苏洁澈：保险公司风险处置制度新近发展及借鉴 | 上海政法学院学报202406

　　保险业在许多国家经济中扮演着重要角色，其规模不仅庞大，而且为社会提供了重要服务。保险业解决了大量就业，满足了人们抵御、管理风险，投资和未来保障等需求。然而，个别保险公司因同行业竞争，投资损失、自然灾害、风险计算错误、员工欺诈或实行激进的商业策略，跨行业风险传递等原因，陷入金融困境或破产。有鉴于此，国际保险监管者协会(IAIS)颁布了保险业监管的核心原则并被各国保险监管机构广泛采纳。上述核心原则包括清偿率规制（solvent regulation)、公司治理、业务规范等审慎监管规则，以避免保险公司无法兑付债务或者陷入破产境地。然而，有效的监管并不能完全避免保险公司的破产。近年来，英国、美国、加拿大、澳大利亚、新加坡等国都发生了多起保险公司破产事件。美国2024年已有两家保险公司被清算，2023年发生了7家保险公司清算事件。自2018年以来，我国多家保险公司陷入困境并被实施接管，被接管的保险公司包括寿险与财险公司，引发了社会的关注。2024年初，我国首例保险公司破产重整案审理完毕。2024年8月，安邦保险集团被批准进入破产程序。当前，对陷入困境的保险公司的处置已经成为全球性的热点问题。2008年金融危机期间，AIG等保险业巨头的破产让人们开始意识到保险公司破产可能引发系统性金融风险。近些年，多个国际性组织都颁布了保险公司风险处置的相关指引，个别国家启动了保险公司风险处置法律的变革。维持金融体系稳定和保护保单持有人的利益是保险公司风险处置的重要目标。有鉴于此，本文重点探讨保险公司风险处置程序的新近发展以及对我国构建风险处置制度的启示。

　　（一）保险公司破产制度现状及根源

　　一直以来，保险公司的破产问题不像银行破产那样受到广泛的关注，许多国家没有为保险公司建立特殊的风险处置制度。然而保险公司却受到严格的金融管制，各国保险公司的风险处置制度设计与其监管体系密切相关。保险在风险分担、社会保障和促进商业发展方面扮演着重要的角色，而保险公司将收集的保费和自有资产进行投资以便兑付未来的保险债权，一旦保险公司投资失败或面临突发的大规模索赔，则将陷入兑付不能从而满足破产条件。破产保险公司因其债权人众多，容易引发动荡，从而让其与一般破产公司有着明显的差异。在美国历史上，许多保险公司为了获得短期的竞争优势，纷纷采取了激进的保险策略，导致了大量保险公司破产，从而迫使各州较早地出台规则处置保险公司的破产问题。美国保险公司由各州授权设立并予以监管，联邦《破产法典1978》明确规定不适用保险公司。陷入困境的保险公司由各州根据其建立的处置规则解决保险公司破产问题。为了避免因各州法律制度的差异而影响保险公司之间的竞争，各州保险监管机构所建立的协会（NAIC）颁布了《保险公司更生和清算示范法》（Insurers Rehabilitation and Liquidation Model Act），从而让各州的保险公司风险处置规则趋同。各州所建立的保险公司破产程序借鉴了公司破产程序，由各州保险监管机构向司法机关申请处置保险公司。此种处置规则主要以司法机关为主导，通过监管干预、重整、清算等措施解决陷入困境的保险公司。相比美国，英国的保险公司破产主要根据《公司破产法1986》，并没有针对保险公司建立特殊的破产程序。欧盟也建立了保险公司的清算指令，以协调欧盟成员国间的保险公司破产规则。欧盟的指令让英国有义务为保险公司建立符合欧盟指令的破产规则，其《金融服务与市场法2000》以及《保险公司破产条例2004》规定了保险公司破产规则。上述法律主要根据欧盟指令要求，修改了破产法中不符合指令的部分。总之，各国当前保险公司破产与普通的公司破产法规则并没有本质上的差异。主要国家的保险公司破产规则基本上沿袭了传统公司破产法的原则，实行司法性的破产程序，遵循平等原则和绝对优先原则，个别国家为保险债权提供超级优先权，而有些国家则将受保障范围外的保险债权视为普通债权。

　　各国对保险公司破产的认知是实行司法主导型的风险处置措施的根源。传统观念认为，保险业与银行业存在本质上的差异，保险公司的破产并不会引发金融系统性风险。保险公司通过收取保费，偿付未来可能发生的债务，从而不会面临银行类似的临时性挤兑问题。保险公司与其他金融行业的关联性也不如银行密切，其破产对社会的影响面也不如银行那样深远。司法性的风险处置规则足以有效处置陷入困境的保险公司。然而，随着金融市场的发展，保险公司大量参与非传统的保险业务，广泛参与诸如信用违约掉期（CDS）等金融衍生品的交易。保险公司还扮演着“影子银行”的角色，广泛地开展类似银行借贷的业务，并通过各类渠道投资地产、债券等领域。保险公司在金融控股公司的框架下，与银行或者其他金融机构产生了相互关联，从而导致个别保险公司的风险可能影响集团内其他关联金融机构的安全性，进而可能危及金融体系稳定。然而，保险公司业务和角色的演变并没有带来风险处置领域的变革，从而导致各国现行风险处置制度处置保险公司风险时显得捉襟见肘。各国现行的保险公司在公司破产法的基础上让监管机构启动、制订并实施风险处置方案，而司法机关则拥有批准或否决权。处置程序根据公司破产法建立了自愿和解、重整、清算等制度。

　　（二）司法主导型的保险公司风险处置程序

　　当前许多国家对保险公司实行司法主导型的处置程序，司法机关批准程序启动申请、处置方案并审查处置程序的合法性，监控保险公司风险处置程序的运行。鉴于保险公司与一般公司的差异，司法性的处置程序根据保险公司的需求对传统公司破产法做了相应的修正。司法性的风险处置程序赋予了监管机构参与风险处置程序的权限，而各国保险公司规模和爆发风险的严重程度导致了各国监管机构在程序中角色的差异。如英国保险监管机关可以向法院申请破产程序，非监管机构申请的破产程序需获得监管机构批准且监管机构有权参与破产程序。而美国的监管机构则可以向法院申请接管令并担任接管人来处置问题保险公司。各国普遍设立了保险保障机构来保障保险债权人的利益，保险保障机构在风险处置程序中分别扮演着不同的角色。

