傅承哲等 | 公共危机情境下“柔性治理”如何跨越“数字鸿沟”？

公共危机情境下“柔性治理”

如何跨越“数字鸿沟”？

——基于三种政策工具的实证研究

傅承哲　黄伟俊　欧昊麟

近年来，数字治理技术的运用和推广在处置公共危机中发挥着重要效用，但“数字鸿沟”现象给数字治理在社区层面的落地普及带来挑战。健康码的推广应用是此方面的典型案例。健康码作为公共危机情境下创设的数字治理技术，在短时间之内得到了广泛的普及应用，在公共应急管理中发挥着关键的作用(文宏、李凤山，2023a)；但同时也面临着“老人无健康码寸步难行”等“数字鸿沟”问题，产生相关负面舆情。在国务院《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》(国办发〔2020〕45号)等文件指导下，社区逐渐探索出“柔性治理”等行为策略或政策工具，以应对“数字鸿沟”带来的不利影响。“柔性治理”通过满足治理对象的心灵需求，引导对象自愿接受治理(武小龙，2021；吴同、胡洁人，2021)，蕴含着策略精细化、过程人文化的治理理念，在基层治理中具有心灵引导的优势(曾莉等，2020)，但较少研究从公共政策层面探讨“柔性治理”的工具效能、适用边界等问题。在跨越“数字鸿沟”的实践中，志愿者宣传、提供物质奖励等不同“柔性治理”政策工具效果存在差异，甚至存在“政策失效”现象，其原因有待更严谨的实证分析。

行为公共管理(behavior public policy)主张识别政策执行阶段中影响个体选择行为的认知要素，实现在不改变现有制度框架的前提下，运用行为公共政策工具达到“以柔性措施改变行为”的政策效果(朱德米、李兵华，2018)，这与“柔性治理”的核心理念相符。基于行为公共管理学视角，本文探讨如下两个问题：在数字治理技术普及化的过程中，“数字鸿沟”是否会影响民众对数字治理的支持度？如何妥善运用“柔性治理”政策工具克服“数字鸿沟”带来的影响，推动数字治理的普及推广，帮助社会民众跨越“数字鸿沟”？

“数字鸿沟”(digital divide)、数字排斥(digital exclusion)等概念均强调了群体在通信技术上的使用障碍与效用失衡，对个人日常生活造成不利影响(Song et al.，2020)。在公共危机情境下，群体间的数字能力结构性差异会被进一步放大，“数字鸿沟”问题的出现概率和危害程度较高(陈水生、谢仪，2023)。“数字鸿沟”情景使得“数字弱势群体”陷入信息不对称的社会困境(asymmetric social dilemma)当中(刘长江等，2007)；社会面临着是否接纳数字治理的认知冲突，如因数字治理的优势而产生“合作行为”或因“数字弱势群体”的社会困境而产生“抗拒行为”等。行为模式的选择受个体动机、亲社会行为等心理性因素和情景性因素的影响(Wojciszke，2005；牛海鹏等，2020)。本文认为，在“数字鸿沟”情景下，社会民众感知到“数字弱势群体”被边缘化，怜悯、同情、忧伤等心理情绪形成热认知(hot cognition)，会产生亲社会行为的动机与力量，形成互利互惠、维护社会公平等行为倾向(Hoffman，2001)。因此，“数字鸿沟”情景下民众对数字治理技术(健康码)的支持度有所下降，并引出如下假设。

