央地博弈是近代森林国有化进程所面临的挑战。全面抗战爆发后，因湘桂、黔桂铁路建设需要大量枕木，广西森林成为战略资源。筑路期间，国民政府交通部默许广西省政府采伐包括国有天然林在内的木材制枕。而后者开发南丹县天然林的计划、通过广西企业公司接管原省营林场的行为，则招致农林部和经济部反对。随后，双方又在设立百寿山林管理局一案中达成和解。全面抗战时期围绕广西森林资源所展开的央地博弈，既体现了现代国家确定森林资源权益的努力，又反映了战时地方军政实力派对中央的制衡。
■关键词
广西；森林资源；央地博弈；森林国有化
全文刊载于《中国历史地理论丛》2024年第3辑，第17-28页，注释从略。
一 引言
历史时期自然资源治理是近年来环境史关注的焦点之一。作为一个历史悠久、幅员辽阔的政治实体，中国存续着各种管控森林资源的形式。现代国家建立后，政府改变其原有方式，开始通过颁布法律、建立林政机构等方式利用森林资源。围绕森林资源开发，央地博弈成为森林国有化进程所面临的挑战。
据国民政府内政部1934年估算，广西全省森林面积约为2659万亩。抗战爆发前，民国政府虽已颁布国有林、公有林管理法规，但多数省份尚未落地执行。广西的林木经济活动亦脱离中央政府掌控：无论是与旧桂系敌对的北京政府，还是与新桂系时战时和的南京国民政府，其对广西森林资源开发都未能插手。广西省政府通过征收木材贸易税间接管理森林资源，其虽于20世纪30年代主导推广经济林木种植，但仍允许商人组织林木采伐。全面抗战爆发后，应国防、交通布局所需，国民政府和广西省政府合作修筑湘桂、黔桂两条铁路，需征采当地林木，制作上百万根枕木用于轨道铺设。广西森林由此成为国家战略资源。谁能在实际层面开发森林，遂变为央地关系的核心争议。
既往研究从林业史和央地关系两个角度展开讨论。一方面，近代森林资源开发进程存在地区差异。东北森林开发不仅受到日、俄外企刺激，而且随着中央权势式微，其治理主体变为地方实力派或矿务机构；东南沿海省份山区开发进程内嵌传统赋税制度设计，影响其林权确认与土地陈报工作。广西亦有其特殊性，表现为当地森林开发是在战时国家全面动员资源以及中央林业部门不断界定权属的过程中，才真正被纳入治理范畴的，但近代林业史的相关论述尚付阙如。另一方面，以中央与桂系（或广西省）关系为题的研究，多讲述其在军事、政治层面的离合关系，似未注意双方于经济领域的博弈。基于此，本文尝试揭示全面抗战时期央地围绕广西森林资源利用的互动过程。从双方征采枕木合作筑路，争夺天然林管理权和省营经济林场的收益归属，以及共同开办地方山林管理局等数个典型案例可以看出，国民政府交通部、农林部、经济部与广西省政府之间既展开合作又发生摩擦。央地之间的角色变化及各事件背后的利益取舍，体现了现代国家努力确定森林资源权益，反映出战时相对强势的地方军事集团在一定程度上制衡着中央。近代广西森林国有化进程因之呈现出多歧发展的特点。
二 湘桂、黔贵铁路枕木征采的央地合作
国民政府与广西省政府合作开发森林的历史，缘自湘桂铁路、黔桂铁路的修建。全面抗战爆发后，铁道部决定将湘（湖南衡阳）桂（广西桂林）铁路展筑至柳州、南宁，以打通西南国际陆上交通线。随着沿海战局变化，交通部（1938年1月铁道部并入交通部）又决定增筑黔桂铁路连接后方。作为国防、军运和民运之脉，两条铁路均需仰赖沿线10余县森林（位置参见图1）提供枕木原料，央地合作利用广西森林资源的故事由此展开。而铁路建设带来的商机，则为后来央地之间的利益争夺埋下伏笔。
