徐祥民、贾煜：论作为环境法的自然资源法的保护客体

　　自然资源或资源是法学、经济学、公共管理学等多个学科共同关注的对象，在法学学科体系内，都是经济法学、行政法学、环境保护法学，甚至刑法学等部门法学纳入讨论范围之内的对象。不同学科对自然资源这个对象的解析，对环境法学建立自己的自然资源保护法学知识体系提供了帮助，但也对这个知识体系的建立造成了不小的干扰。本文力图在克服此类干扰的基础上明确自然资源保护法学知识体系中的一项基本知识，即自然资源保护法的保护客体是什么，进而探讨有效保护这一客体的方法。

　　随着环境保护法学研究的不断深入，研究者们对越来越多看起来无懈可击的判断或者教学科研中的一些既成事实提出疑问，其中一个应当引起环境法学界专家和关心自然资源保护法学研究的人们重视的问题是：能把自然资源保护起来吗，或者能把自然资源列为保护的对象吗？

　　按照《文物保护法》《未成年人保护法》《消费者权益保护法》等法律赋予“保护”的涵义，例如《文物保护法》第24条规定的“不可移动文物不得转让、抵押”，即使供游人参观的“国有文物保护单位”也“不得作为企业资产经营”的保护措施中“保护”的涵义；《未成年人保护法》第16条、第28条、第83条规定的帮助未成年人实现受教育权利的保护措施中“保护”的涵义；《消费者权益保护法》第7条规定的向消费者提供“符合保障人身、财产安全的要求”的“商品和服务”的保护措施中“保护”的涵义，自然资源似乎不应当被列为保护对象。不管是矿产资源、岸线资源等不可再生资源，还是渔业资源、森林木材资源等可再生资源；不管是可再生生物资源，还是风能资源、潮汐能资源等可再生非生物资源，都是人类开发利用的对象。国家和社会既不应提出对它们采取封存之类保护措施的要求，也不应提出给予它们精心喂养之类的保护要求。

　　人类的发展历史是人类开发利用自然的历史，是用开发利用自然资源的人类活动书写的历史。“靠山吃山靠海吃海”是对这部人类历史的浓缩。没有对“山”“海”的“吃”，就没有人类文明。不管是中国的长城还是埃及的金字塔，都是通过大规模开发利用自然资源创造的人类辉煌。不管是印刷术传播文明，还是丝绸之路联通亚欧，都以对自然资源的开发利用为必要条件。灿烂的人类文明成果以取之于自然的物质财富为元素，人类文明成果串联起来的人类历史是开发利用自然资源的历史。这个历史告诉我们，自然资源是人类开发利用的对象，不能像对待未成年人那样将自然资源保护起来，不应像对待文物那样将自然资源封存起来。

　　今天的、向前发展着的人类社会是有文字记载的人类历史和进入文明时代以来的全部历史的继续，是开发利用自然资源的历史的继续。这里正在发生的是人类对自然资源的更大规模的开发和对更多种类的自然资源的利用。全球人口数量正在迅速增长，开发利用更多的土地资源等空间性资源是维持人的生存，保持或扩大生产规模的必要条件。土地资源等空间性资源的开发利用规模必将不断扩大。与此同时，人类需要的多样性正在迅猛提高，开发利用更多种类的自然资源，例如为生产化妆品开发利用以往资源价值不大的库拉索芦荟、中国芦荟、开普芦荟等芦荟资源，为发展航天工业开发利用以往没有被列入矿产资源之列的铼等稀土资源。化妆品对于丰富人们生活的价值、航天工业在国家工业体系中的重要地位等告诉我们，国家不能像《未成年人保护法》保护未成年人权益、《消费者权益保护法》保护消费者权益那样对自然资源实行保护，只能采取措施鼓励开发更多种类的自然资源。

　　人类对环境的基本需要之一是“提供”，即环境向人类“提供”其所需要的自然物和其它自然条件，使人类有可以“吃”的“山”和“海”。环境满足人类“提供”需要的重要表现形式就是向人类提供各种资源，水资源、鱼虾等水生生物资源、土地等空间性资源、芦荟等植物资源、包括铼在内的稀土资源等等。对于大自然“提供”给人类的资源馈赠，人类是并不卑微的承受者。自然界蕴藏或生产可以用来满足人类需要的资源纯粹是一种自然现象或某种自然过程产生的结果，其间既没有馈送的美意，也不需要花费创造的辛劳。出于在社会生活中养成的道德良心，人们可以对大自然的“提供”表达感谢，但是，各种资源的存在不会因人类的答谢而增加，各种资源的不断产生不会因人类没有表达足够诚挚的感谢而终结。人类没有必要因对大自然心存感激而对自然资源采取保护措施。

　　自然资源不是入冬前供热公司仓库里堆积如山的燃料资源，不是食堂饭馆的冬季储菜资源，更不是经过岗前培训的人力资源。在工业生产过程中，企业家无疑需要保护企业生产所需要的作为原材料的资源；在农业生产中，不管是农民个体户还是农村集体经济组织，当然需要关心自己的生产所需要的资源，尤其是作为基本生产资料的耕地资源；在商业经营中，只有善于储备消费者所需消费品的商品资源才能在充满竞争的商海中当赢家。这些工业生产资源、农业生产资源、商业经营资源以及各种资源，相对于自然资源来说是产品资源，都须要保护，都应当得到经营者甚至是所有者的保护。但自然资源不像工业生产资源、农业生产资源、商业经营资源等类型的产品资源那样需要保护，相反，只有对自然资源开展有效利用才能创造出工业生产资源、农业生产资源、商业经营资源等产品资源。我们不应将工业生产资源、农业生产资源、商业经营资源等产品资源的被保护对象地位向自然资源扩展适用。赋予具体的河流、渔场、林场、草原、地块等自然资源或自然资源载体等对象物以被保护对象地位，不仅与河流、渔场、林场、草原、地块等自然资源或资源载体自然存在、自然发生的自然性不合，而且还会给人们的生产生活，包括这里提到的工业生产、农业生产、商业经营等带来不必要的干扰或限制。