H1：相较于无“数字鸿沟”情景，“数字鸿沟”情景对数字治理民众支持度起到了显著的消解作用。

与市场调节或强制管制不同，“柔性治理”以心灵引导促使政策受众产生行为效应。依据个体行为逻辑假设，“柔性治理”可以分为完全理性假设的“经典柔性治理”政策工具和有限理性假设的“行为柔性治理”政策工具。“经典柔性治理”政策工具是激励工具，通过提供物质(或精神)奖励使目标产生行为效应；“行为柔性治理”政策工具利用个体启发式思维(heuristic)与认知偏差(cognitive bias)等心理特征设计政策，代表性的有助推工具(Thaler & Sunstein；2008)和助力工具(Hertwig，2017)。助推(nudge)工具旨在保持个人选择自由的前提下，通过改变选择结构，引导人们的行为向期望的方向发展。国内学者在生育政策(张书维等，2021)、环保政策(傅鑫媛等，2019)、健康政策(李佳洁、于彤彤，2020)等不同政策领域探讨助推工具的使用前景。但助推工具的局限性在于过分注重考查心理类型而忽略了社会背景、民族文化对个体心理及行为效应的影响(Tummers，2019；景怀斌，2021)，可能存在被滥用、引发伦理争议、效用难以持久等问题(付春野等，2022；张书维、刘星，2022)。相比之下，助力(boost)工具通过长期的培训、努力和动机干预，能够永久地提高政策目标群体的独立决策能力(Hertwig，2017)。两种“行为柔性治理”政策工具在作用路径、行为影响的持续性、干预的成本方面都存在一定的异质性(Roekel et al.，2021)。

健康码作为政府危机学习的数字治理成果(郑石明等，2023；文宏、李风山，2023b)，其普及模式与公共卫生应急管理阶段紧密结合。早期基于快速响应、紧急动员的逻辑，主要采用助力工具，即动员党员、社工、社区志愿者教导。进入常态化防控阶段后，为兼顾效用和成本，激励工具(注册健康通、抽奖消费券等)和助推工具(优化健康码使用界面等)也被大量使用。因此，本文以助力工具为参照组，符合健康码推广政策的现实变化逻辑，也有利于从政策变迁的过程观察不同治理工具的效用强弱与适用边界。

具体来看，从政策效用上，助力工具利用民众的认知可塑性，通过提高民众的数字能力，进而提升民众对健康码本身的自我效能感，最终增强了健康码的吸引力。助推工具利用个体多用直觉判断(自动系统)而少用理性分析(分析系统)的认知倾向，通过改变选择结构，简化健康码的操作流程以减少民众的心理资源的调动，提高系统本身的使用友好性，提升民众对健康码的使用便利感，从而提高民众支持度。激励工具提供了及时、可观的经济回报，提升了民众使用健康码后的利益获得感，进而提高使用健康码的积极性。本文认为，三种“柔性治理”政策工具通过遵循上述三种不同的心理路径发挥作用，造成工具之间具有一定的效用差异，并由此引出如下假设。

H2：“柔性治理”政策工具对数字治理民众支持度的效用存在显著的异质性。

H2a：相较于助力工具，激励工具对数字治理民众支持度的效用存在显著的异质性。

H2b：相较于助力工具，助推工具对数字治理民众支持度的效用存在显著的异质性。

从行为公共管理的角度，政策行为效应可理解为政策实施过程中个体的心理、行为及其所处环境的交互作用(Ewert et al.，2020)；政策执行效果受社会情景的影响，表现为情景对行为效应的调节作用。“柔性治理”对“数字鸿沟”情景的调节效应，可从“数字弱势群体”的政策受用性视角切入理解。尽管助力工具能够“一劳永逸”地提升个体的数字能力，但目标对象群体需要具备一定的体力、智力和正向学习情绪。工具的能力门槛较高，不利于促进政策遵循(李燕等，2021)。相比之下，助推工具通过改变认知框架、减少操作流程等方式，既增加了民众对健康码的了解，又减轻了“数字弱势群体”的学习负担，对一般的民众或“数字弱势群体”都具有相当的好处；激励工具能提供物质奖励，以可视化、可量化的收获刺激民众或“数字弱势群体”形成使用健康码的内驱力与学习积极性。综合而言，相比助力工具，助推工具和激励工具在一定程度上更能降低“数字鸿沟”情景对民众支持度的负面影响。基于上述推断，本研究引出如下假设并提出研究框架(如图1所示)。