1937年8月13日，淞沪会战爆发。同日，铁道部部长张嘉璈与广西省政府主席黄旭初，会同第五路军副总司令白崇禧在南京签订湘桂铁路“部省合作办法”，确定央地共同供给筑路物料的局面。虽然早在1936年，桂湘两省就有意参与铁道部的全国铁路计划，但央地之间并未商讨筑路物料细则。修筑湘桂铁路直接加快了双方合作的进度。按照“部省合作办法”规定，湘桂铁路所有土方、地亩和枕木，为湘、桂两省政府承担，并将其作为两省投资计入股本。该办法在湘桂、黔桂铁路修筑期间（1937—1943年）持续发生效力，既允许湘桂黔三省政府有机会参与国有铁路经营，又提示其开始拥有采办枕木的主动权。
依据“部省合作办法”，广西省于1937年9月1日颁布征枕办法，指令湘桂铁路沿途6县开展工作。省建设厅自行组建湘桂铁路桂段路工管理处，厅长陈雄出任该处处长，综理一切枕木征用事务。该处利用两种方式完成枕木征采：一种是“各县征采”，即县政府将应征枕木数额下派乡公所，乡公所向树主购买枕木材料后，运送至制枕工场加工；一种是“督商承采”，即各县政府直接向木商购买木料。二者并行，进展较为顺利。1938年9月，湘桂铁路衡阳至桂林段即宣布竣工通车，承担起民众撤退、军事运输等任务。
然而，1939年黔桂铁路正式动工以后，“部省合作”的内涵悄悄发生改变——广西省政府获得交通部默许，直接开采包括国有天然林在内的森林资源。基于既有征枕经验，省政府已意识到，获得稳定的枕木供应并非易事：此前修筑湘桂铁路干线（除去法国提供材料的南镇段）至少需要113.8万根铺道枕木，而湖南、广西两省仅征获了109.5万根枕木。交通部原可调拨其他铁路存放于香港的外洋枕木进行补充，但广州沦陷后，此举被迫中断。于是，为应对物价上涨，并保证枕木及时供给，黔桂铁路桂段路工局决议在“各县征采”名义下，派遣政府工作人员进村标记合格树木，组织民工砍伐运输。1939年至1943年间，广西省政府共计开展了3轮枕木征采工作，获取约40.7万根枕木或枕木原料。此时“各县征采”有所变化，不再问及树木是否有主，而是更关心树木尺寸是否符合规格。此外，黔桂铁路工程局局长侯家源等人曾列席枕木征采方案的讨论会，说明广西省政府采伐国有天然林在一定程度得到了中央默许。
广西省政府除了能够暂时开发国有天然林，还可以享受到这些天然林所带来的收益与便利。“部省合作办法”后半部分规定，省政府提供的枕木可作为国有铁路的股本。1937年12月，交通部成立湘桂铁路公司，次年即邀请广西、湖南两省政府加入作为股东。换言之，交通部不仅承认广西省的投资，而且未严格区分其股本之一的枕料是否来自国有天然林。这意味着，即使广西省政府投资（即征枕、征料、征地）只占国有铁路公司总投资的极小份额（约2.3%），但依照股份公司制度，广西省也能够分享湘桂铁路的收益，并且有机会参与经营国有铁路，甚或以枕木名义拓展其利用国有天然林资源的范围。
央地合作表面上相对和谐，不过随着交通部经营铁路、开发森林资源开始取得效益，双方矛盾逐渐浮现。首先，湘桂铁路由出资最多的交通部主导运营。作为大后方重要运输干线之一，这条铁路的客运、货运和军运需求极大。湘桂铁路公司账面显示，1937—1941年，公司每年营业占比维持在60%左右（即年均收益率30%～40%）。该公司在经营进入第四年（1941年）时已经转为盈利，但利润大部分归交通部所有，提供枕木物料、参与修筑铁路的广西省却没有得到太多分成。其次，交通部虽未直接开发广西森林，但通过其设立的经济机构间接利用森林资源。1940年，交通部拨发200万法币于湘桂铁路公司设置企业部，兼营铁路沿线其他附带事业。企业部下设枕木厂，派遣专家勘查湘、桂、黔各林区，采制和承办路局所需的枕木。这与广西省被默许单独开发国有天然林资源的既成格局相互抵牾。
三 南丹县九龙沟天然林管理权属的央地之争
国民政府农林部成立后，原农林司林业科升格为专门署理林业的林业司，人员和经费得到扩充。1941年，农林部颁布《国有林区管理规则》，并陆续设立秦岭、洮河、岷江等6个国有林区管理处。尽管此时中央整理天然林工作尚处于初始阶段，仅在一定范围内展开，但对地方自行利用森林资源的行为不再听之任之。当广西省政府提出继续由其主持开发省内的国有天然林时，农林部便以有违法度、防止其他省份效仿的理由驳回相关请求。此前央地双方合作采伐森林的局面被打破。
