编辑：中国银行业协会研究部 作者：中国民生银行 刘衍波 黎映桃 郭晓蓓 来源：中国银行业发展研究优秀成果作品选集2023
【编者按】中小银行作为我国金融系统的重要组成部分，其风险管理的重要性日益提升。尽管中小银行数量众多，但由于我国中小银行资产规模普遍偏小、管理经验欠缺、市场经验不足、合规治理相对不完善等原因导致抗风险能力弱、重大案件时有发生。对此，探寻适合中小银行内部治理模式以及完善的外部监管与市场约束机制，多举措防范化解相关风险至关重要。这对助力中小银行高质量发展，推动建设金融强国具有重要意义。
中国银行业协会行业发展研究专业委员会紧扣时代主旋律，汇聚行业前沿理论与实践精华，搭建优秀研究成果分享平台，推动形成研究创造价值的良好氛围，助推银行业高质量发展。本期推荐中国民生银行撰写的《中小银行风险化解路径探析》。
本文在介绍中小银行风险的内涵、特征与传导机制的基础上，深度剖析当下中小银行风险的根源所在，认为在业务空间持续受挤压，外部约束不充分的背景下，中小银行必须紧跟外部形势变化，强化内控建设，加快数字化转型，主动防控金融风险，不断提升自身竞争力。以供读者参考。
一、中小银行风险的内涵、特征及传导机制
（一）中小银行的概念界定
通常来讲，银行规模的大小以资产额来界定。我国的中小商业银行，一般是指除了工、农、中、建，交行五大银行以外的全国性商业银行、区域性股份制商业银行与城市商业银行。为明确研究目的，不引起歧义。本文研究的中小银行主要包括城市商业银行、农村商业银行和农村信用社、村镇银行等。
中小银行在推动我国经济长远发展方面起到了积极作用，一方面，通过灵活的市场机制和较高的服务效率，支持民营经济和大量的中小企业成长，繁荣地方经济；另一方面，作为我国金融供给侧改革的重要组成部分，中小银行通过自身变革推进了金融市场化进程。伴随着金融业改革发展进程，我国中小银行在支持地方经济发展、服务乡村振兴、助力民营小微企业发展、满足城乡居民多样化金融需求等方面发挥着积极作用，已成为我国金融生态的重要组成部分，资产总额占据商业银行的半壁江山。
图1 各类型银行资产占比情况（截至到2023年7月）
（二）中小银行面临的风险类型
《巴塞尔协议》将银行系统风险分为：信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险、国家风险、声誉风险、法律合规风险、战略风险。考虑到中小银行的设立目的是满足区域内目标群体的金融服务需求，支持中小微企业发展经营以及教育、结婚、农耕、旅游等居民消费。根据客户借款需求特点，金融服务主要以多样化的信贷活动为核心。因此，根据巴塞尔协议，尽管表1中所提到的风险都可能遇到，但针对中小银行的经营特点，主要风险包括操作风险、信用风险、流动性风以及声誉风险。
表1 商业银行风险类型
（三）中小银行风险特征
由于监管机构对区域性银行跨区经营实施严格控制，多数中小银行的业务以本地为主。因此，中小银行风险往往也呈现区域化特征。主要体现在：一是与地方经济势密切相关。中小银行大部分资产都投向地方的经济活动，当某地方过于依赖特定行业，或者经济发展出现低迷时，资产质量也会受到影响。二是与地方政府债务捆绑。由于政商关系密切，中小银行是支持地方经济发展的重要力量，也是政府举债的主要对象。从而导致银行贷款集中度过高。这既加重了政府的偿债压力，也加剧了中小银行的经营风险。三是易受到股东行为影响。银保监会对农商行排查整治发现，少数机构股东通过隐性关联谋求控制主导经营，越权干预机构经营，服务自身利益，将银行当作提款机。一旦股东陷入经营困难，就会拖累中小银行。
（四）典型事件及影响
1.河南村镇银行：储户红码事件
