作者：王小文（中国投资咨询）
2023年11月8日傍晚，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）正式公布。
首先，回答两个大家普遍关心的问题：
（1）PPP是不是结束了？
始于2014年，由财政部主推的政府和社会资本合作模式（PPP），正式宣告终结。财政部已取消PPP项目库、不再实施“两评一案”、不再执行一般公共预算支出10%的红线约束，存量项目按照10月初“存量PPP分类处理意见”规范处理。
但是，广义的政府和社会资本合作，将长期存在。中央反复强调，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。政府和市场作为推动经济社会发展的两种力量，二者结合是必然的，即政府和社会资本合作，但具体的合作模式多种多样，如PPP、特许经营、EOD等，合作模式此消彼长，合作行为仍将长期存在。
（2）新机制是不是PPP的延续？
准确来说，新机制是PPP和特许经营的嫁接。2014年以来的PPP好比一棵野蛮生长的大树，发展中产生了诸多问题。本次改革将其修枝剪叶，再将特许经营嫁接过来，生长出新机制的果实。
从国际经验来看，新机制回归了PPP的本源和初心，更加重视民间资本、注重运营效率提升、鼓励创新；从熟悉PPP的各参与方来看，新机制在适用领域、回报机制、社会资本选择方面都有大幅收缩，应用范围大幅减少，在具体实践中需要各方逐步熟悉、适应，更需要相关政策细则的出台。
国务院就政府和社会资本合作，至今只出台了两份文件，其一是2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），另一份就是本次出台的115号文。42号文吹响了中国式PPP的冲锋号，115号文则开启了新机制的新时代。
42号文出台的2015年，我国还处于城镇化飞速发展时期，房地产蓬勃发展，地方政府投资意愿强烈，PPP作为“开前门”的主要工具，且符合“小政府、大社会”的施政方针，迎来一波突飞猛进的发展；时至今日，城镇化发展降速，房地产持续低迷，地方财政吃紧，地方政府债务增压，中央和地方政府面临的问题与2015年迥然不同，基础设施投融资体制必将迎来改革，背后的原因是时移世易，也是物是人非。
笔者结合多年政府投融资领域的实务经验，对照政策全文逐条进行分析，谈一谈自己的看法，也提出若干疑问，期待政策的进一步明确和完善。以下，将政府和社会资本合作新机制称为“新机制”，原政府和社会资本合作模式称为“PPP”。
政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，现就规范实施政府和社会资本合作新机制（简称新机制）提出如下指导意见。
盖棺定论
对PPP模式近十年的实施成效定了调：功过参半。但如今面临一些问题亟待解决，如增加政府债务负担，重建设、轻运营，民营企业参与度低等。问题的解决需要改革，因此迎来政府和社会资本合作新机制。
一、准确把握新机制的总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。
目标导向
在国家大政方针的指引下，实施新机制的主要目标是：拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务。可以说，新机制政策的制定，主要是围绕这两个目标展开。
促进民间投资是国家发展改革委今年以来的重点工作，如出台促进民间投资的政策、设立民营经济发展局、建立重点民间投资项目库等。地方政府隐性债务管理则是财政部的关切。因此，新机制相对原机制的重大调整，如聚焦使用者付费、优先选择民营企业，都紧扣上述两大目标。
（一）聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
范围压减
PPP项目的回报机制有三：政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。新机制仅保留使用者付费，初衷是扭转PPP项目重建设、轻运营的弊端，从源头上切断新增政府隐性债务的风险。因为政府付费和可行性缺口补助的项目，实质是政府为非经营项目承担的长期延期支付，构成政府债务负担。此外，这部分有以下几点值得商榷：
（1）与特许经营管理办法的冲突
2015年4月六部委出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令），是规范特许经营项目实施的主要政策。其中第十九条规定，向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助。115号文严禁通过可行性缺口补助等方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。不难看出，两个文件存在明显不一致的表述。
从政策层面来看，新机制的出台，不但涉及PPP的整改，还涉及特许经营的调整，未来国家发展改革委员会尽快出台特许经营相关配套政策，应予以及时关注。从实践层面来看，如果当前以特许经营方式谋划项目，笔者建议按照政策从新从高的原则，不一致之处以115号文为准。
（2）政府付费补贴运营的合规认定
115号文指出：政府付费只能按规定补贴运营；不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。这里的补贴运营和不得使用财政资金弥补运营成本，存在表述不清，业内争议较大。目前，污水、固废处理、轨道交通等项目，均有政府补贴的行业惯例，在具体实践中，怎样才算是按规定补贴，补贴比例多少合适，都是亟待厘清的问题。否则，各地为了满足新机制的政策要求，自行出台补贴管理办法，“包装”出各式各样补贴运营的使用者付费项目，最终形成大量的政府补贴支出，有违不额外新增地方财政未来支出责任的初衷。