H3：相较于助力工具，激励工具对“数字鸿沟”情景下数字治理民众支持度的效用存在正向调节作用，即削弱了“数字鸿沟”情景对民众支持度的负面影响。

H4：相较于助力工具，助推工具对“数字鸿沟”情景下数字治理民众支持度的效用存在正向调节作用，即削弱了“数字鸿沟”情景对民众支持度的负面影响。

考虑到公共管理的现实性与复杂性，采用调查实验的方法对行为政策工具效用进行因果检验，越来越受到学界的重视(James et al.，2017)。基于研究主题和目的所需，本研究也采用调查实验法展开研究。同时，预实验能够有效提升正式实验的效度，本研究在正式开展实验之前进行了一次预实验，并在此基础上改良、优化材料与流程，最终形成正式实验设计。

实验采用2×3双因素被试间设计(between­subject design)，因变量为政策行为效应，即数字治理民众支持度；自变量为“数字鸿沟”情景(有、无)和“柔性治理”政策工具(激励工具、助推工具、助力工具)。相比实验室研究，调查实验在情境启动方面的难度更大，本研究通过新闻报道的方式呈现实验情境文本以增强被试对材料的信任感和代入感。被试由问卷系统随机分配到6个实验情境中的一种，阅读材料并回答问题(如图2所示)。

实验呈现材料主要分为实验背景、“柔性治理”政策工具类型与“数字鸿沟”情景三部分，具体内容如下。第一部分为实验背景。目前，各省(自治区、直辖市)健康码平台逐渐开拓了如医院挂号、交通出行、社保办理等便民服务。相较于其他功能，医院挂号功能的受众面较广，(潜在)用户群体较大，且线上挂号带来的便利性感知较强，是民众呼声较高的推广功能之一，兼具公共属性与议题热度，是实验背景的较好选择。综上，实验背景设置为：G市利用健康码平台新设置医院线上挂号功能。

第二部分为三种“柔性治理”政策工具在推广健康码中的具体做法。材料首先向被试介绍政府推广健康码新功能而采取的鼓励措施，随后以街头采访的形式告知被试居民对该类鼓励措施的正面反馈，并配以图片增强代入感。具体地，激励组表述为：为使用该功能的居民提供8折的挂号费折扣。在记者的镜头下，居民刘叔对健康码的新功能赞不绝口：“以后看一下就知道哪个医院能挂到号了，挂号费还有优惠，很方便啊！”助推组表述为：用户仅需登记一次信息，以后即可在全市医院“秒挂号”。在记者的镜头下，居民刘叔对健康码的新功能赞不绝口：“以后看一下就知道哪个医院能挂到号了，还不用注册一堆医院账户，很方便啊！”助力组表述为：组织志愿者到各小区，手把手教居民健康码线上挂号功能的具体操作。在记者的镜头下，居民刘叔对健康码的新功能赞不绝口：“以后看一下就知道哪个医院能挂到号了，还有人到小区教我怎么用，很方便啊！”

第三部分为“数字鸿沟”情景，描述“数字弱势群体”的社会生活状况。有“数字鸿沟”情景组(实验组)呈现某地老人在乘地铁时因无健康码受乘务员阻拦，双方发生冲突的新闻照片；无“数字鸿沟”情景组(安慰剂组)呈现某高校大学生体育锻炼的新闻照片。

以上三个板块的材料组成6组实验情境，具体如表1所示。

研究团队委托Credamo[1]数据平台在数据集市上投放实验问卷。调查实验于2021年5月至6月进行，属于面向社区民众的调查问卷，被试回答完问卷后会有1—2元的现金奖励。实验共回收问卷436份。剔除没有通过质量检测题、行为异常与回答不完整的样本后[2]，最终获得399个样本，问卷有效率为91.51%，受访者年龄主要集中在26—35岁(SD＝1.00)，男性占比为45.9%，涉及27个省(自治区、直辖市)，主要集中在广东(14.39%)、山东(10.16%)与江苏(7.32%)三个地区，职业群体主要为企业管理人员(30.58%)、工人(17.54%)与学生(16.04%)。