　　人类与自然资源的一般关系也就是人类与大自然的关系。在这一关系中，自然资源是人类开发利用的对象，是人类得以不断创造更高文明的天然条件。但是，在人类开发利用资源的活动和自然资源这两者的关系中，作为人类开发利用对象的自然资源却越来越多地表现出如人类社会成年人与未成年人关系中的未成年人、健康人与残疾人关系中的残疾人、商品或服务的生产者或提供者与消费者关系中的消费者等的弱者特征。如果说人类社会中的未成年人、残疾人、消费者、老年人、妇女等，都具有易受损害或伤害的弱者特点，例如妇女对于男性在身体强弱等方面的弱者地位，消费者对于提供商品或服务的企业在相关专业知识、信息的占有等方面的弱者地位，那么，随着人类开发利用自然资源能力的日益增强，自然资源面临着被人类过度开发和破坏的危机，显现出弱者的特征，落入按照强弱平衡的社会生活逻辑需要加以保护的地位。随着工业化进程的加快，这种情形还有愈演愈烈之势。大致说来，人类生产生活中利用的主要的自然资源可以分为4门17类41种。这些门类的资源都显现出遭受了或正在遭受着损害的迹象。例如，作为空间性资源（第一门）的森林（地）资源（第一门第一类（土地资源）第2种）似乎被不适当地安排了其它用途。《退耕还林条例》的颁布及其实施就是对森林（地）资源遭受了损害的最好说明。再如，作为非生物资源（第二门）的淡水资源（第二门第九类（水资源）第15种）遭受的损害似乎更加明显。习近平总书记对黄河流域水资源状况的评价是我国北方水资源损害状况的一个缩影。在黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上，习近平总书记指出：“水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%生态警戒线。‘君不见黄河之水天上来，奔流到海不复回’曾何等壮观，如今要花费很大力气才能保持黄河不断流”。又如，作为生物资源（第三门）的森林（木材）资源（第十四类（野生植物资源）第30种），借助于环境单元这个概念，其最严重的损害可以用枯竭来描述。大兴安岭林区是一个环境单元，反映这个环境单元的资源损害状况的一个官方评价是：大兴安岭地区是全国首批资源枯竭城市（地区）之一。一方面，河流、渔场、林场、草原、地块等自然资源或自然资源载体是人类开发利用的对象，不能把这些自然资源或自然资源载体当成保护对象；另一方面，各种自然资源都遭受了损害或发生了受侵害的情形，从而导致对自然资源实施保护或采取防治损害的措施成为必要。这是两个我们对其正确性都确信无疑的认识结论，但它们两者却是不能相容的。出现这样一对彼此不相容的认识结果，究竟是我们的语言逻辑出了问题，还是我们对事物或对与事物相关的现象的认识出现了问题呢？我们的答案是：主要是对存在于这两个判断中的两个关键元素即保护和损害的认识存在错误。

　　对保护未成年人、妇女、老年人、残疾人、消费者等群体的实践和相关立法规定的保护加以研究，不难发现，所有的保护都是对特定的损害，实际发生的损害或容易遭受的损害的回应，包括社会的回应、立法的回应、行使保护职责的部门的回应等。将未成年人保护、妇女保护、老年人保护、残疾人保护、消费者保护相对照，不难发现，不同种类的保护所回应的损害各不相同。例如，未成年人遭受的或最易遭受的损害之一是受教育缺失，妇女遭受的或最常遭受的损害之一是不能获得与男性相同的对待，残疾人遭受的或最易遭受的损害之一是不能获得用以弥补由残疾带来的缺陷，克服因残疾而遭遇的外界障碍的帮助。正是因为未成年人、妇女等经常遭受的损害的类型不同，所以，国家才不得不将对他们的保护分为不同种类，立法上才为对他们实施不同保护分别立法。因为未成年人、残疾人、消费者等实际遭受和最常遭受的损害都与他们在社会生活中的特殊地位，即在相关社会关系中的相对地位直接相关，或者说就是由他们在社会生活中的特殊地位、在相关社会关系中的相对地位决定的，所以对他们的保护实际上是对他们的存在于特定社会关系之中的权益（损害的对立面）的保护。

　　未成年人、妇女、老年人等经常遭受的损害类型和相关法律要应对的损害类型各不相同，而资源损害中的损害与这些社会主体经常遭遇的损害就更不属于同一类型了。沿着区分未成年人、妇女、老年人、残疾人、消费者等不同类型的社会主体常受损害类型的思路继续前进，不难发现：自然资源损害与产品资源损害以及所有被纳入财产法或物权法等保护范围内的那些物的损害也不属于同类。

　　讨论损害，不管是民事侵权造成的损害，还是刑事犯罪造成的人身或财产损害、对国家安全等的损害，抑或是行政违法行为对管理秩序等造成的损害，出发点是利益，即所有权、健康权利、国家安全、国家管理秩序利益等等。所谓损害就是对利益的损害，是对利益的背离。环境损害也是对利益的损害，具体来说是对人类环境利益的损害，是对人类所需要的环境利益状态的背离。对利益，通常的解释之一是对象物对人的“有用性”。作为环境利益的资源利益，对人类的“有用性”不只在于具体的资源类型可以满足人类的不同需要，比如水资源可以用来洗涤、煤炭资源可以用来取暖，而且还在于其富饶性。人类沿循“靠山吃山靠海吃海”的生存逻辑在地球上生存繁衍数百万年的客观历史呈现在我们面前的一个基本事实是：人类享有的自然资源利益是具有富饶性的资源利益，是以富饶为基本规定性的利益。这种规定性可以用“取之不尽，用之不竭”来描述。接受富饶性这一规定性，人类的自然资源利益实际上是资源富饶利益，而非民事活动中拥有、享用具体的物所具有的“有用性”的利益。作为春秋五霸之首的齐国所享有的来自海洋的“鱼盐之利”，战国时期秦国可用以“徕”（招徕）“山东之民”的“草茅之地”这种利益，都是以富饶性为显著特征的利益。而作为环境利益损害的资源损害，其直观表现就是资源的富饶性丧失或降低。表现在人与自然的关系中，就是资源对人类需要的满足程度降低。

