引言
现实中遇到的行政机关存在登记原始资料不全、登记程序瑕疵的情况很多，比如有关登记资料缺失、地籍调查图错误、登记合同号错误等，有地方法院会以此认定登记机构登记行为错误判决撤销不动产登记。如果行政机关对错误登记颁证行为自行纠错，却存在程序违法问题的情况，司法实践中法院是如何裁判的呢？
基本案情
2005年10月26日，罗小告向铅山林业局申请“龙井”山场的林权登记，该《林权登记申请表（内表）》“接界人签名”处空白，“主要权利依据”处空白，踏勘“填表人签名”处空白，宗地情况部分“宗地内业号”、“面积（亩）”、“勾图技术员签名”等处均空白，“林业主管部门意见”处空白，“发证机关意见”处空白。2007年9月16日，铅山县政府将小地名为“龙井”、面积为7亩、编号为0362324100404MDY04272的山场的林地使用权颁发铅山林证字（2007）第1004042019号林权证给罗小告。后经铅山县政府调查核实，发现葛仙山乡项源村3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民包括罗小告所取得的地名为“龙井”的山场林权证在申请林权初始登记过程中无申请登记的森林、林木和林地权属证明文件、在外业踏界中项源村3、4组属单方外业踏界勾图、《林权登记申请表》中无四至接界人签名等问题。
2016年3月29日，铅山县政府作出铅府字[2016]30号《关于撤销葛仙山乡项源村3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民持有地名“龙井”山场林权证的决定》（以下简称铅府字[2016]30号撤销决定），依据《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条“经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法律程序发证的”的规定，依法撤销了葛仙山乡项源村3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民持有的地名“龙井”山场林权证，其中包括罗小告持有的铅山林证字（2007）第1004042019号林权证。包括罗小告在内的85户村民不服该决定，向上饶市政府提起行政复议，2016年7月21日，上饶市政府作出了饶府复字[2016]17号《行政复议决定书》（以下简称饶府复字[2016]17号复议决定），维持了铅山县政府铅府字[2016]30号撤销决定。
法院观点
一审法院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定：“经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（一）伪造发证依据或一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）登记发证机关工作人员在发证时徇私舞弊的；（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法定程序发放的；（五）违反法律、法规规定的其他情形。撤销林权登记应当在作出决定之日起十五日内书面通知当事人。当事人对撤销登记决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”从上述有关规定可知，铅山县政府作为县级人民政府，对其辖区内的森林、林木和林地，具有颁发林地所有权证、使用权证、林木所有权证和使用权证的法定职责，即林权登记管理是铅山县政府的法定职责，对核准登记错误的林权登记事项，具有依法撤销的法定义务,发现其颁发林权证行为存在错误时，有及时纠正的法定职责。
本案中，罗小告申请办理林权证时所提交的《林权登记申请表（内表）》中“接界人签名”、“主要权利依据”、踏勘“填表人签名”、“宗地内业号”、“面积（亩）”、“勾图技术员签名”、“林业主管部门意见”、“发证机关意见”等处均空白。铅山县政府在无权属证明文件、无四至接界人签名、无勾图技术员及其他踏查人员签名、无林业主管部门及发证机关的签字盖章等的情况下，于2007年9月16日将铅山林证字（2007）第1004042019号林权证颁发给罗小告是错误的发证行为，符合《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第一款第四项规定的可以撤销的法定情形。
铅山县政府经过调查核实，并经会议研究后作出了撤销林权证的决定是其作为原颁证机关在履行对错误颁证的纠正职责，其自行纠正错误发证的行为并无不当。上饶市政府作为复议机关，依法作出复议决定的行为亦无不当。综上，铅山县政府作出的铅府字[2016]30号撤销决定及上饶市政府作出的饶府复字[2016]17号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律基本正确，对于罗小告的诉讼请求，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗小告的诉讼请求。罗小告不服，提起上诉。
二审法院认为，罗小告虽是对铅山县政府关于撤销“龙井”山场林权证的决定不服提起诉讼，但实际上罗小告作为争议林地、林木使用权利人，其权属来源于所属村小组对林地的所有权，即需要解决项源村小组与国有林场的权属争议作为前提。罗小告主张其被撤销的林权证所属“龙井”山场归其所有，并不是铅山县政府主张的归国有葛仙山林场所有，因此本案实际为山林权属纠纷引起的林权登记争议。而经审查本案争议的罗小告铅山林证字（2007）1004042019号“龙井”山场林权证及其林权登记申请表的内容权利依据栏、四至接界人、山林外业踏界勾图员和踏查人员签名栏均为空白，该林权证的颁发既未将1982年《批复》作为权利依据来源，亦未按《批复》所要求的各自权属四至范围的划定应经“双方必须实地勘定界址”的方法，该发证行为存在着事实不清、缺少权属依据、未按调处决定内容执行等问题，因此，铅山县政府于2016年3月29日作出铅府字[2016]30号撤销决定纠正错误发证情形，符合法律规定，罗小告对其合法权益的保护可以通过1982年《批复》的执行获得救济。上饶市政府作出饶府复字[2016]17号复议决定，复议程序合法。因此，罗小告提出的上诉理由均不能成立，二审法院不予支持。据此，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