　　1.自愿和解程序（scheme of arrangement）

　　自愿和解程序为陷入困境的债务人提供了拯救的途径，债务人可以通过分期、延期、债权打折、处置资产等手段解决债务问题。多数债权人通过的和解方案经法院批准后对所有债权人都有拘束力。保险公司也可以通过自愿和解的方式与其债权人达成债务和解。鉴于保险的社会和经济功能，各国都为保险债权人（insurance claim）提供了相应的保障，保险公司不能直接依据自愿和解程序减损保险债权的清偿比例，或根据多数决强制少数保险债权人接受和解方案。自愿和解通常适用有清偿能力的保险公司，且能够获得绝大多数债权人支持的情形。没有设立自愿和解制度国家的保险公司则可以通过庭外重组和债权人达成和解协议并最终通过法院来确认和解协议的效力，从而使其具备了和英国自愿和解程序类似的效果。在英国的和解程序中，保险公司将不再接收新的保单，旧的保险业务将转移给其他保险公司持续运营（run-off），直至保险合同结束。英国监管机构在业务转移过程中发挥重要的监管职能。保险公司自愿和解程序需要任命一位独立的专家来准备和解报告，和解报告将与和解方案一并提供给法院，法院将根据和解报告来决定是否批准和解方案。监管机构可以提名独立专家或批准专家提出的和解报告。监管机构将评估保险业务转移方案是否违背其监管目标或政策，监管机构可以通过提交书面或口头的报告或陈述向法院表达对涉及保险业务转移的方案意见。法院在自愿和解程序中享有极大的自由裁量权，可以批准或驳回和解协议，可以颁布相关令状以确保保险转移业务的顺利进行。

　　许多国家的庭外重组程序发挥了与英国自愿和解程序类似的功能。保险公司可以通过庭外协商达成债务重组，如将债务让其他保险公司承接，涉及保险业务的转移的庭外重组则需要获得监管机构的批准。由于保险债权人人数众多，难以让其一致同意庭外重组方案，非保险债权的其他债权人一致同意的方案可以通过司法认可而获得强制效力，法院不能根据多数决原则要求少数债权人接受债务重组方案。相比而言，英国的自愿和解制度则为保险公司提供了较多的工具来解决其债务问题，如法院批准的和解方案对所有债权人有约束力，保险监管机构也规定了更细致的规则以确保其有效履行监管职能和保障保险债权人利益。

　　2.保险公司重整或管理程序

　　重整或管理程序通常为了拯救陷入困境的保险公司，持续运营保险债务，为转移资产或有序清算提供帮助。监管机构所采取的监管性措施可以促进拯救程序的有序运行。保险监管机构可以通过监管干预纠正保险公司的风险行为，改善其资产状况，更换高管等。如美国绝大多数州的法律授权州监管机构向法院申请保护令（order of conservation），接管期限为180-360天，接管人在接管期限内可以评估保险公司状况，保护资产，让其恢复到正常状况或进入重整或清算程序。此种接管具有非正式的特点且无需履行告知程序，可以确保接管的秘密进行而不会引发交易对手或市场的恐慌，而缺陷是不能实质性处置保险公司资产。美国的监管机构可以直接向法院申请重整或由“保护程序”（conservatorship）转入重整程序（rehabilitation），而保险公司则通过听证等程序提出抗辩理由，也可以对法院的重整令提起上诉。美国的重整令通常任命监管机构作为管理人并由法院监督程序的运行。监管机构必须在进入重整程序1年内提出符合对所有人都公平的重整计划。重整计划必须确保所有人所得不低于清算价值，提供资产处置和拯救方案及其他必要的财务资料确保法院和所有参与方能有效地评估重整计划的成功率。

　　许多国家的保险公司重整程序往往根据普通公司重整程序予以改进。因此，处置机关享有一般管理人拥有的权力，如处置机关将行使保险公司原先董事、高管和公司治理机构的权力。处置机关可以撤销重整前的交易、禁止分红、中止诉讼和执行等程序。鉴于保险公司的特殊性，各国法律为处置机关提供了更多的权限。在司法性的管理程序下，法院所颁布的管理令往往直接禁止保险公司接受新保单或续保、更改或取消保险代理合同、中止支付债权或延缓人寿保险合同所约定的现金支付、限制担保权行使，允许管理人转移全部或部分资产（无需获得保单持有人同意）等。而为了更好地维持长期保险合同的运营价值，英国还允许管理人可以向法院申请任命特别管理人员（special manager）。此外，国际性文件也倡导应当赋予处置机关减记股权或债权（包括保险债权）的权限以便更好地重组陷入困境的保险公司债务。绝大多数的国家立法都包含了上述内容，以便更好地实现重整的目的。英国于2023年起草了新的保险公司处置程序，新的管理制度将仿照银行管理程序，管理人主要的功能将为桥保险公司提供辅助。2022年，欧盟起草了《保险公司恢复与处置指令》（IRRD），欧盟国家的保险公司管理制度也将和英国趋同，其主要目标将不以拯救保险公司为目的，而是维持运营价值，确保桥保险公司的顺利运行。而对于并未建立特殊处置程序的国家而言，其管理或重整程序仍然扮演着拯救的功能。