　　以水资源损害为例。前已述及，习近平总书记在黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上的讲话专门谈到黄河流域水资源损害问题。黄河流域水资源损害主要是黄河水资源不能满足沿岸人民生产生活活动对水资源的需要——水资源利用率已经高达80%了还要继续开发利用，而且还有更多的生产生活活动等待从黄河提水或通过大型水利工程从黄河向外调水。除此之外，水资源供不应求还造成严重的外溢影响，其中包括自然地理环境损害和生态破坏，前者表现为河口湿地萎缩，后者则表现在包括黄河刀鱼在内的有溯河产卵习性的物种的存续受到严重威胁，以往一年四季长流不断的黄河水可以让生产生活于黄河两岸的人们得到水资源满足。那时，黄河流域不存在水资源损害，黄河水不仅灌溉了中下游地区，造就了广阔的河口湿地，还为溯河产卵的鱼类提供了真正“天然”的物种繁衍通道。然而，如今黄河水资源遭受严重损害，不再能如昔日那般为人类提供服务，河口湿地缩小，鱼类洄游通道受阻，这些变化直接影响了人类对水资源的需求。黄河对人类的水资源供给服务不像以往那样丰足了，所以我们才说黄河流域发生了水资源损害。

　　如前所述，使用水资源，即使足以或已经造成河流湖泊等一定程度的水量减少，并不就是水资源损害，也不必然造成水资源损害。按照河流水资源的开发利用率不应超过40%的技术指标，在对水资源的利用率保持在40%以下时，黄河流域和其它大江大河流域都不会发生水资源损害。只有当人类对水资源的使用造成一定流域或其它形式的环境单元内的水资源不能再像以往那样满足人类需要时，才是发生了水资源损害。

　　一定地域范围内水资源天然存量或产生量小并不就是水资源损害。那是自然环境的固有状态，而非由自然以外的力量造成的环境损害。由地理区位、海拔高度、气象等自然地理原因决定的区域间降水不均等，是人类不得不面对的客观环境。一方面，人类适应自然，可以选择“靠水而居”（脱离无水可用的地方）；另一方面，“一方水土养一方人”，在自然降水少的区域人类可以采用用水少的生产形式和生活方式。被科学家称为干旱区或干旱半干旱区的区域，自然降水少，可利用水资源量小，但这并不是水资源损害。地处河西走廊中部的山丹县“人均水资源量仅600立方米，亩均水量只有146立方米”，是甘肃省“严重干旱缺水的县区之一”。这种状况本身既不是水资源损害，也不是由水资源损害造成的，而是需要人类去适应的客观环境。地处黑河下游的额济纳旗天然降雨量极小而蒸发量却很大。该旗所辖的吉格德乡“年平均降水量”仅为“38.7毫米”，而“年平均蒸发量”却“高达4213.6毫米”，蒸发是降水的“108.9倍”。这里是明显的缺水区和“干旱荒漠地区”，我们也可以称这些地方为生态脆弱区。但是，缺水、干旱或生态脆弱不等于环境遭受了损害。接受缺水、干旱的自然条件，这里的有限的水资源也能使与这种客观环境相适应的人类需要得到满足。额济纳旗辖区内有天然绿洲——额济纳绿洲，绿洲上分布着胡杨、沙枣等次生林。作为黑河尾闾的东居延海，在1927年时，“水深2.9米”，海中“鲫鱼、鲤鱼、鳕鱼肉嫩味美”。在这里，“天鹅”虽然数量不大但却可以“与成群的野鸭、白额大雁及其它水鸟昼夜鸣喧，鼓翼翱翔，栖息繁衍”。在这里，“沿岸的芦苇”高“丈余”；海的周边也可见“茂密”的“牧草”。这些描述的都是人与自然和谐相处的景象。在那时，这里的水虽然不多，但却没有发生水资源损害。后来，情况发生了变化。1973年、1980年到1986年之间，东居延海“3次干涸，变成了间歇性湖泊”。西居延海，上世纪50年代初水面仍很宽阔，几乎可以与东居延海“相连”。后来，具体来说就是1961年，它“干涸”了，一直到1998年《额济纳旗志》出版时也“没有恢复”。以往水美鱼肥，没有发生水资源损害。现在，黑河来水没有明显减少，流域范围内的天然降雨量没有大幅度升降，人类却不能像往常那样得到水资源供给的满足了。自然的水资源量大可以让人类获得水资源供给的满足，自然的水资源量小也可以让人类的水资源需要得到满足。总之，自然资源的天然存量小或产生量小本身并不就是水资源损害。

　　再以渔业资源损害为例。我国长江流域有丰富的渔业资源。据渔业专家估计，长江流域由于具备“水系支流众多，流域面积广阔”等自然条件，所以“鱼类资源极为丰富”。今天，长江流域这个渔业资源或鱼类资源丰富的环境单元遭遇了严重的渔业资源损害。一些研究机构、沿江省市相关管理机关所做的调查和其它专门研究，一些学者发表的著作，大多都给出了长江流域渔业资源状况令人担忧的结论。刘绍平等根据“1994-2001年的监测结果”得出的研究结论是：长江中上游四大家鱼“在渔获物中的比例呈下降趋势”，“四大家鱼群体结构中低龄鱼比重上升，高龄鱼比重下降”，监测江段“四大家鱼鱼苗径流量”与1981年相比下降“46.5%”到“71.6%”。“四大家鱼”是长江流域经济鱼类的代表，“四大家鱼”发生的几个“下降”是整个长江流域渔业资源再生能力下降的缩影。李雷等对长江干流宜宾江段渔业资源状况的专题研究得出的结论是：主要经济鱼类的“渔获规格较历史数据下降明显”，该江段“渔业资源呈现衰退的趋势”。长江宜宾段是长江流域渔业资源的种类、产量等都比较稳定的江段。发生在这个江段的“衰退”可以用来说明长江流域总的渔业资源状况。需要说明，刘绍平、李雷等的研究成果所反映的“下降”“衰退”并不是在世纪之交或进入本世纪之后才发生的。长江水系渔业资源调查协调组对1949年到上世纪八十年代中期长江流域渔业资源状况的研究得出的基本结论是：长江流域渔业资源“呈波浪式下降”趋势。该协调组通过对“1949-1985年长江七省、市”渔业资源状况的研究，计算出了长江流域的“多年平均江河天然捕鱼量”（261，025吨），将近40年的长江流域渔业资源量的变化过程划分为几个时期，即渔业捕捞的“恢复期”、反映渔业资源状况的相对高产“稳定时期”和“波浪式下降时期”，而他们所说的“波浪式下降时期”是“从1960年前后开始”的“总趋势”，是一直到1985年没有改变的“总趋势”。新近由农业农村部统筹部署，中国水产科学研究院总牵头，中国水产科学研究院长江水产研究所负责技术总协调，集合了24家科研院所及高校的力量历时5年完成的“第二次长江渔业资源与环境调查（2017-2021）”给出了以下调查结果：“长江流域的鱼类资源现存数量”“仅相当于20世纪50年代的27.3%、60年代的30.9%、80年代的58.7%”；实行“全面禁捕前，长江鱼类资源总体呈持续衰退趋势”。根据这项调查，长江水系渔业资源调查协调组判定的自上世纪60年代开始的“波浪式下降时期”到2021年仍没有结束。面对科学工作者对几十年渔业状况的接续调查研究，我们只能接受科学家们做出的长江流域渔业资源衰退或持续衰退或呈衰退趋势的结论，而以此给出的结论支持我们做出长江流域遭受了渔业资源损害的判断。