事情源于2022年4月18日河南禹州新民生村镇、上蔡惠民村镇、拓城黄淮村等镇银行以系统进行维护为理由，没有任何预警关闭线上提款与转账功能，400亿存款不翼而飞。各地储户相继维权、找说法。而村镇银行伙同政府职能部门某些人给前来讨说法的储户赋上红码。经过调查，河南新财富集团通过股权渗透，代持，质押等方式入股全国多家民营银行，搞违规放贷，违规吸存，账外经营。河南村镇银行暴雷事件说明中小银行在公司治理、内部控制等方面存在诸多问题，并带来了极其恶劣的影响。一旦任由恐慌情绪蔓延而不去解决村镇等银行的蔓延，会引发挤兑危机。历史上，因为挤兑而造成的银行业危机不再少数，这样的风险也绝对不能再次上演。
2.锦州银行：坏账事件
2019年4月，锦州银行因与会计师事务所发生分歧而延迟发布年报，资产质量问题随之爆发。为了处置锦州银行的流动性风险，工商银行和信达、长城两家资产管理公司入股锦州银行，推动锦州银行市场化重组进程。锦州银行资产质量问题的原因在于，从内部看，其负债来源高于依赖同业业务，从2013年开始，锦州银行应收款项类投资就超过了60%，而资产端又主要是应收款项类投资等长期资产，期限和结构错配严重。同时，股东关联交易问题和贷款集中度过高导致资产质量下降，2018年锦州银行批发和零售业贷款占比达到43.32%，制造业贷款占比18.82%。外部经济环境方面，主要经营地区经济下行和银行体系流动性分层，加重了锦州银行流动性风险程度。
3.包商银行：信用风险事件
2005年至2019年间，为从包商银行套取信贷资金，“明天系”注册了209家空壳公司，通过347笔借款占用资金达1560亿元，每年利息甚至多达百亿元。为防范挤兑可能引发的一系列金融风险，包商银行被人民银行、银保监会联合接管，相关业务、资产及负债，分别转让至蒙商银行和徽商银行。从结果看，以收购承接方式处置包商银行风险，及时制止了金融违法违规行为，实现对部分机构的激进行为纠偏，促进金融市场的合理信用分层。同时，也最大限度保护了客户合法权益。
（五）风险传导路径
从以上事件中不难发现，尽管近年来高风险金融机构数量有所下降，但从河南、锦州等地一些中小银行暴露出来的问题看，以城商行、农信机构(农商行、农信社、农合行)、村镇银行为主体的高风险银行业金融机构的显性和隐性的风险不容小觑。
由广义的金融脆弱性理论可以得出，风险具有传导性，特别是中小银行风险扩散或导致违约风险增加、融资规模下降、金融市场受波及等严重后果。截至目前，中小银行的风险传导路径主要聚焦在负债、资产、权益三方面，以包商银行为代表,在这三方面都存在风险传导。
1.负债方风险传导
一是货币市场和债券市场受到冲击。目前城商行是除国有银行外质押式回购最重要的参与方,同业存单违约会造成城商行和非银机构的回购交交易出现困难。受冲击的中小银行和非银机构如大规模出售高流动性资产,会给债券市场造成冲击。二是引发金融机构的交叉风险。货币基金、城商行和农商行是同业存单市场的重要投资者,存单违约会加大货币基金和高风险中小银行的风险。三是中小银行同业业务收缩。在结构性存款、靠档计息类定存产品监管趋严的背景下，中小银行对同业资金的依赖性更强。然而，在2019年个别中小银行风险事件爆发以及资信水平并未提高等影响下，出于自身资产端投放压力的考量，不少中小银行收缩同业业务，有些银行甚至减半。
2.资产方风险传导