再审审查过程中，最高院于2018年6月14日组织罗小告等人与铅山县政府、上饶市政府调查询问。最高院认为：本案争议焦点在于，罗小告持有的铅山林证字（2007）1004042019号“龙井”山场林权证是否具有权属依据，铅山县政府作出铅府字[2016]30号撤销决定及上饶市政府所作饶府复字[2016]17号复议决定是否合法。
（一）关于罗小告是否具有“龙井”山场林权证的权属依据问题。本案中，罗小告所在村组（原杨村公社项源大队葛仙源3、4生产队）与国有葛仙山林场曾于1982年因林权争议经当时的处理机构铅山稳定山权林权办公室调解未能达成协议，后铅山县政府作出1982年《批复》，该批复即县级人民政府对林权争议作出的处理决定，应当具有法定效力。案涉949.1亩“龙井”山场位于翠花亭齐以上，根据1982年《批复》关于山场界址的划分，“龙井”山场的林权应归属于国有葛仙山林场，故铅山县政府认定罗小告持有的铅山林证字（2007）1004042019号“龙井”山场林权证无权属依据并无不当。罗小告主张“龙井”山场历史上一直由其所有，但未能提供其历史上拥有争议林地的任何权利凭证；其认为1982年《批复》未得到执行、铅林证字第001289号林权证系伪造，但在行政复议及行政诉讼过程中均未能提供有效证据予以证实，最高院不予采纳罗小告的主张。
（二）关于铅府字[2016]30号撤销决定是否合法以及是否需要再审改判问题。因罗小告不具有“龙井”山场的权属依据，铅山林证字（2007）1004042019号“龙井”山场林权证系错误发放，铅山县政府自行撤销该林权证，事实依据正确。由于《江西省林权登记管理办法（试行）》系在铅山县政府向罗小告颁发铅山林证字（2007）1004042019号林权证之后施行，铅山县政府将该文件第十二条关于登记发证要件的规定作为认定罗小告申请林权登记材料是否齐全的依据确有不当。在告知与送达程序方面，因被诉撤销决定以铅山县林业局向铅山县政府“请示撤销”的方式启动，法律上对行政机关内部纠错文书的送达问题并无明确规定，铅山县政府自行纠错后将撤销决定送达铅山林业局，并责令该局向罗小告转交文书、告知救济途径，履行了相关送达义务。因此，撤销决定虽未直接听取相对人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，有违正当程序，但该程序不当已经通过铅山林业局及乡级政府的相关告知等行为得以补救，且权利人事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，铅山县政府撤销决定存在的程序问题已经得到事后补正。虽然撤销决定的确存在未给予罗小告陈述、申辩的机会并交待救济权利等情形，但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。本案被撤销的颁证行为，明显与1982年《批复》以及铅林证字第001289号林权证重叠并发生冲突，即使人民法院因撤销决定存在上述程序违法事项而责令重新作出，也无法改变重叠发证的事实，反而增加当事人的诉累，也影响法律关系的稳定。对于程序违法但实体权属明确的颁证行为，可在确认程序违法的前提下，保留其权证效力，以维护颁证行为的稳定性和林权主体的信赖利益。
（三）关于上饶市政府行政复议决定是否合法问题。因罗小告不具有案涉“龙井”山场的林地及林木权属，铅山县政府所作铅府字[2016]30号撤销决定虽在法律适用及送达程序方面存在瑕疵，尚不足以影响其整体合法性，上饶市政府经复议作出维持决定亦无不当。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证成原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，罗小告认为上饶市政府该行为构成复议程序违法，本院不予认可。据此再审法院裁定驳回罗小告的再审申请。
律师分析
行政机关撤销登记颁证行为未直接听取相对人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，有违正当程序。但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。因此，为避免增加当事人的诉累，也为了保障法律关系的稳定，人民法院在判决行政行为是否撤销时应当综合考虑该行政行为与权属本身是否一致再根据程序违法事项而责令重新作出行政行为。
按照依法行政原则的要求，行政机关对于自己或者所属部门作出的行政行为违反法律规定的，有权亦有职责加以纠正，但在纠正错误时必须遵循法定程序，尤其是拟作出对行政相对人权益影响较大的行政处理决定之前，应当给予行政相对人陈述、申辩的权利，且须准确判明造成错误行政行为的原因，分清行政机关与行政相对人各自的责任，同时要保护行政相对人的信赖利益，不能机械地作出行政处理决定。
行政机关自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。行政机关可以采取的纠错方式主要包括撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当釆取足够审慎的态度，如必须依照法律法规规定的程序作出相关行政行为、对行政相对人与行政机关的各自过错大小进行分析以及给予行政相对人权益的合理保障等。只有在瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。
结语
笔者认为，行政机关进行自我纠错，还应受程序性规则的限制。行政机关进行自我纠错，其本质仍然是在作出一项行政行为，根据正当程序原则，行政机关自我纠错也应遵循一定的程序性要求，如此才能更好地合理限制行政机关自我纠错权力。虽然目前我国法律对此尚无具体的程序性规定，但作出一项行政行为，行政机关做到事前告知，事中为相对人提供陈述、申辩的机会，事后提供救济渠道，是最基本的程序要求。另外在学理上探讨较多的是时间上的限制。虽然行政机关作出的是一项违法行为，但违法行政行为并不影响它能够产生、变更或者消灭相应的法律关系。
随着时间的推移，相关的个人和组织在这种具有违法性的法律关系上形成的社会关系逐渐趋于稳定。在这样的情况下如果行政机关动用撤销权，欲使社会关系重新回到原有状态，可能会给社会带来更大的不稳定；人们基于这样的事实所作出的生产、生活的合理预期，可能因为行政机关行使撤销权而中断。这样的后果显然不利于社会安定与发展，因此，有必要对行政机关行使撤销权等纠错方式进行一定的时间限制。但无论是程序性规定，还是时间上限制，都涉及具体规定，有待实践探索和将来法律明确规定。
参考案例：（2018）最高法行申1701号
徐蕾
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