1942年初，广西省建设厅农业管理处（以下简称广西农业管理处）向农林部上报开采南丹县附近九龙沟天然林的提案。早于1937年修筑铁路之际，广西省政府已关注到国有天然林资源和铁路背后蕴藏的巨大利益，率先将整理天然林工作纳入其常规任务。九龙沟天然林提案便是其工作成果之一。
南丹县位于广西省西北部，是黔桂铁路通往贵州方向的重要站点（位置参见图1）。1941年，黔桂铁路桂段路工管理处处长苏诚与广西庆远林场场长、南丹县政府官员前往九龙沟森林进行勘查。据其报告：
该场主张在该处设一管理处，健全营林机关，设置员工管理保育，一面设置制材厂，开采制材等语。经饬南丹县府规划经营，管理保育，所需经营管理费用即由伐采收入项下开支，至如何进行采伐，并饬由县直接与路局商量办理。
1942年3月，广西农业管理处向农林部报称“将各省营林场拨与企业公司受理经营”。广西省方面强调原省营林场面积不大、场地支离分散，不适合大规模经营。因此，根据“是否适合商业经营”“林场面积”和“主要建设任务”3个标准，广西省提出将面积较小的、与国防利益无关紧要的庆远等4处林场拨与广西企业公司管理经营。广西农业管理处指出此举具有两大合理性，一是广西企业公司本由广西省政府创办，旨在“帮助省政府办理农工商矿各业”；二是公司接管林场后，仍由省政府提供事业经费。当然，这份报告丝毫没有提及广西企业公司的“非官营”性质，也未言明林场收益去向，意在掩盖广西省意欲留存省营林场收入的内情。
至1940年，广西共有4个省营林场（位置参见图1）。此次被广西企业公司接收的林场分别是南宁林场的茅桥总场、军山分场，庆远林场和雒容林场。如表1所示，涉及改隶一案的省营林场经营情况颇佳，潜藏着可观的经济收益。这些林场主要栽种生长迅速、成林时间较短的经济林木，尤其是油桐和马尾松，数量在几十万株至两三百万株不等。以雒容林场为例，1940年收获桐果49.2万斤，预计盈利数万元，不失为一项稳定的财源；已成林的马尾松有60余万株，可供给大量柴薪，缓解当地燃料短缺问题。
各省营林场拨与企业公司管理经营此节，似与林业行政系统及公有林事业不符合。庆远、雒容、茅桥、军山等处林场，规模较小，不合经营，拨与企业公司管理确属一时权宜之计。惟公有林一面从事经营示范及推广，一面负指导事业之责，其管业性质甚昭，自应仍归建设厅办理。
农林部列出的意见似相抵牾，既允许企业公司暂时管理，又强调公有林应归建设厅办理。其草稿原件多有添划痕迹，足见农林部的犹豫——其或许已经觉察到广西省规避上缴原省营林场收入的动机，却无力断然阻止。农林部的纠结，在于其仅拥有对地方“公有林”的监督权。依据1941年《森林法》和《国有林区管理规则》，公有林由各地方主管官署管理，只需向实业部备案。而广西省政府已于1942年3月17日提交了备案材料。在法理依据不充分的情况下，农林部对广西省政府的改隶行为不便过多干涉。
最终，广西企业公司在事实上接管了庆远林场等4处省营林场，并遵照经济部规定，将广西企业公司的股东实名化。此番较量，广西省政府利用公司法遗留的灰色地带，成功占据博弈上风。省营林场改隶的同时，广西省政府还计划将万岗、田东两县天然林也交给广西企业公司开发，以求把更多森林资源及其产出留存地方。另一方面，中央在省营林场改隶问题上的最终妥协，或有更全面的考虑——中央仍可能从广西的其他处森林资源中汲取收益。例如尚未被广西企业公司接管的龙州林场，因靠近越南，国防意义巨大，于1943年9月拨交农林部第四经济林场接管；广西省亦允诺将在桂林、柳州设立规模更大的林场，其收益将上缴国家财政。