　　被科学家归结为“下降”“衰退”的那些数据、状况等，说的是渔业资源的客观情况，而这些客观情况反映的是人与自然的关系，即人类的资源需要和渔业资源的供给能力之间的关系。从1949年的总捕捞量165，720吨，到1954年上升到427，221吨，这是人类需要催生出来的提升。如果假定427，221吨是人类的最大需要量，那么，1960年捕捞量下降到285，111吨、1961年下降到248，530吨等的“下降”数，就是渔业资源不能满足人类渔业资源需要的“欠数”。科学家们对这个“下降”的担忧的社会意义就在于长江流域的渔业资源与使人类需要得到满足之间的距离越来越远。实际上，出现在长江流域渔业资源研究成果中的那些反映渔业资源状况的所有数据，作为总衰退这条下降曲线上的观测点或用调查所得数据标注的点，都是自然不能满足人类需要的具体刻度。非常明显，如果人类对长江流域的渔业资源需要不是1954年捕获的427，221吨，甚至也不是1972年的185，153吨（1960年后捕获量最低点），而是1949年的165，720吨或者更小的数字，就不会出现捕获量“下降”曲线，因为不会发生超过165，720吨或者其它更小数字捕获量的捕捞行为。捕获量“下降”实质上是对人类的“提供”需要的下降，是被更大数字的人类需要压迫出来的“下降”。“渔获物个体的‘幼化’现象”是科学家们用来说明渔业资源“衰退”的重要依据。这一“依据”反映的同样是在渔业资源利用上人类需要与自然供给能力之间的关系。在渔获物中之所以低龄鱼所占比重加大，而不是偶尔夹杂个别低龄鱼，是因为高龄鱼已经不足以使人类的资源需要得到满足。“渔获物个体的‘幼化’现象”是对渔业资源量与人类需要量之间后者大于前者的表达。

　　作为科学研究结论的“下降”“衰退”是生物学意义上的损害，但并不是环境损害意义上的资源损害，不是人类的资源环境损害本身。运用长江水系渔业资源调查协调组获得的数据，假定长江流域渔业资源的年捕获量一直保持1954年的数字，即年捕获量不发生“下降”，那么，今天的长江流域依然会发生渔业资源损害，因为几十年来的人口增长和人们对渔产品需要量的增加，都会造成渔业资源量不能满足人类资源需要的结果。按照以“渔获物个体的‘幼化’现象”为渔业资源衰退标志的研究结论，使“渔获物个体的‘幼化’现象”不发生并不等于解决了人类资源需要与资源供给能力之间供不应求的问题。结论或许是这样的：渔业资源或特定鱼类种群保持健康，而人类资源需要与自然资源供给之间的关系更加紧张。科学家们可以根据他们发现的造成“下降”“衰退”的那些技术原因，比如拦河筑坝对渔业资源再生的消极影响等，提出诸如少建坝、为水坝建设过鱼设施等确保鱼种、渔业生态健康的建议，采纳此类建议也具有增加渔业资源供给能力的作用，但运用此类建议并不能根本解决自然资源无法满足人类资源需要这个问题。总之，渔业资源损害不是渔业资源在生物学、生态学等科学意义上的损害，而是渔业资源不能满足人类的渔业资源需要的损害，是作为自然资源的渔业资源对人类的渔业资源需要的满足度降低的损害。

　　作为土地资源的耕地资源损害的例子同样可以说明资源损害就是资源对人类需要满足度降低的损害这个道理。2006年，全国人大和中央政府决定对耕地保有量实行“红线”管制。当时的国务院总理温家宝同志明确提出：“一定要守住全国耕地不少于十八亿亩这条红线”。第十届全国人大四次会议于2006年3月14日批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对“‘十一五’时期”规定的“要努力实现”的“经济社会发展”“主要目标”之一是“耕地保有量保持1.2亿公顷（折合为18亿亩，引者注）”。这是对我国土地资源损害所做出的反应。土地资源损害就是土地资源由能够满足人类需要到不能满足人类需要的不利变化。在本世纪初，这个不利变化的结果是“2005年全国人均耕地1.4亩”。这是一个“不到世界平均水平”“40%”的占有量。相对于世界人均占有耕地3.5亩来说，人均只有1.4亩的我国显然属于耕地资源不足的国家。也就是说，我国的耕地资源实际上已经不能满足人类对耕地资源的需要，或者已经不能使人类对耕地资源的需要得到充分满足。耕地资源损害就是耕地资源变得不足的损害。所谓“变得不足”是说曾经充足，由于人类活动或人类活动与自然过程的共同作用，充足被不足替代，充分满足被不能充分满足替代。假定孟子的“百亩之田”“五亩之宅”规划中的“百亩之田”是人均耕地资源需要的标准，那么，现在，人们已经无法获得数量如此巨大的耕地了。在传统农业社会中，我国农民曾将拥有一定数量的土地和牲畜作为实现自给自足生活的理想标准。一个由两代人组成的小家庭占有30亩耕地是耕地资源得到满足的状态。现在，这种状态已经无法实现。相对于那种理想状态而言，现有的耕地资源满足人类需要的能力明显下降了。这种下降就是耕地资源损害。