（二）全部采取特许经营模式。政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
终结纷争
政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。或许，新机制也只是一个过渡的称谓，新机制就是特许经营。
115号文列举了BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等5种实施方式，少了委托运营（O&M）方式。固然，委托运营模式不能新增投资，也不能盘活存量资产，但可以有效提升基础设施和公用事业的运营效率，也适合民营企业轻资产运营和管理高效的特点，符合“专业的人做专业的事”的宗旨，建议相关部门在特许经营细则中予以补充。
（三）合理把握重点领域。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
有增更有减
相比原机制，新机制的适用范围大幅减少，主要包括交通、物流园区、市政、环境保护、水利、公共服务、新基建、存量和改扩建结合等8个领域。但是，对比特许经营管理办法适用的5大领域（能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程），新机制适用范围却有所增加。其中，对于城市更新等综合打包类项目，明确适用新机制，有利于综合开发类项目的合规性提升。
（四）优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。
有待商榷
2014年PPP模式广泛推行以来，社会资本主要以央企和国企为主，民营企业的参与度不高。为了贯彻中央促进民间投资的政策精神，新机制通过制定项目清单和划分三类项目等方式，支持民营企业通过新机制参与基础设施项目。
115号文支持民营企业的初衷无疑是正确的，但在具体实践中，或许有待商榷。以垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目为例，该类项目被认定为市场化程度较高、公共属性较弱的项目，按照115号文的要求，应由民营企业独资或控股。对于固废行业具有较强实力的国有企业来说，这样的强制规定，打破了国有企业公平参与竞争的市场环境。
（五）明确管理责任分工。国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。
发改主导
开宗明义，明确国家发展改革委作为特许经营模式的牵头单位，地方各级发展改革部门发挥综合协调作用。从此，发改部门将作为新机制的管理主体。在项目实施过程中，发改部门具体的工作，包括严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责等，实现了项目审批、投融资和监管的全过程管理。
（六）稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。
新旧划断
一方面，42号文的废止，意味着原机制的终结，新机制登上政府投融资的舞台。另一方面，依据10月初“存量PPP分类处理意见”，不同阶段的项目按照已运营项目按效付费、在建项目规范整改、未开工项目从严处置、未采购项目采用新机制等方式妥善处理，新增项目适用新机制，开启投融资体制改革新时代。
二、规范推进建设实施
（七）严格审核特许经营方案。对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。
前期谋划
告别了“两评一案”，新机制在项目前期论证方面，需要完成特许经营方案和特许经营模式的可行性论证。
特许经营方案，由项目实施机构牵头编制，须参照可行性研究报告编写规范，也就是说，需要按照国家发展改革委《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号）的要求，完成特许经营方案编制。115号文第16条提到，国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲，预计该大纲也将在近期出台，作为特许经营方案的编写指南。
2019年，国家发展改革委出台《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），重点强调了PPP项目可行性论证和审查。对于新机制，再次强调开展特许经营模式可行性论证。未来在具体实践中，将可行性论证纳入特许经营方案，还是单独编制论证报告，有待具体细则的出台。
（八）公平选择特许经营者。项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体，下同）。应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。根据国家有关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理确定特许经营期限，充分保障特许经营者合法权益。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。
期限延长
本条的亮点，就是将特许经营期限延长至40年。无论是PPP相关政策，还是特许经营管理办法，均规定期限不超过30年。新机制对于特许经营期限的突破，体现了特许经营期限与基础设施项目长回报周期相匹配的原则。
（九）规范签订特许经营协议。项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。
有待细化
明确新机制合作双方签署的是特许经营协议，协议须包含的要点做了简要提示，详细的协议内容，有待特许经营协议范本的出台。
（十）严格履行投资管理程序。对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。
加强投资管理