[1]Credamo数据平台可以随机分配被试进入不同的实验场景进行实验，并自行记录实验结果，还可以通过设置被试信用、智能人机验证等提高回答质量。更多详见 https：//www.credamo.com。

[2]甄别和筛选样本的方法，主要是根据质量检测题进行筛选(此题为检测题，请选择“很不同意”)，剔除了在质量检测题中选择“很不同意”之外选项的样本。

为了更好地反映被试受自变量干预的变化量，被试在阅读材料前首先进行前测，随后被系统随机分配到实验情景，进行引导语与实验材料的阅读。被试会被要求认真阅读材料后才能回答问题(在引导语中有“请认真阅读”等提示字样)。当被试跳转后，不可向前跳转再次阅读材料，且每个IP、每一个用户只能回答一次。被试在回答完操纵检验的题目后，即填写后测问卷。问卷聚焦政策工具对全社会的群体行为效应，采用李克特五点量表，回答范围从“1”(“非常不同意”)到“5”(“非常同意”)，前测题项为“我认为推行健康码的拓展功能会方便群众”，后测题项为“我认为推行材料中的这一功能会方便群众”，并用后测减去前测的变化量作为因变量。

实验综合采用指导式操纵检验和直接操纵检验，以进一步确保实验的内部效度。基于实验材料回忆题(如G市通过直接提供优惠的方式推广该功能)以及作答时长进行实验刺激效度检验发现，大部分样本能通过实验材料回忆题的检验(被试的回忆反馈符合实验材料描述，96.74%的被试选择了“较为同意”及以上的选项)，作答时长均在合理范围之内(M±SD＝267.97±180.30s)；同时直接操纵检验结果显示，有“数字鸿沟”情景组后测分数显著低于前测(Mpre＝4.40，Mpost＝4.29，p<0.05)，无“数字鸿沟”情景组后测分数显著高于前测(Mpre＝4.33，Mpost＝4.47，p<0.01)。

被试具体特征情况如表2所示，包括性别、年龄、教育程度等人口学特征。此外，“数字鸿沟”情景的启动效应会受到被试自身数字能力的强弱、“数字鸿沟”现象感知强弱的影响。因此，作为检验随机分配效果的控制变量，即“数字能力”维度变量和“鸿沟感知”维度变量，本文也加以测量。

尽管问卷系统自动进行随机分配，但仍需要对样本的人口学变量、数字能力、鸿沟感知等维度进行平衡性检验，以保证完全随机效果，避免其他变量对实验结果的影响。结果如表3所示，仅有性别变量组间存在差异，其余协变量均值在各实验组中无显著差异(p>0.05)。参照张书维(2022)等的做法，绝大部分变量都符合样本平衡性检验标准，可以认为实验随机分配被试的效果理想。

首先，对实验结果进行描述性统计，结果如图3所示。总体来看，在有“数字鸿沟”情景下，民众支持度较低，而在无“数字鸿沟”情景下较高。进一步看，仅助力工具所在的组别3(t＝－2.11，p<0.05)与组别6(t＝3.73，p<0.01)存在显著差异，而激励、助推工具则无显著差异(p＞0.1)，说明不同政策工具在不同情景下效用有差异，需要进行交互作用分析。

本研究对实验结果采用多元回归分析，并以助力政策工具为对照组，结果如表4所示。模型(1)检验“数字鸿沟”情景的主效应，结果显示“数字鸿沟”情景显著降低了被试的健康码推广支持意愿(β＝－0.241，p<0.01)，说明当民众意识到“数字弱势群体”不方便使用健康码时，民众对健康码等数字治理技术的支持度会降低。模型(2)检验“柔性治理”政策工具的主效应，结果显示，三类政策工具对民众支持度的提升均无显著差异(p>0.1)，说明在健康码推广的手段层面，政策工具的选择差别不大。模型(3)检验“柔性治理”政策工具对“数字鸿沟”情景的调节效应，结果显示，在“数字鸿沟”情景中，相较于助力工具，激励工具(β＝0.311，p<0.05)、助推工具(β＝0.358，p<0.05)均对推广健康码的支持度起显著提升作用，说明激励工具和助推工具能正向调节“数字鸿沟”情景带来的影响。图4的边际效应图较直观地反映了无“数字鸿沟”情景下，助力工具的边际效应最高，有“数字鸿沟”情景下，激励工具和助推工具的边际效应较高。