一方面，增加非银机构的融资难度。央行流动性传导是从大银行到中小银行，中小银行再传导到非银机构。短期内部分中小银行在银行间市场融资难度有所提升，同时中小银行风险偏好下行，对质押品的信用等级要求提升，最终导致中小银行向非银机构的流动性传导不通畅。另一方面，信用风险上升导致融资规模下降。中小银行资产负债收缩和风险偏好下降,会从同业传导到表外、债券、贷款等融资渠道,导致对企业融资下降,地方融资平台、民营企业、中小企业将受到更大影响。而且从近两年的情况看，央企也不再等同于无风险，由于这类企业往往贷款规模较大，且涉及较多的机构，将产生明显影响。
3.权益方风险传导
中小银行质押股权较为普遍,股权质押降低了主要股东处置银行风险的意愿和能力。而上市银行的股权质押比例较高会使得银行经营管理处于不稳定之中，一些股东通过股权质押获取的贷款若出现违约，也会对银行造成影响；再加上，如果因股东经营风险出现司法冻结等情况，银行将会受到来自监管方面的压力。2021年10月，银保监会发布《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》，明确股权质押比例超过50%的大股东不得行使表决权，禁止银行保险机构购买大股东非公开发行的债券或为其提供担保、与大股东直接或间接交叉持股等。
二、中小银行风险成因分析
（一）各项规则不完善，公司治理风险仍存
法人治理结构不健全、产权制度不完善等因素削弱了中小银行董事会权力，导致经营班子的权益和责任不对称，监事会难以发挥作用。特别是在河南村镇银行、锦州银行事件暴露后，中小银行公司治理及股权管理问题显性化，主要表现为：业务的自我发展与约束机制难以建立；股权过度集中形成“大股东控制”或股权过度分散形成“内部人控制”;“三会一层”的公司治理架构“形似而神不似”;激励约束机制不健全导致经营行为短期化等。
（二）外部竞争环境加剧，市场空间持续被挤压
近年来，中小银行的外部竞争环境日趋激烈，面临的压力和挑战似乎越来越大。一方面，在储蓄率趋于下行、存款竞争日益激烈的背景下，由于我国存量贷款规模大，定价基准转换后将给商业银行带来较大息差管理和资产负债管理压力。另一方面，受政策引导及监管要求，大型银行纷纷下沉业务进入普惠金融市场，较低的资金利率使得优质客户纷纷离中小银行而去，形成“掐尖”效应。与此同时，叠加产品同质化与客群高度重合的压力，中小银行市场空间持续被挤压，面临严峻市场竞争挑战。
（三）盈利能力持续下滑
近年来，在宏观经济发展进入新常态及金融市场违约事件频发的背景下，中小银行信贷资产及投资资产质量普遍有所下滑，不得不提高贷款拨备及投资资产减值计提力度，这同时意味着营业成本负担随之加重。特别受新冠疫情影响，中小银行盈利增速下降幅度更大。从税后总利润视角分析，国有商业银行总利润遥遥领先，其次分别为股份制商业银行、城商行、农商行。从资产利润率视角分析，国有商业银行资产利润率最高，其次分别为股份制商业银行、农商行、城商行。银行业整体资产利润率自2014年起开始下滑，2016-2019年下滑趋势放缓，2019年重启下滑。其中，农村合作银行下滑最为明显。
图2 不同类型银行资产利润率对比分析
（四）资本充足率水平较低，资本补充难度加大
2022 年下半年以来，受益于资本内生能力的不断增强，外延资本补充的增加，商业 银行整体资本充足水平回升，具备一定抗风险能力。不同类型商业银行资本充足水平保持分化趋势，国有行和股份行资本充足率较上半年有所上升，城商行先升后降，而农商行则先降后升。截至 2022 年底，国有大行资本充足率为17.76%，处于较高水平，较去年同期上升；然后为股份行，资本充足率为13.57%，资本补充渠道顺畅；城商行、农商行等区域性银行资本充足率分别为 12.61%、12.37%，较上年同期有所下降。此外，中小银行资本补充仍面临多方面困难，比如大量中小银行为非上市银行，资本补充渠道受限；股东对中小银行的投资意愿不足等。从样本城商行来看，尾部城商行资本充足率进一步下降，其中部分城商行已突破监管红线。