报道中“旋”“当即”等词透露，行政院在非常短的时间内便批准了百寿山林管理局开办一案。据相关档案，1943年4月24日，广西省政府向农林部呈请拨款30万设置百寿山林管理局（位置参见图1），内称：百寿县位于桂东北，东邻省会桂林，西邻产杉大县融县。广西农业管理处先于1942年下半年派遣专业技术人员前往当地测量，调查西河、保安两乡可供开发的森林资源。其中天然林约14万亩，经私人砍伐后改营杉、桐、茶等林约12.9万亩，已荒废地约32万亩。管理局成立以后，若由地方政府经营，或可得到一笔不错的收益。此外，设立百寿山林管理局还具有示范作用，其他各乡乃至毗邻县份的天然林亦不至陷入滥伐、荒废的境地。按照广西省政府的逻辑，天然林虽然名义上归国家所有，但是私人砍伐难以完全制止，暗示若由地方政府代为管理，或有利于该项资源的保护。
不同于以往的处置，农林部在短短几日内便作出正面回应。基于当时森林资源的管理情况，农林部部长沈鸿烈于4月30日批示称，“已选择秦岭等面积较大的林区，设置若干国有林区管理处，其他区域可由地方主管机构负责管理”，并将其申请转呈行政院。行政院接到申请后，亦于5月10日指令“广西省政府先将百寿一带森林勘查报告及管理计划，并编具概算函”，由农林部核转行政院后再行办理。
对上述要求，广西省政府表现出极高的配合，两度主动呈报农林部所需文件。广西省政府先于6月按要求呈报了《测勘百寿县西河、保安两乡山林报告书》《百寿山林管理局组织规程》，之后又主动加送精确详细的测绘地图。这些文件体现出广西省增进央地合作利用森林资源的诚意。
1943年8月下旬，行政院对百寿山林管理局准予立案，同意拨款16.6万元作为该局1943年9—12月的业务经费。这笔经费数额不算太大，但从广西省政府提请设置管理局到获批业务经费，仅用时4个月，审批过程可谓迅速。在该案中，农林部几乎没有拒绝广西省政府的请求，也未限制后者主导包括国有天然林在内的资源开发。
农林部支持广西省成立百寿山林管理局，可能因其对于当地森林的经济价值已有较为准确的评估。1943年，农林部联合中国农民银行、交通部共同出资1000万成立中国特种有限林木公司，拟经营全国荒山领垦租购事业。百寿森林或被纳入该公司经营范围。同年，中国农民银行刊行《广西省百寿县三十年度概况调查报告》，内含当地大量农林经济方面的数据，由中国农民银行经济研究处职员实地调研和收集。其中提到，百寿县已开采的天然林面积3万亩，未开采者约1.7万亩；林地几乎全为私有，杉、竹、油桐、油茶为当地特产，集中于西河、保安、雅瑶三乡。
根据这些信息，农林部不难判断出百寿森林当下的经济价值不算太高。因此农林部选择不介入百寿森林资源开发，转而“痛快”地提供开办经费，并下放管理权于地方。倘若山林管理局后期运营顺利、收益稳定，国民政府仍能通过1941年调整后的财政收支系统，将百寿山林产出收入囊中，中央的利益未必受损。
事实证明农林部如此处置确有远见。百寿县西河、保安两乡森林，既不似前述省营林场已进入经营成熟期，也不似南丹九龙沟天然林位于铁路沿线，战略位置重要。该县境内东北西三面均为崇山峻岭，因交通不便，当地油桐、杉、茶等林产品销路有限。1943年，百寿山林管理局获批开办以后，由于物力人力不足，又遭受战局破坏，木材运销、保育林木等业务未得到有效展开，仅成功签署一份订制枕木6万根的订单。当地私有山林的登记工作，直到百寿县光复后才启动。概言之，战时百寿山林管理局的经营面临着种种阻碍，难以在短期内将当地森林资源变成一项稳定的财源。
广西省政府或许也预见到山林管理局的困境，但仍坚持开办，可能与此阶段物价飞涨有关。广西地方当局注意到，修筑铁路砍伐了大量林木，而大后方生产生活木材需求仍在增加。占有林木等实物，可更好地应对难以预估的通货膨胀。省政府经过勘查，已经确认百寿县西河、保安两乡仍有8万多亩天然林，且这些天然林一概无人申请垦作。广西省或可效仿南丹九龙沟一案的做法，将其收归省有；或可与交通部门合作，在国家资金的支持下，直接得到一处林地资产。总之，央地双方在百寿山林管理局筹设一案中表现出新的合作姿态，大概由于此处森林资源暂无可能于短期内产生巨大收益，不至引发双方利益之争。