　　3.保险公司清算程序

　　普通公司清算主要收集公司资产并将资产按照法定清偿顺序分配给债权人。保险公司由于其在社会中所发挥的功能以及债权的特殊性，其清算需要对个别债权及资产予以特殊对待，而保险保障基金的存在让保险公司的清算程序变得更为复杂。保险公司的清算程序除了实现公平和有序分配的目标外，保护保险债权人并避免系统性风险也是其所需要实现的主要目标。为了保护保险债权人，需要尽可能地维持保险公司资产或债务的运营价值。因此，保险公司清算人除了拥有普通公司清算人的权力外，还可以向法院申请将全部或部分债务出售给有资质的保险公司、兼并、拍卖保险公司业务等。当无法将资产出售或转移到其他保险公司时，为了尽可能地维持保险公司资产价值，清算人可能需要长期运营保险合同项下资产。而上述管理时间可能极为漫长，甚至长达10多年。考虑到保险公司所对应的保险债权的差异，清算人往往对人寿险和财产险的债权人予以区别对待，如清算人往往允许财产险的债权人在一定时间内寻找新的保险公司，之后将解除保险合同并根据法律规定退还全部或部分保费，而人寿险的债权人则通常被整体转移到新的保险公司。由于财产险的保险合同往往属于短期合同，在市场上具有可替代性，因此合同解除往往不会造成保单持有人实质性影响。而人寿险或疾病险通常是长期合同，许多投保人难以找到可以替代的保险公司或获得类似的保障需要花费更高的成本，而此类保险又关乎保单持有人的基本生存权。因此，清算人必须为此类保险债权提供特殊的保障，保险保障机构出资弥补承接此类债权的机构的损失。倘若无法通过市场化途径找到承接方，则由清算人或委托其他机构继续运行相关保险业务，直至合同结束。因此，保险公司的清算程序部分糅合了一般公司的清算和管理功能。

　　在清算程序中，保险保障机构将扮演重要的角色。许多国家规定了保险债权在清算程序中的最低清偿比例，当被清算保险公司资产无法满足法定清偿比例时，则由保险保障基金进行补足。个别国家规定了保险债权的优先性，而部分国家则将保险债权视为普通债权。一旦保险保障基金履行了赔付职能，则获得了保险债权的相应地位。保险债权是否具有优先性将直接影响保险保障基金是否在清算程序中遭受损失。

　　（三）现行司法性程序的不足

　　司法性处置程序让中立的司法机关监督程序运行，有利于程序的公平性和透明度，有利于保障破产保险公司的所有债权人利益。司法机关通过事先审查处置方案的合法性，以及角色的中立性能避免个别债权人滥用其影响力而损害其他债权人的利益。司法性的程序提供了更强的可预见性，也能为破产程序的利益关联方提供程序和实体性上的保障。司法性程序主要遵循传统公司破产规则处置保险公司风险，并没有根据保险公司的特点在实体或程序上设立特殊的处置规则。相比司法性的处置程序，行政性的处置程序将让监管机构主导处置程序，限制或排除司法机关对程序的控制，削减保险公司利益关联方的程序性与实体性权利，更强调处置程序的效率。与普通公司破产不同，保险保障机构有义务为被保险人提供最低限度的保障，也是被处置保险公司的最大债权人，其又对处置程序的运行享有极大的发言权，甚至主导了处置程序。因此，司法性的程序有利于缓解保险保障机构与其他债权人之间的利益冲突。然而，司法性处置程序的缺陷也显而易见，其难以有效处置陷入困境的保险公司。

　　第一，公司破产程序的启动标准不利于有效处置陷入困境的保险公司。公司破产法主要根据资产负债表或流动性标准启动破产程序。而程序启动之前则由保险公司股东或管理层继续运营保险公司，难以有效维持保险公司资产或在早期阶段处置保险公司问题，最终导致保险保障机构和其他债权人的损失。个别国家如美国即便理论上可以通过审慎监管措施提前干预保险公司活动，却因其可能受司法审查或顾及未达到公司破产标准而怠于早期阶段启动处置程序，从而错过了最佳的拯救或处置时机。

　　第二，普通公司破产程序建立了严格的程序性和实体性规范以确保股东、债权人及第三人的利益，而这也导致了程序的拖沓，阻碍了对金融机构进行快速处置。公司法规定了股东的优先购买权和股权转移需要履行的相关规则，如对保险公司的收购、股权或资产转移或增资可能需要经股东大会决议或获得司法机关的批准，这将妨碍拯救计划或其他处置方案的通过。在2008年“Fortis案”中，法院根据公司法认为收购方案需要获得银行股东的同意，从而否决了监管当局的处置方案。当前各国为银行建立了特殊处置程序，从而避免了类似事件的发生。而保险公司却缺乏类似的规则，股东仍然可以否决类似的处置方案。个别国家处置机关虽然可以通过司法程序转移股权，却容易导致程序的拖延，无法快速处置风险。

　　第三，公司破产程序仅能处置单一的保险公司破产，难以应对同时发生的保险公司破产问题。许多保险公司之间往往存在着紧密的联系，即便公司破产程序能有序处置保险公司的问题，却难以处理同时发生的保险公司的破产事件。而在金融危机或市场信心缺失的情形下，个别保险公司破产引发的大量保险公司破产则成为现实。因此，普通公司破产程序难以应对在极端情形下大量保险公司破产的问题。

　　第四，公司破产程序无法快速处置大型保险集团公司。保险集团内部某个关联公司的风险可能危及整个集团的清偿率和运行，因此有必要将整个集团公司纳入风险处置程序。各国现行的处置措施往往只能对出现问题的保险公司予以处置，却囿于公司法人独立原则，不能将整个集团公司一并纳入处置程序，从而影响有效处置陷入困境的保险公司。而大量的保险集团将其内部关联公司分布在不同法域，这更放大了公司破产程序的缺陷。

　　第五，普通公司破产法缺乏足够的工具打击或惩戒保险公司高管的不法行为。保险合同由于周期较长，投保人难以有效监控保险人或其高管的欺诈行为。而保险公司业务的银行化以及跨金融行业的活动也增加了发现欺诈的难度。保险机构雇员可以通过高风险的业务活动获得更高的薪酬，而由公司承担相应的损失，从而恶化了“委托代理”问题。而公司破产法并没有对保险业普遍存在的道德风险问题和欺诈行为予以足够的重视，也没有制订特殊的条款来打击保险业上述行为。公司破产法的反欺诈条款连普通公司的欺诈行为都显得力不从心，更别说保险公司所涉及长期性的复杂交易可能隐藏的欺诈行为。