（五）对公业务依赖传统信贷，业务创新不足
传统信贷依然占据中小银行对公业务的主流，而现金管理、供应链金融等创新型交易银行业务发展滞后。而且为应对贷款利率下滑带来的盈利压力，中小银行通过“以量补价”的方式加大信贷投放力度，虽然整体贷款规模实现较快增长，但也推动风险加权资产规模上升。与此同时，从银行资产配置来看，引导银行业回归存贷款业务本源的监管导向仍在持续，中小银行贷款占比进一步上升，同业资产和投资资产占比进一步下降，由于同业资产和投资资产整体风险权重相对贷款较低，导致中小银行风险资产系数呈上升趋势，加大了对资本的消耗，导致中小银行资本充足性水平承压。此外，受制于行业专业化能力和数字化能力不足，对客户价值分析、洞察和针对性挖掘不够，未能实现差异化、规模化发展，对收入增长的提振有限。
（六）数字化水平亟待提升
当前，由于缺乏数据应用及治理能力、技术架构陈旧、业务场景及复合型人才，中小银行不少业务仍是手工操作。而且由于研发成本和试错成本较高，数字化转型投入难以形成规模效益。与此同时，尽管当前数字化转型往往已经作为“一把手工程”受到高管层面的重视，但仍然存在战略规划事项不清晰、资源分配不合理、评价机制不健全、转型效果难量化、落地监管缺工具等问题。也有部分中小银行数字化转型规划顶层设计是由各业务条线、科技条线依据自身目标自下而上拼接而成，造成“数字化转型”呈散点状，协同合作不足。
三、政策建议
（一）利用区域优势走差异化发展道路
中小银行的区域经济特征决定不适合走大型银行那种规模效应的发展路径，应根据区域优势及自身业务特色，依靠管理策略的差异性以及创新业务模式获得核心优势。国际领先银行的经验表明，专业化、一体化、数字化都是可有带来成功的重要因素。对于中小银行而言，要依靠专业化经验、专业技术逐步建立特色服务体系。建议中小银行从规模至上转向质量优先，做好战略再定位，紧抓区域经济禀赋以及乡村振兴等战略机遇，进一步提升改善对“新市民”增量人口的服务特色，增加贷款业务的投放。对受到新冠疫情影响的小微企业，如果有归还贷款的意愿、仍有经营能力的，可以继续给与信贷支持，帮助其渡过目前的困难。通过打造特色产品服务，扩大现有客户基础，实现自身高质量发展。
（二）多渠道补充资本金
当前，中小银行资本补充渠道不断拓宽，包括允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金，积极发行小微金融债，通过合并重组、注资参股等方式化解风险，多措并举补充中小银行资本金见实效。
1.注重盈利能力提升
内源性融资是成本最低且补充资本质量最好的渠道，对于中小银行来说，要多发展轻资本业务，减少资本消耗。比如，利用数字化转型，提升营销精准度；培养发展投行、资管能力，逐步实现由重资产向轻资产的转型；在经营好存贷等主营业务的同时，努力拓展消费金融、金融租赁等业务，提高银行的盈利能力。
2.建立持续合理的资本金补充机制
中小银行要根据自身发展战略规划、业务类型、财务增长指标等情况，综合评估和考虑市场风险及承受能力、资金管理能力，科学合理地制定资本金补充规划。与此同时，尝试配股融资、地方专项债、转股协议存款等新型资本补充工具，有效改善资本金结构。
3.通过合并重组、注资参股等方式化解风险
对于非上市的中小银行，尤其是规模较小、经营能力偏弱的中小银行，不但面临更大的经营风险，而且资本补充渠道相对较少。因此，建议非上市中小银行通过合并重组、注资参股等市场化手段来推进改革，增强资本、信贷风险抵御能力。
（三）加大不良资产处置力度