一方面，当特许经营项目发生重大情形变更时，重新履行项目审核程序是必选项，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作，具体何种情形为“必要时”，有待政策进一步明确。
另一方面，特许经营者选定后，项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续。在具体实践中，该条在PPP模式下也是适用的。早在2016年，国家发展改革委出台《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），第十七条明确规定，PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。
（十一）做好项目建设实施管理。特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。对地质条件复杂、施工风险较大、存在维修养护困难的项目，应完善勘察和施工设计，强化建设风险控制，防止项目烂尾。项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。
建设管理
本条是对特许经营者在建设期的工作要求，遵照执行即可。
三、切实加强运营监管
（十二）定期开展项目运营评价。项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。
新提运营评价
文件要求，项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价；按照有关规定开展绩效评价。文件中提到了运营评价和绩效评价，其中运营评价属于新的提法，具体开展的流程和内容有待政策明确；绩效评价，应该是有别于原PPP绩效评价，具体如何开展绩效评价？绩效评价的结果如何应用？是否和使用者付费相挂钩？这些问题115号文并无提及，后续的细则希望能予以明确。
（十三）惩戒违法违规和失信行为。如特许经营者存在违反法律法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，造成重大质量、安全事故或突发环境事件等情形，有关方面应依法依规责令限期改正并予以处罚。对提供的公共产品、公共服务不满足特许经营协议约定标准的，特许经营者应按照协议约定承担违约责任。依法依规将项目相关方的失信信息纳入全国信用信息共享平台。
加强监督
依照市场机制，特许经营者要依法履约，政府亦然。
（十四）规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。
履约管理
在最长40年的合作期中，难免有许多不可预料的变化发生，合作双方充分发挥市场机制作用，通过签订补充协议、提前终止等方式友好协商解决问题，规避变相举债。同时，若项目需要重新选择特许经营者，同等条件下原特许经营者具有优先权。
（十五）建立常态化信息披露机制。项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。
信息披露
作为公共产品和服务的提供者，特许经营相关信息的公开披露，强化公众监督是必要的机制。类似PPP综合信息平台（目前已关闭），未来新机制特许经营项目，将依托全国投资项目在线审批监管平台进行公开，具体公开的内容和深度，拭目以待。
四、加大政策保障力度
（十六）加强组织实施。各地区要压紧压实主体责任，完善工作机制，精心组织实施。各有关部门要强化协同联动，明确政策规定，加强实施监管。国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。
组织实施
拉开新机制序幕的115号文，只是未来一整套新机制政策的开始。下一步，国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，并及时修订完善特许经营相关制度文件。
（十七）做好要素保障和融资支持。支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。
保障机制
在新机制项目实施过程中，探索地下空间开发、盘活存量、预期收益质押融资、基础设施REITs等方式，提升项目的经营性并拓展融资渠道。
（十八）支持创新项目实施方式。鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
鼓励创新
一方面，特许经营者充分发挥自我创新能力，降本增效，产生的额外收益主要归特许经营者所有，使得特许经营者有稳定的预期。
另一方面，鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产。2022年5月，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），拉开了我国盘活存量国有资产的序幕。19号文提出，规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），如今新机制横空出世，特许经营就成为主要方式。
在具体实践中，国有企业通过竞争性方式，获得政府存量项目的特许经营权，该存量资产盘活的上缴资金，纳入地方财政的非税收入，政府可以合规使用该部分资金进行项目投资，实现政府盘活存量资产和扩大有效投资的良性互动。
总的来说，115号文意义重大，开启了政府和社会资本合作新机制的新时代，对促进民营经济发展、防范化解地方政府债务风险、优化基础设施投融资体制改革、地方投融资平台转型发展等方面，都有非常重要的影响。虽然文件中一些内容有待商榷和细化，但115号文指引的方向已然清晰。
新征程，新机制，回归本源，行稳致远，期待我国政府投融资体制日臻完善。
本文作者王小文，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。
