制机制根本性变革的省联社改革，曾牵动着百万农信人的心弦。如今，全国范围内25家省联社改革情况如何？新一轮省联社改革呈现哪些特点？改为省农商联合银行或省农商银行的新机构，未来如何履职？对于业界关注的上述热点话题，《中华合作时报》记者进行了采访、调研。
关乎农信系统体制机制根本性变革的省联社改革，曾牵动着百万农信人的心弦。直到2020年5月原中国银保监会制定出台《深化农村信用社改革实施意见》，省联社改革才真正拉开了序幕。对于这次省联社改革，监管部门意见很明确，按照因地制宜、“一省一策”的原则，由省联社自行制定改革方案，经省政府报送国务院批准，不搞“一刀切”。自此，新一轮省联社改革照进了现实。
如今，全国范围内25家省联社改革情况如何？新一轮省联社改革呈现哪些特点？改为省农商联合银行或省农商银行的新机构，未来如何履职？对于业界关注的上述热点话题，《中华合作时报》记者进行了采访、调研。
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改革趋势日渐明朗
在这一轮省联社改革中，全国范围内25家省联社，其中浙江、山西、辽宁、四川、广西、海南6个省区的省联社改革已落地。此外，已有超过10家省联社改革路径明晰。
从当前省联社改革的模式看，新一轮省联社的改革还是局限于2007年监管部门提出的“五大模式”（联合银行、金融持股公司、统一法人、金融服务公司、完善省联社）。目前来看，除浙江选择“联合银行”模式外，其它省份多把“统一法人”或“金融持股公司”作为改革首选模式。
2022年4月18日，新一轮农信社改革“第一单”落地浙江。浙江省联社改革采取的是“联合银行”模式，沿袭了国发〔2003〕15号文的改革精神，原有的两级法人体制不变，保持了县域法人机构稳定。在股权结构上，仍是自下而上，成员行延续原来的持股比例。
2023年11月17日，山西农商联合银行挂牌开业。特别值得澄清的是，山西农商联合银行虽然与浙江农商联合银行在称呼上都称为“XX农商联合银行”，但山西省联社的改革模式实质是“金融持股公司”，在股权结构上是“上参下”，与“联合银行”模式的“下参上”股权结构截然不同。
目前，与山西省改革模式一样的还有四川省和广西壮族自治区。2024年1月29日，四川农商联合银行举行开业仪式；2024年2月6日，广西农商联合银行揭牌开业。
据了解，在全国绝大多数省份中，采取“上参下”的“金融持股公司”模式，是这一轮省联社改革模式的主流。
值得关注的是，新一轮省联社改革，以前在直辖市农信社实行的“统一法人”模式，这次也在辽宁省和海南省落地。
辽宁农商银行吸收合并辖内成员行采取了“两步走”的方式：2023年8月4日，国家金融监督管理总局官网披露，同意沈阳农商银行与30家农信联社以新设合并方式组建农村商业银行；2023年9月27日，辽宁农商银行挂牌成立；2024年6月20日，辽宁农商银行再次“扩容”，吸收合并辖内36家农村中小银行机构。
2024年5月8日，海南农商银行揭牌成立。海南农商银行由原海南省农信联社及辖内19家市县行社以新设合并方式组建。
传统思维中，省联社采取“统一法人”模式，只适用经营区域较小，辖内法人机构数量不多的省份。如今，这一思维定势也将打破。
中原大省河南，其省联社改革将采取“统一法人”模式。2024年7月23日，河南省人民政府办公厅印发《扎实推进2024年下半年经济稳进向好若干措施》，其中提到，“推进河南农商行组建”。这意味着，在获批筹建1年多后，由河南省联社改制而来的河南农商联合银行将改为“统一法人”模式。
此前，河南省联社采取“金融持股公司”模式，把河南省联社改制为河南农商联合银行，并于2023年11月7日举行了揭牌仪式。据悉，当时成立的河南农商联合银行是在河南省联社的基础上，由省属国有企业出资发起设立，是具有独立法人资格的省级地方性银行业金融机构。在股权结构上采取“自上而下”逐级参股或控股，形成“省控市、市控县”的三级管理架构。如今，随着河南省政府提出“统一法人”改制方向，河南农商联合银行也将从“三级法人”（省农商联合银行、市农商银行、县农商银行）变革为“一级法人”（省农商银行+下属分支机构）。
据悉，东北地区、西北地区不少省份的省联社改革也将采取“统一法人”模式。
招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼指出，在新一轮省联社改革中，需要强调和引起注意的是，在坚持“因地制宜”“一省一策”的同时，金融管理部门要做好农信社改革的顶层设计、系统安排，要进一步加强指导与服务。否则，改革可能出现使命漂移、方向偏差，或者陷入徘徊与反复。