1.从源头防范，加强贷款前、中、后管理
一是结合宏观经济形势，产业结构变化以及区域相关政策，动态调整重点产业的目标定位和服务模式。二是完善重大事件预警机制。建立与地方政府、行业主管部门的沟通机制，对影响市场供求、产业发展的重大事件保持高度的敏感性，及时分析评估产生的影响，适时调整业务策略，及时防范和化解风险。三是制定和落实清收不良贷款的责任制，对不良贷款率比较高的分支行可采取一定的措施，比如可视情况调整其业务审批权等。
2.培养和组建不良处置专业团队，提升不良处置专业水平
根据目前的经济形势，保主体、保就业成为主要目标，在不良资产处置方面，通过债转股、重组、转让等方式处置不良资产成为主要趋势和手段。但大多数中小银行以前此类业务较少，人才储备不足，需要从外部引进和内部培养两种方式，获得熟悉资产处置的专业人才，重点是将不良债权能够顺利转化为股权的人才。
3.加大处置方式创新
一方面，不断丰富不良资产处置手段，综合采取核销、催收、资产证券化、债转股等方式缓释风险。另一方面，适应新形势开展互联网营销的模式，建设官网、直播、公众号、小程序等线上推介平台，打造全方位、多渠道的线上资产处置营销推介体系。
（四）深化股权结构和公司治理改革
1.加强对股东资质管理，进一步规范股东行为
一是严格把关股权入资者的资格审核，对股东资质进行穿透式监管，并全面实施股权第三方托管。二是通过将股权集中度控制在合理范围内，协调好股东、内部人、银行之间的治理关系，做到不越位、不缺位，努力建立合规高效、制约制衡的公司治理格局。三是压实大股东的自救责任，保持银行与股东的良好互动。当中小银行资本实力下滑、经营出现困难时，股东要积极采取措施为中小银行补充资本，提升风险防控能力。
2.监督并确保管理层有效履行管理职责
构建股东大会-董事会-管理层之间通畅高效的决策传导机制，确保经营活动与董事会所制定批准的发展战略、经营计划及其他各项政策相一致，对董事会负责，同时接受监事会监督。在此基础上，完善中小银行董事会成员的提名程序，大幅提升独立董事比例；通过高级人才引进等方式持续优化人员素质结构；强化专门委员会建设，重要议案先经专门委员会讨论再提交董事会审议。
3.提升“一把手”公司治理能力
选好“一把手”在中小银行公司治理中的重要性不言而喻。建议中小银行选拔董事长或行长时，尽可能通过市场化选聘，引入专业水平高、从业经验丰富的资深人士；监管部门要严格把关“一把手”人选，持续优化任职资格核准制度；地方党委政府也应从专业素质及从业经历等维度考察中小银行高管候选人。
（五）加快数字化转型，打造增长新引擎
1.量身定制数字化转型规划，突出落地性
数字化转型不仅仅是年报中的“鸿篇巨制”，更是一线业务的“针头线脑”。中小银行在数字化转型战略规划上需避免盲目追求一步到位，而是要从业务发展出发，与银行的发展阶段和资源禀赋相匹配，制定适合自身发展的、覆盖“战略-战术”、可落地的全方位体系式数字化转型规划
2.借力大型银行突破技术、生态困境
近年来，监管部门提出“要推动大型银行向中小银行输出风控工具和技术”，中小银行应把握这一机遇，借力大型银行的科技平台和生态场景进行数字化布局；与此同时，要建立健全合作机制和规章制度，明确责任界限，杜绝科技和管理合作成为交叉性风险源头
3.融入开放银行生态版图，拥抱API经济
开放银行通过与更多的外部场景连接，实现了从拥抱母体到开放生态，构建起金融、科技与实体的共建生态圈，不论企业规模大小、均可以通过彼此互补平等地获得优质的金融服务，有效弥补了商业银行对普惠金融客户信息搜集、识别及运用的“短板”。建议中小银行基于合作共建的模式，沉淀海量数据，构建金融生态服务版图。