　　2008年全球性金融危机之后，许多国际组织和个别国家的金融政策制定者更关注保险公司风险处置制度的建构。保险公司风险处置理念和规则也发生了显著变化。美国的《多德弗兰克法2010》通过“系统重要性金融公司”这一概念将具有系统重要性的保险公司纳入了联邦层面的特殊风险处置程序。与此同时，个别国家开始根据保险公司的特点，建立了特殊的风险处置规则。虽然保护保单持有人利益一直以来都是保险公司风险处置制度的主要目标，但对于保险债权的保护范围或程度却开始出现了不一样的认识。尤其是破产保险公司可能危及金融系统稳定时，金融体系稳定的目标往往优先于保护保险债权的目标，而这一变化深刻影响了保险公司风险处置规则的构建。

　　（一）保险公司风险处置立法演变及趋势

　　2008年金融危机后，主要国际组织开始探讨并颁布了处置保险公司风险应当遵循的原则和特殊规则。上述指引性规则得到了许多国家立法机关的回应。欧盟的《保险与再保险指令》（Directive 2009/138/EC）规定了保险公司的重整和清算规则，协调了欧盟国家的保险公司风险处置规则。2022年，欧洲议会意识到原先指令并不能完全实现预防和有效处置保险公司的风险。欧洲议会根据成员国意见并借鉴了《银行恢复与处置指令》（Directive 2014/59/EU）后，起草了适用于保险公司和再保险公司的恢复与处置规则，这从根本上改变了欧洲国家原先适用公司破产规则处置保险公司风险的现状。部分欧洲国家如法国、荷兰、罗马尼亚则在欧盟制订草案的前几年为保险公司建立了特殊风险处置规则。英国也于2023年起草了适用保险公司的特殊风险处置制度，广泛地借鉴了《银行法2009》的特殊处置程序及规则，对《金融服务与市场法2000》中的保险公司风险处置规则做了重大修改，如引入行政性的特殊处置程序（SRR）以快速处置保险公司，司法性的管理或清算程序的作用被大大削弱了。因此，当前在公司破产法之外为保险公司建立专门的立法成为许多国家的选择。而个别国家虽然没有为保险公司破产问题单独立法，也在公司破产框架下通过专章为其建立有别于普通公司破产的处置规则。无论采取何种立法模式，为保险公司制定特殊的风险处置程序和规则获得了越来越多的支持，俨然已经成为国际性的立法趋势。

　　（二）保险公司特殊风险处置的理论依据

　　维持金融稳定、避免系统性风险是为保险公司建立特殊风险处置机制的根本原因。系统性金融风险指某一特定事件引发的市场恐慌和连锁倒闭事件，进而导致整体金融体系崩溃或危及经济稳定。历史上的危机表明，大型银行或金融机构的破产容易引发系统性金融风险。2008年金融危机期间，AIG保险集团的破产让更多的学者开始关注保险公司与系统性风险的关联性。由于危机期间市场信心的缺失以及金融机构缺乏足够的流动性，任何大型机构的破产都可能引发系统性风险，许多学者仍然质疑保险公司与系统性风险的相关性。随着金融市场的发展，越来越多的学者开始意识到保险公司可能蕴含的系统性风险。

　　第一，保险公司的非核心业务可能产生系统性风险。收取保费并根据保险合同约定事项履行支付义务为保险公司的核心业务，上述业务并不会让保险公司遭受银行类似的“挤兑”风险。然而，保险公司开展了大量的非核心业务，如提供金融担保、资产借贷、发行信用违约掉期、投资复杂结构性债权等。非核心业务的发展让保险公司与银行之间的界限变得越来越模糊。从经济形态来看，保险公司通过吸收保费，然后进行投资，充当了“影子银行”的角色，其经济功能与银行吸收存款并发放贷款并无本质的区别。而法律却对两者实行区别对待，保险公司非核心业务，虽蕴含着银行类似的金融风险，其所受到的管制却明显宽松于银行。当保险公司规模足够大时，其便具有了产生系统性风险的可能性。

　　第二，保险公司与其他金融机构的紧密联系使其可能产生系统性风险。保险公司往往对其资产进行投资，以便支付未来需要支付的保险债权。保险公司往往投资其他金融机构发行的股票、债权或金融产品。当其他金融机构违约或因为利率调整或宏观经济等因素影响其利润时，保险公司所持有的金融机构资产也将大幅贬值，从而导致保险公司陷入困境。保险资金为市场上的其他金融机构提供了长期且稳定的流动性，利润的降低促使保险公司不再买入类似的金融产品或抛售资产，从而导致其他机构陷入流动性问题。因此，保险公司与其他金融机构的风险可能相互传递，从而诱发系统性金融风险。

　　第三，保险公司投资的趋同性使其面临着类似的金融风险，可能出现大量保险公司同时破产。保险公司的投资同样寻求利益最大化，投资于能产生最大回报的领域，许多保险公司都投资了类似的金融产品。在经济上升期，房地产相关的金融产品往往能提供长期、稳定的回报，成为保险公司投资的首选。而当市场波动导致此类产品利润下降时，此类产品的需求同样随之下降，从而影响资产价格。同期内出售类似的资产容易产生非理性的贱卖和踩踏行为，引发市场恐慌，危及保险公司的流动性。由于保险公司投资的趋同性，当缺乏外来干预时，大量保险公司可能同时陷入破产境地，从而引发系统性风险。

　　（三）保险公司特殊风险处置程序（SRR）

　　当前，欧盟及英国鉴于保险公司在经济活动中的重要作用，以及现行的保险公司处置程序难以有效处置保险公司破产问题，即将颁布新法为保险公司建立特殊处置程序。特殊处置程序主要借鉴了银行的风险处置制度，属于行政性程序，主要由处置机关（中央银行或特定的处置机构）来主导。处置机关启动程序或行使处置权无需事先获得司法机关批准，司法机关也不能干预处置机关的处置措施。特殊处置程序对于保险公司处置范围、程序启动条件、处置措施等方面制订了特殊规则。