　　推动全国人大为保护耕地划定“红线”的不只是已经发生的耕地资源损害，还有可以预见的更加严重的耕地资源损害。国务院发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》（国发〔2008〕33号）对耕地资源供需关系做了如下判断：“农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻”。《纲要》做出如此判断的依据是：“到2010年和2020年，我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿，2033年前后达到高峰值15亿左右”。这几个“预期”数字中的前两个基本实现，估计2033年的“峰值”也不难达到。更多的人口意味着对更多耕地资源的需要。在耕地资源不减少的情况下，人口增长会造成资源供给“变得不足”；如果耕地资源减少，可能发生的减少与人口增长共同作用的结果就是更严重的耕地资源损害，也就是更严重的耕地资源不足。在人均占有耕地还有1.4亩时，耕地资源损害已经发生；如果人均占有耕地下降到1.4亩以下，有可能发生更严重的耕地资源损害。

　　耕地资源损害并不一定是耕地实物的灭失、物理形态的破损或化学结构的改变，虽然实物灭失会造成耕地量的缩小，物理形态破损、化学结构改变会造成耕地品质的下降。耕地资源损害的基本特征是作为土地资源的耕地在量上从原本可以满足人类需要变为不能满足人类需要或对人类需要的满足度下降。人均占有耕地从三亩、五亩下降到1.4亩就是满足度的降低。如果从1.4亩再向下降，比如降低到人均0.4亩，那时，我们就可以毫不犹豫地说：已经发生了耕地资源不能满足人类需要或远远不能满足人类需要的损害。造成耕地资源对人类需要满足度降低的主要原因，不是人类活动损毁耕地实物，而是人类对耕地和其它类型的土地资源需要的增长。上述人口数量增长是导致耕地资源损害的最重要的原因。这是因为，人口增长必然带来人类对更多耕地资源的需要，在耕地资源量不变的情况下，对更多耕地资源的需要意味着耕地资源供给与耕地资源需要之间关系走向紧张或两者之间关系的紧张进一步加剧。人类对非耕地平面空间资源，甚至非土地平面空间资源的需要会引起耕地资源量的减少，从而导致耕地资源供需关系紧张。“非农建设占用耕地”是将耕地资源改为建设用地资源的一种建设活动。据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的披露，“1991-1996年”，“全国非农建设年均占用耕地”“29.37万公顷（441万亩）”。“1997—2005年”，占用量为“20.35万公顷（305万亩）”。不管是占用“441万亩”，还是占用“305万亩”，占用的数字就是耕地资源量减少的数字。耕地资源量的减少就是耕地资源供需关系紧张度的提高。正是因为非农建设占用耕地会加剧耕地资源损害，所以国家才一再要求限制建设用地数量，严格限制将耕地转为建设用地。人类不仅需要土地资源，也需要森林地资源、草原地资源、湿地资源、海域资源等平面空间资源。这些种类的资源都是沿地球表面横向展开的空间资源。这几类资源间在量上存在此消彼长关系。一个时期以来我们向海要地、向湖泊要地、向森林草原要地，其结果是在增加耕地的同时造成了海域资源、湖泊水面及其周边湿地资源、森林地草原地资源的减少。今天，为满足人类对湿地、海域、森林地、草原地等空间资源的需要，我们不得不采取退耕还林、还草、还湿、还海、还湖之类的措施。采取此类“退还”措施意味着本来就已经不能充分满足人类需要的耕地资源变得更少，意味着将带来更严重的耕地资源损害。《全国国土规划纲要（2016—2030年）》所做出的我国“耕地保护压力持续增大，空间开发政策面临艰难抉择”的“形势”判断，就是对我国面临的耕地资源损害和整体的土地资源损害的正确反映。

　　资源损害既非产品资源的损害，亦非资源生物及其所在生态系统的损害，而是发生在人与自然关系中的自然资源不能满足或不能充分满足人类资源需要的损害。这种损害不是发生在国际关系、民族间关系、家庭间关系等关系中，而是发生在人天关系中，与未成年人、妇女、残疾人等在相关社会关系中遭受的权益损害几乎没有任何共同性。资源损害所在的关系是自然资源供给和人类自然资源需要之间的人天关系，可称之为资源供给人天关系。

　　自从大自然孕育出人类，人类开始在大自然的怀抱里生存繁衍时起，人类与人类之外的大自然之间的关系就客观地发生了。这是一种纯客观的关系。我们可以将其称为客观人天关系。人类利用自然资源的数百万年，总体上来说就是客观人天关系在时间维度上不断延伸的过程。不管是在人类尚未将自己与周围世界区分开来的蒙昧时代，还是在人类已经明确地为自己树立了主体地位之后，甚至形成了利用自然、改造自然的明确意识并有目的地采取利用自然改造自然的行动的时候，除对大自然的恐惧或敬畏之外，人天关系都保持在客观关系状态。人类利用自然，自然存在或产生对人类有用的物或具有对人类有用的特性，那是客观现象，是存在于人与自然之间的客观关系。人类对劳动产品的意志倾注只是对具体的自然物的利用或改造，没有改变人天关系的客观关系属性。人类将大地的局部改造为农地、牧地等的结果是创造了财产，由此引发的是与所有权、领地范围、国界等相关的人际关系、族际关系、国际关系等，也没有带来人天关系客观性的改变。人类不管是“靠天吃饭”还是“逐水草而居”，都是对自然的适应，其与自然的关系都是客观关系。同样，自然资源对人类资源需要的满足度所反映的人天关系也是客观关系。