董希淼还表示，省联社改革模式和方案并无优劣之分，地方党委政府应从实际情况和地方财力出发，选择适合本省的改革模式。在改革过程中，不同地方改革的重点和次序应有所不同。比如，中西部地区和东北地区，应将化解农信机构风险放在首位，而不是急于进行省联社体制改革。
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地方国有企业承接股权成主流
纵观新一轮省联社改革，其最大的改变是省联社由农信联社改为股份制商业银行。
县、市农信社改制为农商行，为省联社改为股份制商业银行打下了基础。2010年原中国银监会颁布了《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，明确指出，要以股份制为改革方向，全面取消资格股，不再组建农村合作银行。此后，全国范围里的农信社加速改制为农商行。截至2024年6月末，全国共有农商银行1577家、农村合作银行23家、农信社483家。
新一轮省联社改革，除浙江外，已改为省农商银行或省农商联合银行的新机构，其鲜明的特色是，把此前由辖内农信法人机构持股转为地方国有企业持股。
例如，山西省将原山西省联社股权置换给省财政厅或地方国有企业，其股权结构为山西省财政厅持股94%、山西杏花村汾酒集团持股4%、山西出版传媒集团持股2%。
四川农商联合银行以四川省农村信用社联合社为基础改制而成，注册资本220亿元，股东是来自省级及21个市（州）的具代表性的34家国有企业，包括四川金融控股集团有限公司、四川发展（控股）有限责任公司、四川省投资集团有限责任公司、成都城建投资管理集团有限责任公司等。
广西农商联合银行股权结构为广西财政厅持股53.8462%、广西交通投资集团持股10%、广西北部湾投资集团持股6.1538%，其余股东均为广西地方国企。
为何将省联社原农信法人机构的股东转换为地方国有企业？化解风险是主因。
近年来，受经济下行和息差收窄的影响，主要依靠利差收入的农信机构普遍出现盈利能力减弱，资本补充不足，不良承压。为扩充农信机构资本补充来源，增强资本实力，增强农信机构稳健发展能力，更好地防范化解区域性金融风险，中央层面加大了中小银行专项债发行。从2020年至今，地方政府发行的中小银行专项债总额已突破5000亿元，引入地方政府专项债为农信机构提供资本补充，在化险的同时也为新一轮省联社改革推动地方国有企业持股打下了基础。
本报记者梳理发现，由地方政府发行中小银行专项债，再由地方国资企业代地方财政增资入股或地方财政直接认购转股协议存款，是近年来省联社改革中补充资本的重要方式。如，2023年4月，辽宁省新增发行250亿元中小银行发展专项债券，其中的110亿元专项债，由辽宁金控代地方财政以增资入股方式补充省级农商银行核心一级资本，另外140亿元由地方财政以可转股协议存款方式补充省级农商银行其他一级资本。河南省在2023年11月发行支持中小银行发展专项债券282亿元，用于支持19家农商银行和7家农信联社的资本补充项目；2023年11月，海南省发行支持中小银行发展专项债总额100亿元，专项债募集的资金全部用于当时即将成立的海南农商银行补充资本金。
特别值得关注的是，2024年6月，在《防范化解金融风险问责规定（试行）》出台后，国务院国资委党委召开扩大会议指出，要深入贯彻落实该规定，从严控制增量，各中央企业原则上不得新设、收购、新参股各类金融机构。
据了解，2024年以来，多家央企、国企陆续挂牌转让所持的中小银行股权。如，中盐青海昆仑碱业有限公司、中国航空工业集团、中煤华昱能源分别挂牌转让其所持有的青海柴达木农商银行、江苏宝应农商银行、山西山阴农商银行的银行股权。
央企、国企陆续退出中小银行，谁来接手股份？回顾近年来的农商行股权变更情况，地方国资委下属企业及地方金控集团下属企业是承接农商行股权的重要力量。
这是因为一方面金融监管部门对中小银行股东资质有较为严格的要求，包括财务、信用情况等；另一方面，地方国有企业具有较高的财务实力和稳定性，能为中小银行提供持续支持，同时也有利于地方政府加强对地方金融资源的整合和调控，推动区域经济发展。
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如何更好地履职？