分析结果显示H1成立，即“数字鸿沟”情景对民众的数字治理支持度起着显著阻碍作用，民众很有可能会因为社会上存在“数字弱势群体”而降低对信息技术推广、升级的热情；H2a、H2b不成立，在不考虑“数字鸿沟”情景的情况下，三类政策工具在民众支持度上的效用不存在显著差异；H3、H4均成立，以助力工具为基准，激励工具和助推工具能有效减轻“数字鸿沟”情景对数字治理民众支持度带来的负面影响，且相对效用由负转正，说明民众在意识到“数字弱势群体”的情况下，通过激励工具与助推工具能够促使民众接纳数字治理的推广。

本研究通过一个调查实验，从行为公共管理学的角度检验了激励工具、助推工具、助力工具在“数字鸿沟”情景中的相对效用。为进一步把握和了解实验结论背后的形成机理，本研究在实验结论的基础上，于2020年11月至2021年1月前往G市部分社区访谈了若干名使用智能手机有困难的老人和所在社区老年人群体较多的社工，进一步厘清和探究公共危机情境下“数字鸿沟”的治理方案。

实证结果显示，“数字鸿沟”情景对民众的健康码推广支持意愿有显著负面影响，较大影响着社区数字治理的成效乃至居民对数字政策的支持与认同，已经成为目前数字治理政策打通“最后一公里”过程中迫切需要解决的社会问题。“数字鸿沟”往往令数字政策陷入多数人福利提升与少数人福利保全的零和博弈困境，不仅削弱了“数字弱势群体”的社会地位和资源配置能力，还引发了深刻的价值隐忧，如以集体性否认个体异质性，以过度抽象化忽略个人主体性，以及数据价值对数据洼地的歧视等(刘伟、翁俊芳，2020)。比如，一位老人直言：

现在情况没那么严重了，大家都在复工复产，结果我(因为不会用健康码)公交车上不了，公园去不了，去哪里都去不了，只能不出门咯。小区自己搞的纸质健康码外面都不认的。(访谈20201116L)

数字技术严重影响了部分人群出行、生活的权利，这与普惠、共享的数字治理理念大相径庭。尤其在公共危机的情况下，“数字鸿沟”情景降低了人们对社会平均数字能力水平的判断，也降低了人们对未来数字社会的积极性与乐观程度，从而使社会群众对数字发展趋于保守和谨慎。

因此，无论是对数字伦理的思辨，还是对数字政策的认受性挑战，“数字鸿沟”情景都要求政府有快速响应、及时处置的治理思路，并精准施策。政府既要在技术突破、教育提智、适老化改造等长战线领域不断发力，也要尽快拿出一套行之有效的应对方案，探索成效快、成本低、适用广的政策工具，为数字治理补齐政策落地的短板。

在明确了“数字鸿沟”需要快速处置与长效机制齐发力的基本原则后，需要进一步厘清的是如何搭配政策工具，实现公共危机的有效治理。实证分析结果显示，与助力工具相比，激励工具与助推工具两种“柔性治理”政策工具在“数字鸿沟”情景下效果更佳，但助力工具在没有“数字鸿沟”情景下效果显著更优。

从行为洞察的角度，以老人群体为例，他们对待新事物态度较谨慎保守，风险感知更强，容易高估自己的损失，对技术的悲观主义偏见使得他们对新技术抱有一定的惧怕与不信任，影响学习意愿(景鹏，2021)。然而，结合过往突发公共卫生应急实践经验，街道和社区又往往采用配备志愿者的方式“手把手”指导“数字弱势群体”，期望以此提升其掌握健康码等数字产品的使用能力。这导致政策工具供给与“数字弱势群体”需求之间产生了“错配”，降低了民众对助力工具的认可。