　　在作为客观关系的人天关系中不存在损害，只存在变化。不仅按地质年代计算的某个周期内发生的沧海桑田变化，海岛和陆地的分离，生物、矿物等在地理分布上的差异等等，不是损害，而且草原荣枯和草原动物种群数量增减之间的消长、人类渔猎族群带给渔场猎场的萧条或萎缩以及萎缩萧条渔场猎场的恢复等，也不是损害。它们都只是客观的变化。自然资源对人类资源需要满足度的变化，原本也只是客观变化。将其称作损害是在这种客观关系中加进了人类的主观因素——可对人天关系产生影响的人类意志。首先，损害是价值概念，是作为主体的人类对自己处于其中的人天关系状态的评判。其次，损害这一否定性价值评判隐含着改变或脱离的意愿。再次，寻求改变或脱离的意愿表达了作为人天关系一方的人类对改变关系状态有所作为的必要性，从而在客观的人天关系中注入主观因素，把客观的人天关系变成了主观关系。

　　所谓主观关系就是有主体参与其中且其状态受主体的有目的作为影响的关系，而所谓有目的作为是指以对关系产生合目的影响为目的的行动。人们对主观关系并不陌生。一切法律关系都是主观关系，都是法律关系主体参与其中且关系的状态（包括产生、变更、消灭等）受主体的有目的作为影响的关系，只不过法律关系一般都是主体间关系，国际关系、族间关系、人际关系等都是主体间关系，而作为主观关系的人天关系的双方只有一方是有价值观念可以为主动行为的主体。具体来说就是只有人类这一方有价值观念可以为主动行为，可以为了对关系产生合目的影响实施有目的行为。这是以人类为一方，以自然资源为另一方的人天关系。

　　作为主观关系的资源供给人天关系，人类主体与无主体能力的自然资源之间的关系，是因人类一方注入损害等价值元素才发生的人天关系。这种关系的客体，也就是主体一方有目的行为追求的结果，是人天关系的合目的状态。首先，资源供给人天关系的客体是人天关系状态，而不是人或天一个方面或其某种状态。其次，这种客体负载了人类的价值追求，是带有正价值负荷的或有利于人类的人天关系状态。人类与资源之间的关系状态大致可以分为三种，即不利、较为有利和有利。用损害这一术语来表达就是损害、较轻损害、无损害或损害消除。因为损害是否定性价值，人类主动建构资源供给人天关系是要消除损害，所以，作为资源供给人天关系客体的人天关系状态应当是具有价值指向性的状态，直观看来就是具有告别损害，争取无害倾向的关系状态。再次，资源供给人天关系的客体与主体“有目的作为”的目标具有一致性。资源供给人天关系的客体是由人类主动建构的资源供给人天关系的构成要素，就像法律关系客体是法律关系的构成要素一样。但资源供给人天关系的客体又不只是关系客体。在人天关系这个关系结构中，它是客体，是人类主体“有目的作为”所欲影响的关系状态。同时，它也是人类主动建构资源供给人天关系并用“有目的作为”对其施加影响所要追求的存在于人类资源需要与自然资源供给能力之间关系中的目标。资源供给人天关系客体的价值指向性就是人类建构资源供给人天关系并用“有目的作为”对其施加影响的目的性。作为人天关系客体的关系状态所具有的“告别损害，争取无害的倾向”就是人类建构资源供给人天关系并用“有目的作为”对其施加影响的行为目标。

　　资源供给人天关系不同于法律关系，或者说不同于常规解释的法律关系。按我国学者较为一致的看法，法律关系的客体指法律关系主体的权利、义务所指向的物、行为、精神财富等“对象”。资源供给人天关系中不存在享有权利、负有义务的双方或多方，也就不存在两方或多方主体的权利、义务共同指向的“对象”。处在资源供给人天关系中的自然资源，在认识论上是人类认识的“对象”，但这个对象，因为是人天关系的一方，所以不可能成为人天关系的客体。按我国学者较为一致的看法，法律关系客体只存在于法律关系的内部结构中。如果把法律关系看作是法律或法律规范体系中的一个元器件的话，那么，法律关系客体只在法律关系这个元器件内部具有功能性。资源供给人天关系中的客体不只是人天关系的构成要素，也是作为主观关系的资源供给人天关系的设计目标。作为客体，它指自然资源对人类资源需要的满足程度；作为目标，它包含提高人类资源需要满足度的要求。

　　资源损害是自然资源供给不能满足人类资源需要的损害，是客观人天关系中出现的对人类不利的关系状态，而资源供给人天关系的客体是对客观人天关系出现的对人类不利关系状态的反映，既是包含人类价值观念的人天关系状态，也包含主观人天关系建构者所欲实现的目标，即发挥“有目的作为”的影响形成有利于人类的人天关系状态，包括使人类资源需要得到充分满足或较充分满足的资源供给人天关系状态。按防治资源损害的目的性要求来说，自然资源法应称“资源损害防治法”，以处理资源供给人天关系为使命的法，赋予客观人天关系以主观性的法，是促使资源供给人天关系形成无损害状态（人类资源需要得到充分满足）或较轻损害状态（人类资源需要得到较充分满足）的基本法律武器。

　　资源损害既不同于产品资源损害、资源物损害、生物资源生物学意义上的损害，也不同于未成年人、残疾人、妇女、消费者等在相关社会关系中时常遭遇的权益损害；资源供给人天关系也不同于法律关系，与此相关，资源损害防治法要推动无损害或较轻损害的资源供给人天关系状态的形成，需要走与以常规的法律关系为元器件的那些法律所不同的路。

　　（一）资源损害防治法的基本任务——提高资源满足度

　　资源损害是资源供给与人类资源需要之间供不应求的损害，防治这种损害的法的基本任务是提高资源供给人天关系中资源供给对人类需要的满足程度，也就是提高人类资源需要满足度。在这一基本任务中，提高是总的要求，而提高程度，按上述对人天关系状态类型的划分，包括两个基本等级，即较充分满足（较为有利或较轻损害）和充分满足（有利或无损害）。所谓较充分满足是相对于人类资源需要不能得到满足状态的一种提高。它是资源损害防治法应当努力实现的初级目标。所谓充分满足是使人类资源需要得到充分满足的人天关系状态。它是资源损害防治法的理想目标，也是难以实现的目标。仅就与本文述及的水资源、渔业资源和耕地资源等几类资源相关的资源供给关系而言，在我国自然资源和人类资源需要的现状下，资源损害防治法难以实现理想目标，只能争取实现初级目标，在“较充分满足”这个初级目标下争取将“较充分”提高到较高的程度。