新一轮省联社改革已按下了“快速键”，一个现实的问题是省联社改为省农商（联合）银行后，如何转换自身角色、找准市场定位？如何规范履职，做到稳健、可持续发展？如何加强管理与改进服务，为基层行社赋能？
省联社不管怎么改，但引领基层行社坚持立足本土，服务“三农”小微的本质不能变。中央金融工作会议强调，中小金融机构应立足本地，开展特色化经营。对此，改革后的省农商（联合）银行需立足当地，深耕本土，在服务乡村振兴和助力地方经济发展中担负更大的责任。但值得关注的是，改革后的省农商（联合）银行由于其主要股东为地方政府背景的国有企业，不可忽视地方政府作为农信机构“隐性股东”的诉求。
中国社会科学院农村发展研究所研究员冯兴元在《省联社的发展问题与改革路径》一文中指出，统一法人后，由于基层农信机构不再是县域法人机构，拉长了与农户、新型农业经营主体等第一线需求的距离，增加了掌握“三农”经济主体的信用水平及其项目情况的难度，容易导致农信机构偏离“三农”普惠金融服务的政策目标。对此，冯兴元认为，需要特别关注可能出现的省（区）政府所属企业或者其他企业控大股的现象，避免新机构偏离服务“三农”的政策要求。
新成立的省农商（联合）银行，除了明确市场定位外，规范履职、增强服务能力也是重要的题中之义。
上海金融与发展实验室主任、首席专家曾刚在接受本报记者采访时表示，省联社改为了省农商（联合）银行后，原来的省联社体制理论上不再存在了，过去省联社以管理为主，代表省政府行使对辖内农信机构的管理，但经过改革后，省联社转制为了银行业机构，虽然业务资质有些差异化，但是这些新机构已变成了业务层面的股权投资和经营管理。这意味着其职能中的行政色彩应被淡化，即使是履行管理职能，也应是以“经营管理”而非“行政管理”方式。
不过，在省农商联合银行与省农商银行之间，又存在管理、服务方面的差异。
中国人民大学农村经济与金融研究所常务副所长、教授马九杰表示，不同的改革模式下，省级机构与基层行社的关系是不同的。“统一法人”的省级机构和基层行社是总分支关系。“下参上”的省农商联合银行，基层行社是股东，在战略决策上有一定的话语权，省农商联合银行重在管理、指导和服务。“上参下”的省农商联合银行，由于上级行是持股（参股）的，所以有更大的话语权，可以根据省农商联合银行的需要来决定战略方向和提供服务。
一位来自中部地区农商银行的资深人士认为，无论是“下参上”还是“上参下”的省农商联合银行，都会更加重视投资者的回报和股权的保值增值。而那些全省统一法人的省农商银行，在管理体制、机制上会有很大转变，它不再是单纯履行行业管理职责，还需要承担公司法、商业银行法所规定的全部责任、义务，也需要直接面对市场和接受公众的评价。
对此，曾刚表示，“统一法人”的省农商银行，已成为一家经营机构的总行，下面的农信机构已成为其支行，它所承受的考核压力更大，这就需要总行管理人员进行角色转换，提升自身专业能力和经营管理水平。
新一轮省联社改革，不论改成哪种模式，“发展”和“赋能”都是关键词。
在当前息差收窄和大行下沉的背景下，农商银行系统的发展比以往任何时期都要艰难，发展是硬道理，困难和风险需要通过发展来解决。
这就要求省农商（联合）银行，提升自身管理能力和服务水平，为辖内基层行社赋能。具体来说，需要提升公司治理能力、金融科技能力、风险管理能力和队伍建设能力。
招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼表示，成立后的省农商（联合）银行需要加快完善农信社省级机构公司治理机制，按照商业银行标准设立董事会、监事会等“三会一层”架构，加快建立现代金融企业制度；建立健全农信机构风险承担机制，构建并提升全面风险管理能力，可由省级机构牵头，在全省建立风险互助和流动性互助机制，提升基层行社风险防控能力。
对于提升农信机构金融科技能力和队伍建设能力，中国农业大学经济管理学院教授、金融系主任何婧认为，在为基层行社赋能方面，省农商（联合）银行需要强化对基层行社的金融科技支持，强化省级层面的统一协同推进。同时，何婧认为，加强农信队伍人才建设也是省农商（联合）银行义不容辞的职责，浙江农商联合银行今年新春在全省农商银行系统推出的打造管理系列、营销系列、专业系列“三支队伍”建设的做法值得借鉴学习。
对于改为省农商（联合）银行后如何更好履职？曾刚表示，一些省份虽然省联社改革模式相同，但它们自然禀赋各异，各省基层行社的情况千差万别，具体履职还是要结合当地实际，因地制宜、因行施策，找到适合自身的发展路径和模式。
来源/中华合作时报·农村金融
作者/胡宏开
监制/蔡靓 责编/胡宏开 制作/马悦