　　第一，特殊处置程序打破了公司人格独立原则。处置机关可以根据需要将包括保险公司在内的整个集团公司或其他关联公司一并纳入处置程序。如英国的特殊处置程序将适用保险公司、保险控股公司、保险集团公司内部的其他公司、外国保险公司在英国的分支机构。同样地，欧盟即将颁布的《保险公司恢复与处置指令》（IRRD）也采取了与英国类似的做法。而欧盟由于具有跨国性，将从跨国跨集团层面处置陷入困境的保险公司或集团内的其他机构。美国的《多得弗兰克法2010》同样可以将具有系统重要性的保险公司适用与商业银行一样的破产程序，从集团层面处置陷入困境的保险公司、公司集团或集团内其他公司。上述做法主要考虑到保险公司与实体经济和其他金融机构之间关联性，其破产可能引发系统性金融风险，以及为了更好地保障全体债权人的利益而作的制度安排。值得注意的是，个别保险公司由于规模较小，其破产并不会引发系统性风险，上述保险公司将豁免适用特殊处置程序，英、美和《保险公司恢复与处置指令》（IRRD）都采取了类似的做法。

　　第二，处置机关根据监管性标准启动特殊处置程序，而非普通公司破产法的资产负债表或流动性标准。公司破产标准往往导致破产程序启动的迟延，从而不利于维护保险公司资产，最终导致公共资金的损失并危及金融稳定。监管性标准可以让处置机关根据保险公司风险设定启动程序的条件，适用相对弹性的标准，囊括一切需要启动处置程序的情形。如英国将保护公共利益、金融稳定、保单持有人利益等一系列监管性标准作为启动特殊处置程序的条件。《保险公司恢复与处置指令》（IRRD）所规定的特殊处置程序的启动条件与英国的类似，同时细化了部分监管性条件。上述做法将原先仅适用银行的“早期干预”思想吸收为保险公司风险处置程序。适用监管性标准赋予了处置机关更大的自由裁量权，使其能够无需满足资产负债表或流动性破产标准即可启动特殊处置程序。鉴于保险公司和银行开展了类似的业务，仅仅依靠资产负债表和流动性标准已经无法满足风险防范和处置的需求。因此，适用更为弹性的监管性标准更有利于实现维护金融稳定和保护保单持有人的利益。

　　第三，特殊处置程序下，处置机关拥有了更多的处置工具和处置权。普通保险公司的破产程序往往将保护保险债权列为首要目标。而特殊处置程序的主要目标是维持金融稳定与保护保险债权，当两者目标发生冲突时，则优先实现金融稳定的目标，甚至特定条件下让保险债权承担损失。因此，许多国家的法律赋予了处置机关大量的处置工具，如转移全部或部分资产（包括被保险人）、建立桥保险公司、禁止吸收新业务并运营已有资产、收集或清算资产、临时性中止等。除此之外，特殊处置制度增加了额外的处置工具以更好地处置陷入困境的保险公司，如英国将引入临时国有化、强制自救和资产管理机构（balance sheet management vehicle）。IRRD规定了资产出售、减记或债转股、资产剥离、桥保险公司、资产运营（solvent run-off）等五项处置措施。上述处置措施主要是为了维持保险公司的运营价值，增加保险公司的资本，从而保障被保险人利益和实现金融稳定。为了有效地实施处置措施，特殊处置程序赋予了处置机关更强的处置权，如行使股东和高管权利、转移资产或股权、调整保单持有人权利、减记或核销股权、债转股、终止金融合同、要求母公司发新股、债务延期等。相比传统的处置工具，特殊处置程序中新增的处置工具更具攻击性且对被处置机构利益方的利益影响更大。特殊处置程序限制了法院的角色，处置机关无需司法机关批准可以直接处置保险公司，此种安排主要是为了便利处置机关快速处置保险公司，从而维持金融稳定和保障被保险人利益。

　　第四，重构保险公司拯救制度。传统管理制度以司法性的程序拯救陷入困境的保险公司，避免保险公司被清算。而特殊处置制度则让处置机关主导管理程序，处置保险公司资产或转移股权等，管理程序则为配合处置措施的顺利进行而设置。英国新管理程序的首要目标即为运营被处置保险公司剩余部分的资产，以实现特殊处置程序的目标。只有特殊处置程序目标实现后，才进入普通公司管理程序，由债权人主导管理程序。欧盟的《保险公司恢复与处置指令》采取了类似的做法，前期的恢复与处置措施取代了原先的拯救程序。由于特殊处置程序的相关规则已经满足了传统拯救程序功能，此时已无必要为保险公司提供功能雷同的重整程序。相比传统的重整程序，特殊处置程序能更快速对危机进行反应，及时处置资产和债务，更有利于维护市场信心和保护保险债权人利益。而市场信心对于避免系统性风险和确保保险公司维持其资产价值并获得持续的流动性有着重要意义。

　　金融市场的发展促进了保险公司风险处置制度的演变，特殊风险处置制度正是根据保险公司在金融市场中角色的变化所做的调整。当前，我国保险公司广泛地参与各类金融活动，与其他金融机构形成了紧密联系。大量保险集团的出现使得保险公司与金融体系稳定有更强的关联性，一旦保险公司陷入困境将危及我国金融稳定。前文所述，普通公司破产程序难以有效处置保险公司引发的金融风险。然而，普通公司破产的理念当前极大地影响了保险公司风险处置机制。我国现行的保险公司风险处置机制没有摆脱普通公司破产程序的桎梏，虽然针对保险公司特点做了局部调整，却没有坚定地为其设计特殊的风险处置规则，不利于实现金融稳定和保护保险债权人利益的目标。

　　（一）我国现行保险公司风险处置规则的不足

　　我国保险公司风险处置规则散落于多部法律和监管政策文件，上述规则存在着诸多重叠之处，缺乏统一的风险处置理念。目前保险公司的风险处置规则主要从微观层面解决个别保险公司风险问题，对保险公司破产可能引发的系统性问题缺乏足够的关注。现行的保险公司风险处置制度存在着行政和司法处置程序功能定位不清晰、缺乏足够的风险处置工具、难以解决保险公司可能引发的系统性风险、缺乏足够的手段惩戒相关责任人员等问题。