　　法律的功能或作用需要通过对法律关系的调整来实现。按照这一法治原理，实现资源损害防治法的功能也需要处理关系。要实现资源损害防治法的功能需要处理的基本关系是人天关系，而非人际关系，尽管对人际关系的处理可能有助于缓解人天关系的紧张，比如通过对耕种者与土地所有者之间关系的调整实现“耕者有其田”，可以使耕种者开垦新土地的步伐放慢，进而使土地资源供给量（可开垦土地资源量）与人类土地资源需要之间的“欠数”不再增大。资源损害防治法处理人天关系实际上只是对人类自身提要求，因为处在资源供给人天关系中的自然资源不具有接受法律调整的行为能力。而“对人类自身的要求”是对一定范围的人类集合的要求，而非对人类个体的要求，这是因为只有人类集合的需要和实现这种需要的行动才具有改变包括改善人天关系状态的影响力。资源损害防治法实际上只能通过对人类集合的影响来完成其改善资源供给人天关系的任务。

　　（二）资源损害防治法的基本手段——节制开发

　　以提高人类资源需要满足度为基本任务的资源损害防治法“对人类自身的要求”，总体上来说只能是限制。这是因为作为建构资源供给人天关系之基础的客观人天关系状态是资源不能满足人类资源需要，而这种关系状态形成的推动因素，在供给与需要两者之间主要是需要这个方面的增长。也就是说，主要是人类资源需要的增长改变了资源供给人天关系状态，即从以往的自然资源可以满足人类资源需要变为不能满足人类需要或不能充分满足人类需要。反过来说，不是因为自然资源供给能力自然地出现降低才引起了资源供给人天关系上的供不应求。如果说资源损害防治法只能“对人类自身”提要求是因为只有人类这一方具有“接受法律调整的行为能力”，那么，资源损害防治法“对人类自身的要求”只能是“对人类的限制”是因为人类需要的增长是资源供给人天关系供不应求关系状态的“系铃人”，只有这个“系铃人”才能解下资源供给人天关系供不应求关系状态这个“铃”。

　　资源损害防治法“对人类的限制”主要是对资源开发利用实行节制，即节制人类对自然资源的开发利用。所谓节制开发就是根据资源供给能力决定资源开发利用强度和范围等，以便将对资源的开发，进而将对资源的需要，控制在资源供给能力范围之内。节制开发实际上是通过限缩人类的资源需要缩小资源供给“欠数”，提高资源供给人天关系中的资源满足度的办法。

　　我国《渔业法》实行的“禁渔期”制度、“禁渔区”制度（第三十条）都是具有节制开发功能的制度。实行“伏期休渔”实质上就是禁止在鱼苗孵化幼鱼生长时开发渔业资源。采取这一节制措施可以给渔业资源的再生留出时间，有助于增加渔业资源量，而渔业资源量的增加有助于缓解渔业资源供给不足的问题。对水生生物自然保护区和水产种质资源保护区等特定区域实行开发禁止有助于扩大渔业种群、优化种群结构。这一节制措施同样有助于增加渔业资源量。我国近年来在长江保护上实行的“十年禁渔”是更加全面的节制开发。实行如此严苛的“节制”也是为了实现长江流域渔业资源量的增加或以增加渔业资源量为重要设计目标。我国《森林法》实行的采伐限额制度、《渔业法》实行的捕捞限额制度对开发森林（木材）资源、渔业资源也都具有节制作用。《森林法》第五十四条要求“省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门根据消耗量低于生长量”的“原则”，“编制本行政区域的年采伐限额”。实行采伐限额制度，按该条规定的那样“严格控制”“采伐量”，就能使森林保持稳定的木材蓄积量。《渔业法》第二十二条规定的遵守“捕捞量低于渔业资源增长量”“原则”的“捕捞限额制度”与《森林法》的采伐限额制度一样具有保持资源量稳定的功能。环境保护总行为控制原理早已说明了这一点。同样，习近平总书记对黄河流域生态保护提出的“以水而定”原则和“以水定人”“以水定城”等要求，也具有节制黄河水资源开发利用的功能，贯彻这些原则和要求的法律制度也是资源损害防治的节制开发制度。

　　除了以流域、海域等环境单元为边界，以环境单元健康为科学依据的节制开发之外，我国环境保护实践中还实行了另外一种“节制”，即“节制”提出新资源需要，防止潜在资源需要变成现存资源需要。《黑河干流水量调度管理办法》（水利部令2009第38号）第七条第二款规定：“在黑河流域取水，不得用于扩大农田灌溉面积。”黑河流域水资源量本来就不大，难以满足流域范围内生产生活用水、生态用水等现存水资源需要。如果再扩大农田灌溉面积，或者按山丹县的要求向该县调水，该流域水资源需要和水资源供给之间的矛盾就会变得更加尖锐。禁止扩大农田灌溉面积，遏制新农田开发，不让潜在的用水需要变成现存的在水量分配上不得不考虑的水资源需要，是防止资源供给人天关系恶化的治本之方。

　　防止产品资源损害的方法、避免资源物在物理形态和化学结构等方面发生改变的办法，等等，虽然可以在一定程度上防止资源量减少或避免资源质量下降，但都不能对资源供给人天关系状态产生根本性影响。

　　（三）资源损害防治法的基本操作技术——调适

　　节制开发是通过对总开发量和总开发强度的“节制”提高资源满足度的方法，这种方法的节制对象，即被节制主体是一定范围内的人类集合。这个方法中的节制要想对资源满足度产生实际的影响，必须将对人类集合的“节制”分解为对具体行为人的禁止、限制或其它要求。这就是总行为控制制度运行所必经的“分”。在总行为控制制度中，“分”就是将控制总量分配给或分解给不同的行为主体。在资源供给人天关系的处理上就是把总的“节制”落实在不同的资源需要者身上或资源需要种类中。要对各种各样的资源需要者和各种各样的资源需要之间实施“分”，需要运用恰当的“分”的技术。恰当的也是已经被运用过的技术是调适。这里所说的调适，与心理学上的心理调适有相近，就是通过调整、协调使之与节制开发利用的需要相适应。

