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编者按：如何有效防范、化解地方债务风险管理长效机制？11月19日，中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员吕冰洋在CF40青年论坛内部研讨会上表示，地方债治理需要处理好四大关系，增强中央财政事权、提高中央支出比例的理论依据等。现将主要观点发布如下：防范、化解地方债务风险应建立长效机制，该机制要处理好四大关系：中央与地方关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系、财政与行政的关系。就中央与地方关系而言，从理论角度看，随着经济进入高质量发展阶段，政府支出的不确定性增强，由中央政府主导支出比由地方政府主导或带来更高的产出和确定性。在央地关系缺乏法律界定、具有不完全合约特点的情况下，更具信息优势的中央政府有冲动将权力上收。处理好这四大关系不但有利于地方债的化解，同时对财政治理现代化、国家治理现代化也很重要，相关改革任重而道远。对于防范、化解地方债务风险，我主要谈长效机制建设的问题。建设地方债长效机制不仅有利于解决地方债问题本身，也有利于推动整体财政治理的现代化，真正发挥财政作为国家治理基础和重要支柱的作用。财政本质上要处理四类关系：一是纵向政府间关系，即中央与地方及省以下政府间的关系；二是政府与市场的关系；三是政府与社会的关系；四是财与政的关系，即财政部门与行政部门的关系。财政是这四类关系的交汇点，或者说是这四类关系的互动平台，地方债治理背后涉及这四大关系的处理。不处理好这四大关系，难以建立防范化解地方债的长效机制。我们可以从中国特色政府间财政关系的理论基础与现实影响的角度，来思考央地关系，我在此引入一个理论框架。
我国中央和地方政府之间是“委托—代理”关系。有些国家通过立法对地方自治、政府间财政关系、央地政府关系及权责边界作出了明晰规定，但我国没有。那么，我国如何划分央地财政事权的边界？基本原则是看事权的产出弹性。事权即是政府职能，政府职能即是政府行动，政府行动会对经济社会产生影响，我们可将这种影响效果称之为“产出弹性”。政府对一件事投入所产出的效果（可以是广义的，包括经济效果、民生效果等）即产出弹性，如果中央的成本低、行动确定性强，产出弹性高，则应由中央政府掌握事权。反之，则应由地方政府掌握更多事权。我和合作者在《中国央地财政关系的演进：一个理论框架》（《经济研究》2024年第6期）中，提出：当地方政府行动的产出弹性和正外部性较高时，中央要赋予地方更多财政权力，当地方政府行动的成本系数增加或产出不确定性增加时，中央要减少地方财政权力；中国政府间财政关系整体上是一个充满弹性的分成分配系统，在该系统内上下级政府之间、政府与市场之间的利益分配规则是可变的，它可依据参与者的目标、外在条件、行动效果进行调整，从而满足参与者的参与约束和激励约束，这是中国政府间财政关系能够推动经济增长的重要原因；事权的配置应当与财权配置正相关，当地方事权过多时，与事权匹配的支出责任就会要求地方政府承担过多支出，加大地方财政压力，迫使地方举债或向中央要求更多的转移支付。中央和地方的关系实际上是一种权力配置。这种配置不是单一维度的，不能简单地称为集权或分权，而是“集中有分，分中有集”，是“上下相维，集分相制”的结构；其次，这种关系带有一定的不完全合约特征，存在不完全合约所具有的不可预计性、不可描述性、不可证实性特征。“不可预见性”指当前时点上合理的事情事后来看未必正确，近十年来，因为经济增长方式转型、疫情控制、社会主要矛盾变化等问题，各地方普遍面临着复杂的经济社会局面，判断事情合理与否的标准往往随时间和空间变化而转变。 “不可描述性”指央地关系中一些复杂信息难以描述，地方政绩考核“指挥棒”多达30余项，地方既要处理来自中央或上级部门的信息，还要应对来自当地居民的纷繁复杂的诉求信息，因此地方政府处理信息带有不可描述的特点。“不可证实性”是指，地方政府运用某一事权的考核标准非常多样，且在不断变化，像财政支出效果评价就是一项非常难的工作，它既涉及到资金支出效率也涉及到资金配置效率。因此，由于缺乏清晰法律规定且具有不完全合约的特点，政府间关系在维系和处理的过程中就会自动走向统一治理，即“财政共权”。在具有信息优势情况下，中央政府就有冲动将权力上收，如在财权上实行国地税合并、在支出上实行财政预算管理一体化等。在中国经济高速增长阶段，各地可以基于当地禀赋结构，较为明确地预测未来发展情况，如对招商引资能带来的产出可以进行较为清晰地估算，地方政府行动确定性较强，则可把事权甚至支出责任落实到地方。但到了经济高质量发展阶段，政府支出（尤其是发展性、投资性支出）不确定性会增强，中央政府主导带来的产出及确定性高于地方。例如，地方政府会陷入“内卷式竞争”，纷纷斥巨资建设工业园区、以非正式性税收返还来吸引企业入驻等，但未必能带来理想的税源增长。而中央政府通过全国性基础设施建设、全国范围内推行基本公共服务均等化、化解全局性经济风险就有较大的正外部性和产出弹性。因此，结合我国经济发展阶段变化、政府行动的效果变化、政府间财政关系具有不完全合约特点，当前应该增强中央事权和增加中央财政支出责任。这不仅是降低地方财政压力问题，更是地方政府职能重塑的问题。而不论是减轻地方财政压力还是重塑地方政府职能，均会对地方债治理产生重要影响。改革财政事权、明确支出责任并非易事，具有复杂性。事权是一个法律化、高阶化的问题，涉及各部门行政边界的调整，本质上是财政本身难以干预的。地方债治理还要考虑其他三大关系的处理。第一，地方债问题与政企关系密切相关，涉及融资平台转型、地方国企经营独立性的问题。当前我们所说的要化解的14.3万亿元隐性债实际上暂时忽略了融资平台和地方国企的经营性债务。融资平台转型之所以难度大，是因为政企关系“剪不断、理还乱”，而如果不能妥善解决这些问题，未来我们还可能再陷化债循环。例如，虽然我们提出要加强金融管理，但当前的金融体制依然呈现较为明显的隐性金融分权特征，这个问题不解决，地方政府仍有动力通过金融部门来扩张债务。第二，处理好行政与财政关系。地方债问题症结不在财政，而与政府考核及行政问责机制密切相关。为此，地方债治理还需要行政治理机制改革。第三，如何处理政府与社会的关系。这涉及财政透明公开、居民偏好表达的问题。地方债出现的原因之一是部分地方想做“政绩工程”，换言之，没有完全把居民偏好纳入政府效用函数中。目前，一些地方政府提供的公共产品具有显示性特征，我称之为“显示性公共产品”，即公共产品用来展现政绩。对此，需要在有关地方财政支出的制度设计中，充分发挥当地人民代表大会的监督和约束作用。上述几组关系的处理有利于地方债治理长效机制建设，同时对财政治理现代化、国家治理现代化也很重要，相关改革任重而道远。 重要！重要！重要！
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中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。
作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理4个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。
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