　　1.行政性与司法性处置程序功能与边界不清晰

　　我国《保险法》分别规定了整顿、接管和清算的行政性风险处置程序。整顿可视为早期干预措施，而行政性接管则属于风险处置措施，对问题保险公司采取拯救或清算以处置保险公司风险。与此同时，《保险法》与《企业破产法》又规定了司法性的重整与清算程序。很显然，两种程序功能存在重叠且分别适用不同的标准，其所适用的规则也大相径庭。行政性程序适用弹性的监管性标准，而司法性程序则应严格适用资产负债表和流动性标准，这导致了启动标准的差异。行政性接管和司法性重整都可以拯救陷入困境的保险公司，但两者适用的规则截然不同。我国现行法律并没有合理划分两者之间的适用边界，从而难以提供可确定性的风险处置规则，进而影响风险处置制度的效果。实践中，易安财险（2023）通过司法重整获得了拯救，而安邦保险则沿袭了包商银行的思路，先前期通过接管处置了所有风险，然后将保险公司剩余部分进行了司法清算。事实上，接管程序结束后被处置保险机构已经失去了清算的价值和必要性。此时的司法性清算程序属于程序空转，也浪费了有限的司法资源。包商银行和安邦保险的处置实践看似实现了行政处置程序与司法程序的有序衔接，却没有改变立法上两种拯救功能重叠的现状，仅仅是处置机关的临时性的选择而非立法上稳定且可预期的处置模式。而当前《中华人民共和国金融稳定法》（以下简称“《金融稳定法（草案）》”）的风险处置部分仅重申了促成重组、整顿、接管、托管等行政性程序，并未明确行政与司法处置程序的各自适用条件、程序衔接等规则。

　　2.缺乏足够的工具处置陷入困境的保险公司

　　司法性重整与清算程序并没有为保险公司提供特殊的处置规则，保险公司只能根据《企业破产法》的程序和规则来进行重整或清算。现行《保险法》赋予了监管机构早期干预与接管权限，却没有赋予监管机构相应的处置工具，接管机构只能根据《企业破产法》第134条申请中止等措施来维持保险公司资产价值。有效处置保险公司风险需要处置机关能快速地处置公司资产、股权而无需经过股东、债权人或司法机关同意。当保险公司可能涉及系统性风险时，快速转移或处置资产显得尤为关键。我国《保险法》第92条充分意识到了人寿险在风险处置中应受到特殊保障，要求将人寿险合同转移到其他保险公司以确保保单持有人不因保险公司破产而遭受影响。相比财产险，人寿险合同的受让机构往往无利可图甚至要遭受损失，此时还应有更多的工具如通过自救、保险保障机构提供援助等措施来确保转移行为能有效进行。除了转移人寿险合同之外，处置机关还应有权新设机构持续运营直至合同结束。显然，现行《保险法》并没有为处置机关提供足够的工具，从而难以有效处置保险公司风险。《金融稳定法（草案）》部分弥补了上述缺陷，为所有金融机构的风险处置提供了部分处置工具。该草案增加了金融机构制定恢复与处置计划的义务，股东、实控人追责，薪酬追回，设立金融稳定保障基金并确认央行“最后贷款人”职能，桥金融机构，强制自救。一旦该草案成为法律，处置包括保险公司在内的金融机构风险将获得强有力的支撑。然而，该草案并没有提供更多的实施规则，从而将影响上述处置工具的效果。此外，草案规定只有经监管机构申请，最高人民法院批准，被处置保险公司才获得中止的效果。上述安排并没有考虑及时的中止对于陷入困境的金融机构的重要性，而司法机关层级的提升更有可能导致金融机构无法及时获得中止的保护，进而导致金融机构资产的迅速流失。

　　3.无法有效处置系统性金融风险

　　金融稳定是金融监管与风险处置制度的首要目标，系统性金融风险摧毁一国金融体系，对经济和社会造成了极大的伤害。当国家面临金融危机时，往往出台史无前例的激进举措以避免或减少系统性风险的伤害。当危机过后，各国出台的金融监管措施和风险处置规则往往突破了传统公司法、破产法、民法等规则，以避免下一次危机的发生。因此，解决金融系统性风险所需要的理念和工具与平时状态下应对一般金融风险是有明显差异的。我国现行保险公司的相关风险处置措施可以应对正常经济状态下的保险公司风险，却难以应对具有系统重要性的保险公司的破产问题，以及难以有效处置危机状态下的保险公司破产问题。《金融稳定法（草案）》所建立的金融稳定保障基金和人民银行履行“最后贷款人”职能对于避免系统性金融风险有着重要意义，却还应配合其他更有利于处置系统性金融风险的处置措施。司法性的处置程序，以及需要司法配合的行政性处置措施并不能快速、及时地处置金融风险。当面临系统性风险的可能性时，被处置机关必须快速地进入程序，并在短时间内得以处置，以避免市场恐慌或交易对手的避险行为。现行的处置规则显然难以在短期内将风险处置完毕，从而不利于处置极端情形下的金融风险。大量保险公司在集团框架下运行，与集团内其他关联金融机构和集团外的机构紧密联系，从而导致了系统性风险的可能性。而我国现行处置机构仍然根据金融机构特点，银行、保险、证券等适用相应的处置规则，而没有从集团层面将所有相关联机构纳入一套风险处置程序。《金融稳定法（草案）》虽然要求系统重要性金融机构的所属境内外机构要对其提供必要的支持，以维持关键金融服务和功能不中断，却没有建立集团层面的统一风险处置框架。而过于模糊的“必要支持”也难以为被处置机构提供关键性的资金支持。此外，《金融稳定法（草案）》虽然建立了股权、债权减记、债转股等措施，却没有建立更具操作性的规则，从而难以产生可预见性，更容易在危机前期加剧市场恐慌，从而让被处置机构遭遇市场挤兑，甚至产生资产贱卖等行为。强制自救是被处置机构获得资金和市场化处置风险的重要途径。由于自救的限度直接影响保单持有人利益和金融稳定，保险公司的保单持有人是否应纳入自救范围？现行规则和草案并没有为保险公司制定更明确的自救规则，从而也不利于处置可能产生系统性风险的保险公司。