六 结语
民国时期颁布《森林法》、设立林业机构以来，一系列政策标志着现代国家开始推动森林国有化进程。尽管各项制度在广西省的落地程度有限，可政府由间接经营森林资源逐渐变为直接开发的趋势始终存在。关于中央政府和地方政府谁能够在实际层面利用森林资源的争议越发突出。全面抗战时期，国民政府和广西省政府因征采湘桂、黔桂铁路枕木而引发的一系列博弈，便集中体现了此种争议。
本文所举4个案例虽无法展现出战时央地双方在森林资源利用中的全部互动，但仍足以勾勒出两者博弈的发展概略：基于全民抗战御侮的共同目标，国民政府默许广西省直接开采包括天然林在内的森林，将所得木材用于制作国有铁路的枕木。1940年农林部成立，国家有意识收紧对天然林资源的管理，试图依法制止广西省政府私自开发地方天然林的行为。同时，央地双方的矛盾因为1941年财政收支系统改革进一步激化，纠纷的范围扩大到公有林领域。经济部和农林部利用相关法律规定，限制广西省政府通过“非省营”企业接管省营公有林，而广西省政府均从“地方经济发展”角度强行反驳。不过，央地双方又在1943年广西省设立百寿山林管理局一案达成某种意义的和解。战时广西森林资源的开发贯穿着央地之间持续变化的博弈，存在3个显著特点：
其一，全面抗战时期，中央持续致力于推进森林国有化，主导着双方博弈的走向。农林部成立后，开始明确原来不曾严格界定的资源范畴，国家治理森林资源的能力和效率相应提高。中央所属各部在不同程度、从不同渠道参与其中，其维护中央利益的立场基本趋于一致：农林部联合交通部合组林木勘查团，经济部积极厘清林场接管方（广西企业公司）的性质。
其二，央地之间的博弈，还与战争状态下国家各项制度尚未确定有关，地方政府被赋予极大的进退空间。战时中央各部和广西省政府对于获取、利用森林资源，各自表达其合理性。前者依赖法理或财政制度，后者则坚持从资源效用出发，强调地方经济发展所需，甚至借战事为由博取同情。如广西企业公司总经理何海筹强调，公司接管省内工矿农林等单位，恰基于这些工程因桂南战事遭遇停工或被毁。广西的地理区位兼具后方经济生产和前线交战的双重属性，一定程度上使广西省政府获得更多自主权。
其三，央地双方在战时自然资源利用中的角色，不可避免地受到军政权势格局影响。农林部、交通部等部门的妥协态度，背后反映出广西军政当局在政治和军事舞台的巨大影响。新桂系集团的首领在战时国民政府中担任要职（李宗仁为第五战区司令长官，白崇禧为军事委员会副总参谋长），是广西省政府在博弈中的强援。
抗战时期，相当数量的省份选择与中央合作利用森林资源。如四川省早在1937年7月颁布并推行的《四川省森林管理暂行规程》中便承认地方政府只享有国有林的管理权。当森林资源遭到破坏时，这些省份也多求助于中央，希望由农林部出面，实施森林保护举措。1942年，贵州省、湖南省建设厅曾就驻军砍伐地方森林一事请求农林部干预，转饬军事委员会予以禁止；1943年，四川省建设厅应巴县地方自治团体要求，呈请农林部依据《森林法》制止当地民人盗砍林木。然而，依然有不少省份暗中阻挠森林国有化的进程，自行肆意采伐当地森林。1942年，一位名为“林夫”的作者对此痛心疾首地批评道：“各地伐木，无论其受地方政府统制······或由私人主持，唯有一共同特点，即各地悉用‘剃头式’之伐探方式。此种方式，不仅遍用于西北，亦且出现于西南。”从这个意义来看，战时广西森林资源利用过程中的央地互动，未必带有普遍意义，但依然具有一定的典型性。
编辑 | 任 秦 王凤琼
审校 | 程 森 王国睿
审核 | 张 莉
