编者注：本文系《2017至2024年美国对华经济政策的有效性研究》第三章内容。
本章评估了旨在保护美国及其盟友、伙伴经济利益相关政策的有效性。我们关注了针对那些可能使中国在具有先进技术的领域获得优势的技术出口的限制，回顾了限制中国投资美国关键产业的影响，还研究了限制美国向可能对美国利益造成威胁的中国科技行业投资的影响。为了便于更深入分析，我们以美国政府在五个产品/材料领域实施贸易和投资限制的案例开展了具体研究：多晶硅、锂、石墨、稀土矿产和先进半导体。美国外国投资委员会（CFIUS）是一个受权审查涉及外国对美投资和涉及外国人的某些不动产交易的跨机构委员会。这些审查旨在确定此类交易对美国国家安全的影响。大约在2010年代中期，美国国家安全决策者和专业人士越来越担心，建立CFIUS的立法（依据）不足以让美国政府介入中国实体在美国科技公司进行少数股权投资的情况。尽管这些投资没有使投资者获得控制权，但它们可能允许将重要的美国技术转移到中国。美国政府担忧的原因是，从2014年开始中国对美国科技公司的投资急剧增加（图3.1）。尽管2014年来自中国的FDI（外国直接投资）只有约39亿美元，但在2016年激增至274亿美元。到了2017年，中国FDI降至150亿美元，远低于2016年、但仍几乎是2014年投资总额的四倍。在此期间，阿里巴巴和腾讯（两家中国科技公司）和Hone
Capital（一家中国风投公司）开始积极投资美国科技初创企业。例如，到2017年腾讯已投资超过40家科技公司，包括Snap和特斯拉。中国在美直接投资的快速增长，尤其是中国投资者所瞄准的公司类型，引发了美国情报界和国会关于美国关键技术流失到中国的担忧。对这些涉及到国家安全和美国在新兴技术领域领导地位投资的相关担忧导致了《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）的起草和通过（该法案于2018年8月13日成为法律）。FIRRMA强化并使得CFIUS更现代化,从而解决对美国国家安全和技术领导地位的担忧。该法律还扩大了CFIUS审查投资的范围，不仅限于合并、收购和控制，还可能阻止少数股权投资，比如涉及外国人的某些特定的非控制性投资和涉及外国人的不动产交易。根据FIRRMA，CFIUS有权审查可能对国家安全和美国在特定技术领域领导地位构成潜在风险的投资。FIRRMA还允许CFIUS在判定投资是否符合美国国家利益时，审查投资者或投资者所在国的过往行为模式。自然地，由于立法者高度关注来自中国的投资，法案中加入了一项针对中国对美国投资开展的报告要求。尽管中国在涉美的资产组合方面投入了大量资金，尤其是购买美国政府债券，但直到2014年，中国对美国的直接投资（FDI）规模仍然很小。然而，从2014年开始中国对美FDI激增，这一增长发生在风投资金对美国信息技术和其他高科技行业投资的快速增长期间。FIRRMA突然改变了这一趋势，2018年法案通过后中国对美FDI急剧下降。到2022年，已降至仅4.27亿美元，不到2016年流入量的2%（图3.1）。相比之下，美国对华FDI的变化要小得多。根据我们统计的最新一年数据，在2014年至2022年之间，投资额每年在110亿美元至140亿美元之间波动（图3.1）。这种相对稳定的资金流动反映了那些在华有业务的美国企业的再投资以及来自新的美国企业的投资。尽管2022年美国商会上海分会的一项调查显示，19%的美国在华公司正在削减投资，但大多数受访者表示他们将继续或增加投资。然而，调查也显示，美国公司对在华经营的负面看法比过去大幅增加。五个关键产品和材料的案例研究
2018年FIRRMA的实施导致中国通过FDI获取美国技术的渠道急剧减少。除了FIRRMA，美国政府还通过其他立法和政策来促进美国供应链多元化并限制中国获取先进技术。我们通过五个具体产品和材料的案例研究（多晶硅、锂、石墨、稀土和先进半导体及半导体制造设备）展示了政策的多样性和相对有效性。在每个案例研究中，我们都评估了使美国供应链多元化或限制中国获取先进技术的努力的有效程度。备注：原报告中对5个关键产品和材料的案例分析篇幅较多，此部分单独编辑。美国政府在保护美国经济、技术和国家安全利益方面实施了一系列政策。美国的主要目标集中在控制可能同时用于商业和军事用途的技术以及多样化供应链以减少对中国供应商的依赖。限制中国投资美国关键技术的措施似乎取得了成功，FIRRMA的通过使得CFIUS的监管得到强化，致使来自中国的投资有所减少。美国在关键矿物供应链多样化方面的努力（如多晶硅、锂、石墨和稀土）由于商品性质不同，效果参差不齐。对于多晶硅、锂和石墨而言，持续培养美国供应链可能会成功，从而随着时间的推移逐步减少对中国供应商的依赖。但是，由于提炼的成本和技术难度方面的原因，美国可能需要更长的时间才能实现稀土供应多元化。美国控制中国获取关键技术（如先进半导体）的措施似乎已取得成功。当局采取了多种措施，但最重要的是出口管制和限制中国对美国科技公司的投资。其他措施，如关税，似乎在实现供应多元化及阻止中国获取关键技术目标方面影响甚微（表3.6）。实体清单对华为产生了显著的短期影响，但该公司正在开发各种解决方案。总的来说，那些被列入实体清单的公司通常能够通过第三方壳公司找到替代途径，从而进口少量的零部件产品。然而，该清单可以有效阻止（受限实体企业）大量、持续地进口组件来满足商业运营需求。
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