　　4.现行制度难以惩戒相关责任人员

　　无论保险公司因何种原因陷入困境，总可以从相关人员身上找到原因。市场化因素导致保险公司陷入困境，往往是因为保险公司高管商业判断的失误或没有足够的措施分散或转移保险公司的风险。保险公司高管人员为追求高额回报而采取的高风险投资或激进的策略是导致保险公司陷入困境的重要因素。很多保险公司高管违规开展业务，甚至进行欺诈行为从而导致保险公司陷入困境。此时，根据相关人员在保险公司陷入困境中的角色让其承担相应的责任乃为应有之义。我国现行《保险法》第177条仅规定了违法和违规人员的职业禁止，并没有为导致保险公司发生风险的人员设立相应的责任。被处置保险公司雇员可能通过长期领取高额的薪酬或奖励导致公司资产稀释，但现行法没有相应的制度纠正上述行为。对保险公司陷入困境的高管应当承担相应的民事或刑事责任。我国新《公司法》重申了董事义务，并强调了控股股东和实际控制人损害公司行为的连带责任，这可以适用相关的保险公司控股股东和实控人。然而，绝大多数陷入困境的保险公司股东、实控人往往同样缺乏清偿能力，其实际上无法承担连带责任。只有追究相关的董事或高管责任，才能促使其更勤勉、谨慎地履行相关职能。而我国现行保险法并没有突破公司法的窠臼，没有根据保险公司建立特殊的责任制度。我国《金融稳定法（草案）》试图强化股东、实控人的赔偿责任，建立了绩效薪酬追回制度，配合股东、实控人开展违法活动的董监高承担赔偿责任。上述规定部分弥补了我国现有责任制度的不足，而有效的责任追究机制需要更多的相应规则，草案的相关尝试仍需要更多的规则予以落实，否则仍然无法改变难以追究责任人员的现状。

　　（二）我国保险公司风险处置制度的完善

　　域外保险公司风险处置规则的新近发展为我国提供了有益的借鉴。技术性的风险处置规则往往反映了保险公司风险处置的共性，可以适用所有陷入困境的保险公司，各国可以根据本国的制度需求予以微调即可。而保险公司风险处置的理念与非技术性规则与各国的国情密切相关，需要根据本国的保险公司面临的风险现状、现有制度和文化约束对现行制度予以改进。我国当前制度难以满足处置保险公司风险的需求，应当正视现行制度的不足，趁当前修改相关法律的契机，完善我国保险公司风险处置制度。

　　1.建立体系化的特殊风险处置制度，统合现行保险公司风险处置规则

　　特殊风险处置制度由处置机关主导处置程序，避免了司法程序的拖延，可以及时处置保险公司风险。保险公司业务的演变尤其需要处置机关能快速、果断地处置风险，以避免系统性金融风险，维持市场信心。行政性拯救程序可以避免因债权人的“抵制协商”行为而影响拯救问题保险公司。行政性拯救程序不仅可以克服司法重整的弊端，还可以替代司法重整的所有功能，从而避免两种功能雷同的拯救制度在适用中产生的不确定性。然而，特殊风险处置规则仍然需要跨越传统公司法、破产法等理念的束缚。公司法、破产法、保险法的一般原则影响了特殊风险处置规则的建立。事实上，恰恰是因为保险公司业务发展的现状，以及其特殊性导致其需要建立有别于一般公司破产的特殊规则。固守公司法有限责任原则，破产法的司法主导及债权人权利规则恰恰是忽视了陷入困境的保险公司的特殊需求。我国保险法已经部分建立了行政性的风险处置规则，可以在此基础上建立体系化的特殊风险处置规则，取代司法主导型的保险公司风险处置规则。个别作者曾提出行政程序与司法程序衔接的构想，事实上两种迥异的程序并不存在衔接的问题，而是各自一套程序可以解决所有问题。所需要解决的问题是：何种程序能更有效地处置保险公司风险？当一套规则和程序可以实现目标的时候，却因为观念的束缚或其他方面的考量，硬是制造两套功能重叠的处置制度，不仅导致了立法资源的浪费，也造成了实践中的困惑，更导致了处置结果的不确定性。强调程序的衔接也导致了当前保险公司风险处置规则的碎片化，我国《保险法》、《企业破产法》、《公司法》和未来的《金融稳定法》都将涉及保险公司的风险处置规则。显然，这种打补丁式的立法模式无法形成统一的保险公司风险处置理念，也不利于实现金融稳定的目标。将所有的保险公司风险处置规则纳入一部特殊的风险处置法律，可以弥补我国现行制度的不足。

　　2.完善保险公司风险处置程序的启动与适用范围

　　由于保险公司资产结构与一般公司存在差异，满足资产负债表或流动性标准的保险公司通常问题已经非常严重，对其拯救或清算往往导致公共资金或债权人的严重损失。资产负债表和流动性标准也导致了风险启动程序的延迟，熟练的机构投资者在风险处置启动前有足够的途径逃离被处置保险公司，从而导致了保险公司的资产损耗。监管性标准理论上可以让监管机构在早期阶段启动风险处置程序。然而，现行法律并没有规定监管机构强制启动程序的义务，实践中大量应早期予以处置的保险公司并没有及时进入程序。而当前行政与司法的双重批准要求不仅导致了程序的拖延，也事实上为进入程序设置了较高的障碍。因此，在适用行政性标准的同时，可以规定处置机关在特定时限内启动风险处置的义务并排除司法在启动程序的批准角色。如无法排除司法机关在启动时的角色，则应要求司法机关在较短的时限内完成启动程序的批准。除了启动标准和时限外，风险处置的适用范围也直接影响了特殊风险处置制度的有效性。域外国家往往让再保险机构也适用保险公司风险处置规则。对于具有系统重要性或规模较大的保险公司，不应严格遵循法人独立原则，也不需将人员或财产混同作为前提，将所有与保险公司相关联的机构纳入一套风险处置程序，进而从宏观层面处置保险公司风险。当金融机构破产可能引发系统性风险时，域外国家往往将所有机构纳入一套处置程序。上述做法有利于从集团层面统一处置保险公司资产，维持保险集团资产价值，值得我国立法予以借鉴。当我国保险公司的关联公司包括银行、证券、信托或其他金融机构时，应当将所有金融机构纳入单一的风险处置程序，不宜分别启动处置程序。