　　按《国际捕鲸管制公约》的《序言》的表述，缔约各国能够就对捕鲸设置相关禁止和限制达成一致的共同基础是“在不致引起广泛的经济上或营养上的不良影响下，尽速实现鲸类资源达到最适当的水平”（《序言》第5自然段）。这个“共同基础”的形成需要经过对5个指标的权衡。这5个指标是：第一，经济发展。基本要求是“不致引起广泛的经济上”的“不良影响”；第二，营养保障。基本要求“不致引起广泛的”“营养上的不良影响”；第三，捕鲸禁限。目的是恢复“鲸类资源”；第四，“鲸类资源”恢复要达到的目标。具体要求是“达到最适当的水平”；第五，达到“鲸类资源”恢复目标的时限。不是走一步看一步，而是要“尽速”实现。规定在《国际捕鲸管制公约》中的那些捕鲸禁止和限制措施，就是在以上5个指标之间调整、协调的结果。该《公约》第五条又规定，根据《公约》第五条设立的国际捕鲸委员会有权“随时修改”列在《公约》“附件”中的关于“受保护的和不受保护的鲸的种类”“解禁期和禁渔期”“解禁水域和禁渔水域”“各种鲸的准捕大小的限制”等的规定。这项授权实际上就是允许委员会对捕鲸需要、禁捕需要、鲸类资源的恢复程度、鲸类资源恢复的迟速等随时实施调整，对它们之间的关系实施协调，以寻找兼顾多种诉求的最适当的捕鲸管制办法。

　　我国在黄河水量调度中执行的《黄河水量调度管理办法》、在黑河水量管理中执行的《黑河干流水量调度管理办法》等都做了“调适”性的安排。由水利部制定并执行的这两部法律文件，在水量调度上都建立了“水量调度方案”制度，即先形成统一的水量调度方案，再由各省市自治区及其所属地市或县根据正式确定的水量调度方案的规定提取或调取统一调度范围内的水。该制度不是上级简单凭权力制定方案向下级或流域内各行政区推行，而是明显具有“调适”特征的水管理制度。

　　首先，这两部文件确立了具有突出的权衡特点的水量调度方案制定原则。《黄河水量调度管理办法》第十条规定：“制定黄河水量调度方案，要上中下游统筹兼顾，优先安排城乡生活用水和重要工业用水，其次是农业、工业及其它用水，同时还需留有必要的河道输沙用水和环境用水。”该条确立的是一个需要权衡各种需要、各方面的需要的原则。按该条的规定，制定水量调度方案需要考虑以下几个方面。第一，“统筹兼顾”“上中下游”。黄河上中下游各省自治区直辖市的需要都要照顾到。第二，“优先”和退后安排。这一安排需要照顾三个方面，即“城乡生活”需要、“重要工业”需要、“农业、工业及其它”需要。在被列为“其次”的安排，又要照顾农业、一般工业（非“重要工业”）和其它的需要。列在“同时”需要照顾层面的还有“河道输沙”需要和其它“环境”需要。《黑河干流水量调度管理办法》第三条第二款规定的“黑河干流水量调度”原则也要求兼顾各种用水需要和各方面用水需要。该款规定：“实施黑河干流水量调度，应当首先满足城乡居民生活用水，合理安排农业、工业、生态环境用水。”

　　其次，两部法律文件规定的年度水量分配和调度方案的制定和实施过程是更细致的“调适”过程。《黄河水量调度管理办法》把年度水量调度方案的制定过程划分为两个阶段。第一个阶段是各地各方面提出用水申请，黄河水利委员会编制“年度水量分配和调度预案”。这个阶段是一个“调适”的阶段，一个使黄河可利用水量（“供”）与各种用水需要、各方面用水需要（“需”）两者尽可能靠拢的协调过程。“年度水量分配和调度预案”的编制需要综合考虑各省市自治区提出的“年度用水”“计划”，各地的实际“需水情况”和“各地蓄水墒情”（第二十二条）。第二阶段是“年度水量分配和调度”方案的审批和执行。虽然“年度水量分配和调度”方案的批准权由水利部行使，但该方案的实际执行还需要黄河水利委员会做进一步的“调适”，即由黄河水利委员会依据水利部批准的“年度水量分配和调度”方案、“来水实际情况”，“对各省（区、市）下月引水实施调度方案做出审批”（第二十五条）。《黑河干流水量调度管理办法》和《黄河水量调度管理办法》一样，都将水量调度方案执行机关的最小“调适”周期确定为月。按《黄河水量调度管理办法》，各省市自治区实际执行的用水方案实际上都是由黄河水利委员会批准的“月”“引水实施调度方案”（第二十五条），各省市自治区分配给所属市县或辖区内相关单位的用水指标都是“月”“用水计划”（第二十六条）。《黑河干流水量调度管理办法》将水量调度方式归纳为“年度水量调度方案、月水量调度方案和实时调度指令相结合”，其中基本的调度时间单位是“月”。该《办法》实施“断面水量控制和区域用水总量控制”的控制量都是“逐月滚动修正”（第十一条）的。更小的“调适”周期有利于对各种需要、各方需要以及需要与可利用资源量之间做更恰当的“调适”安排。

　　再次，两部法律文件都设置了主要以流域来水情况为依据的水量调度方案适时调整机制。作为用于处理人天关系的法律安排，必须服从大自然常常出现异常的规律。天然降水有丰有枯就是这样的规律。两部法律文件在按正常年份（比如多年平均降水）制定和执行水量调度方案的同时，都做了应对异常情形的安排。《黑河干流水量调度管理办法》对年度水量调度方案的编制就规定了“丰增枯减”的原则（第九条第二款）。该《办法》规定的“应急水量调度”制度以及“应急水量调度采用日调节的调度措施”（第十七条），《黄河水量调度管理办法》规定的“特殊情况下的水量调度”（第六章），都是在人类需要和自然资源供给之间，在不同的用水需要之间寻求最佳“调适”方案的立法设计。