相比之下，从改变整体制度环境切入的激励工具和助推工具不失为一种模糊化的处理策略，通过无差别的福利给予，让社会大众更多地感受到数字治理技术带来的积极体验。具体来看，激励可以设置物质、精神奖励，改变个体对成本效益的计算，通过提高个体获得感等正面情绪引导民众接纳健康码平台。助推通过改良操作流程优化选择架构，利用个体追求便捷性的认知倾向，引导民众使用最方便的方式作出满意决策，帮助“数字弱势群体”乃至全体民众适应快速更新的“数字世界”。可见，精准施策要根据群体的学习能力和使用体验，有的放矢地运用政策工具。为解决“数字鸿沟”这一应急难题，可根据应急态、常态和未来态三种治理阶段，因时制宜选择“柔性治理”政策工具，使得各项“柔性治理”政策工具在合法性承载最大化的同时充分发挥其政策效用，具体如表5所示。在应急态下，具体的激励策略可包括使用数字应急平台可享受公共服务优惠等；在常态下，具体的助推策略则可包括默认保存数字平台的登录状态与所填数据等；在未来态下，具体的助力策略则可包括体验学习、尝试应用、经验交流和互助帮扶等。

随着行为公共管理研究的推进，已有不少学者对行为公共政策工具的适用性进行反思，如应从不同分析层次、更长的时间维度、不同种族与经济水平的国家等进行效用分析(Ewert et al.，2020；Bhanot & Linos，2020)，最终均指向一个基本论断：助推工具并非“包治百病”的灵丹妙药，应该因时因地制宜(Sunstein，2017；景怀斌，2021)。综合假设H2、H3、H4发现，三类政策工具在仅考虑主效应上并没有显著的差别，但在“数字鸿沟”情景下，政策工具的调节作用具有异质性，说明相较于政策工具本身的效用异质性，情景对政策工具效用的影响在“数字鸿沟”领域更加突出。

事实上，已有实证分析发现，行为公共政策的不同特征会调节政策行为效应的大小(Fu et al.，2021)。正如Howlett(2018)所强调的，在政策制定开始时就应该更好地匹配工具和目标行为，而不是遵循功利主义原则片面地评估、选择政策工具。这启示政策制定者，应具体把握政策执行的情景特征，通过情景拟合、机制匹配灵活施策(赵静、薛澜，2021)，减少治理的经济社会成本。在公共危机的情境下，与应急情境相匹配的数字治理推广模式，将有利于增加民众在公共危机治理过程中的参与感(文宏、林彬，2023)，从而实现数字技术赋能公共危机应对的最终目标。

需要指出的是，首先，调查实验方法存在外部性(相比田野研究)偏弱的局限性，且本次实验所招募的被试对于“数字鸿沟”的感知程度整体较高，在实验结论的推广上需要更加谨慎。其次，实验受可操作性、成本资源有限性等因素限制而未设置空白对照组，对考察“柔性治理”政策工具的绝对效应造成困难。最后，文章主要关注民众的社会心理因素对民众支持度的影响，对社会、组织等外部影响的变量暂无涉及，后续的研究可聚焦民众行为层面的分析，以实地实验的方式探索各种“柔性治理”政策工具下民众的实际推广行为，将“柔性治理”方案付诸行动。

“柔性治理”作为具有我国特色的基层管理策略已在实践中被广泛运用，尤其在应对公共危机的过程中起到了重要的作用，但在学界仍需要更多的讨论。在柔性公共政策越来越成为主流政策工具的当下，在治理过程中需寻找更多与行为公共管理适配的情境。尤其在公共危机情境下，要使“柔性治理”政策工具更集合宏观政策情境的变化，从而推进我国治理体系与治理能力现代化，讲好行为公共管理的“中国故事”，为基层有效治理贡献中国方案。

参考文献：略

初审：罗义

审核：林川

审核发布：朱亚鹏