　　3.为处置机关提供足够的处置措施和处置权

　　处置机关必须在极短时间内处置保险公司资产和债务，尤其是确保保单持有人利益以维护市场信心，避免系统性金融风险。实现上述目标需要立法为处置机关提供相应的处置措施与处置权限。我国现有风险处置规则要求监管机构确保人寿保险合同通过转移持续运行，并规定了财险和寿险保单持有人的最低保障额度。当保险公司资产无法满足全部债务时，人寿险合同转移与确保保单持有人的额度都需要保险保障机构提供资金支持。处置机关能否获得足够的工具直接影响了保险保障基金资源援助数量及安全性。持续运营保险公司（solvent run-off）、桥保险公司、资产和债务剥离工具、出售业务、强制自救（bail-in）等处置措施为有效处置保险公司的必要工具。上述措施在保障保单持有人利益、维持保险公司资产、避免公共资金损失、维持金融稳定等方面各自发挥着不同的作用，可以单独适用或合并适用上述工具。在《金融稳定法（草案）》的强制自救和桥金融机构之外还可以增加上述处置措施。然而，处置措施的发挥需要满足许多先决条件，如为所有处置措施建立具体明确的实施规则，扫除履行处置措施的所有法律障碍。我国现行部分法律已经成为有效实施处置措施的障碍。《欧盟的保险公司恢复与处置指令》（IRRD）要求处置机关行使上述处置权时无需股东同意，也不受公司法、证券法等相关规则的约束。同样，我国现行的公司法、破产法、证券法关于有限责任、股东权利、上市保险公司的并购和信息披露规则都构成了有效实施处置措施的障碍。如《金融稳定法（草案）》将法院批准作为获得中止的前提，公司法关于股东权利和破产法关于债权人的相关权利都成为实施上述处置措施的障碍。因此，一旦保险公司进入了风险处置程序，应当无需获得法院批准即具备中止的效果。处置机关通过处置决定即可直接转移被处置机构的资产或债务、核销或减记股权、债权减记（包括保单持有人债权的打折）、强制债转股（不包括保单持有人或职工债权）。当前《金融稳定法（草案）》虽然已经意识到处置保险公司风险需要更多的处置工具，却并没有为其提供必要的条件，如司法机关在处置中的角色直接影响了处置措施的有效实施。因此，应当对包括保险公司在内的金融机构予以特殊的安排，如证券法、公司法等规则的豁免，避免其他部门法的规则影响处置效果。

　　4.完善相关人员的责任机制

　　有效的责任机制应当根据相关人员与保险公司出现风险的关联性确定其责任。保险公司的控股股东、实控人、董监高对保险公司陷入困境负有不可推卸的责任。前文所述，公司法关于上述人员的义务和责任难以有效追究其责任，应当针对上述人员制定更加严格的责任。保险公司控股股东、实控人通过相关交易导致公司资产损耗的，应根据其具体行为分别让其承担补足义务、赔偿责任。董监高对公司的运营发挥着重要作用，应当对其施以更加严格的义务，对其履职行为中的过失行为应当承担损害赔偿责任。由于债权人往往怠于追究上述人员的责任，因此立法可以授权处置机关或保险保障机关追究相关人员责任，而将起诉或其他行为所产生的费用列为共益处债务。鉴于保险公司破产对于金融稳定的危害，也为了保险公司董监高更谨慎、勤勉地履行职责，董监高应有义务举证其履行过程中不存在过失或与保险公司陷入困境没有关联关系，否则应当承担相应的赔偿责任。即便董监高能证明其与破产并无关联，也应当让其承担一定的损失，如追回一定时限内的高额薪酬，为董监高的职工债权设定上限，超过部分列为劣后债权。除了董监高之外，还应扩大责任人员的范围。立法应授权处置机关审查一定时限内的交易，对造成保险公司损失的交易的主要工作人员也应承担董监高类似的责任，如损害赔偿、薪酬追回、超过一定额度的职工债权劣后等。民事责任并不能完全惩戒相关责任人员，刑事责任则能遏制保险公司活动中的犯罪行为以及对控股股东、实控人施加更加严厉的惩罚。包括保险公司在内的金融机构破产严重危及金融稳定和金融秩序，往往造成国家和民众的经济损失。当民事责任难以惩戒上述危害金融秩序的行为时，则应由刑法履行保障金融稳定和秩序的职能。而我国刑法目前仍没有专门针对金融机构破产的相关条款，建议在立法中增设因过失或故意导致金融机构破产的相关罪名。

　　历史上，司法性的保险公司风险处置制度通过自愿和解、重整、清算等程序有效地处置了陷入困境的保险公司。随着保险公司为获得市场竞争优势大量开展非传统活动，司法主导型的风险处置程序已经无法应对保险公司的破产问题。2008年金融危机期间，AIG保险集团的破产事件充分展示了司法主导性处置程序的缺陷以及保险集团可能导致的系统性风险。为了实现金融稳定、保护金融消费者等目标，为保险公司制定特殊的风险处置已成为世界性的立法趋势。特殊风险处置制度通过行政性程序能快速地处置陷入困境的保险公司，为处置机关提供了传统公司破产所不具备的处置工具如桥保险公司、强制自救、资产与债务剥离等处置措施。为确保特殊处置制度下的处置措施能发挥作用，需要确保处置机关履行处置职能时不受公司法、破产法等关于股东、债权人的实体性与程序性规则的约束。我国现行的保险公司风险处置规则难以有效处置陷入困境的保险公司，应当以当前修法为契机，统合现有《破产法》、《保险法》以及《金融稳定法（草案）》关于保险公司的风险处置规则，为保险公司建立体系化的特殊风险处置机制。