《中国金融》｜宣昌能：以制度创新推动新时代反洗钱事业高质量发展

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十四次会议上明确指出，反洗钱是推进国家治理体系和治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障。新《反洗钱法》坚持守正创新，一方面对长期以来行之有效的制度进行了升级，修订完善了反洗钱内部控制制度、客户尽职调查、大额和可疑交易报告、客户身份资料及交易记录保存、反洗钱调查等基本制度；另一方面适应国内外形势发展需要进行了制度创新，完善特定非金融机构反洗钱规定、反洗钱国际合作等制度设计，增加受益所有人、反洗钱特别预防措施、洗钱风险评估和管理等新制度。新法的出台使反洗钱制度体系更加完整，为进一步发挥反洗钱在国家治理中的作用奠定了更为扎实的制度基础。

新《反洗钱法》进一步完善反洗钱概念。“反洗钱”不仅预防毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪七类上游犯罪带来的洗钱活动，也要进一步预防其他可能产生犯罪所得及收益的上游犯罪带来的洗钱活动。反洗钱概念内涵和外延的扩展，与《刑法》有关规定保持一致，有利于金融机构和特定非金融机构监测所有涉嫌犯罪资金的流动，将对预防和打击所有涉及财产的犯罪、维护经济社会稳定产生深远影响。

新《反洗钱法》从法律层面确立了受益所有人信息管理制度。明确最终拥有或者实际控制法人、非法人组织，或者享有法人、非法人组织最终收益的自然人为受益所有人，对受益所有人信息的集中备案、查询、使用作出规定。受益所有人相关制度能够更加清晰、准确地反映公司等主体的股权结构及最终控制、受益情况，既有助于防范滥用法人、非法人组织从事各类违法犯罪活动，也有助于提高市场透明度，促进经营主体之间的信息对称和互信，优化营商环境，降低社会治理成本。

新《反洗钱法》建立反洗钱特别预防措施制度，在法律层面明确了与反恐和防扩散相关的定向金融管制要求，规定单位和个人应当停止向有关组织和人员提供金融等服务或者资金、资产，限制相关资金、资产转移等。这既是遏制打击恐怖主义活动，防止大规模杀伤性武器扩散，维护国家安全、社会公共利益的重要手段，也是我国履行联合国安理会相关涉恐、涉扩散制裁决议等国际义务的需要。

新《反洗钱法》进一步理顺了金融机构反洗钱监管分工，明确由国务院反洗钱行政主管部门履行对金融机构的反洗钱监督管理职责，有关金融管理部门负责在金融机构市场准入中落实反洗钱审查要求。新法同时厘清了特定非金融机构反洗钱监管分工，贯彻中央金融工作会议关于“管行业必须管风险”的要求，规定由特定非金融机构主管部门监督检查特定非金融机构履行反洗钱义务的情况，并可以根据需要提请反洗钱行政主管部门协助其监督检查。结合实际进一步明确监管职责分工，有利于构建职责清晰、权责对等、配合有力的反洗钱监管格局，提升反洗钱治理效能。

洗钱和恐怖融资活动危害国际金融体系的安全稳定。近年来，反洗钱和反恐怖融资已成为联合国、二十国集团（G20）、世界银行、国际货币基金组织等主要国际组织关注的重要议题之一。国际反洗钱领域的权威组织——金融行动特别工作组（FATF）建立的一套完整的反洗钱国际标准和评估机制，在全球范围内产生了广泛而深刻的影响。我国将于2025年开始接受FATF第五轮反洗钱国际评估。相比第四轮评估，第五轮评估标准更高。面对日益复杂的反洗钱工作形势和不断升级的国际标准，世界主要国家或地区纷纷修订法律以加强反洗钱工作，美国和欧盟分别通过《2020年反洗钱法案》和《反洗钱6号令》，印度、日本、南非等60多个国家或地区均修订了反洗钱法律。

新《反洗钱法》突出问题导向完善有关规定，有助于应对FATF第五轮反洗钱国际评估。2018~2019年，FATF对我国反洗钱工作开展了第四轮国际评估，认为我国反洗钱体系具备良好基础，但同时也指出了反洗钱制度供给不足的若干表现。新法增加了受益所有人、反洗钱特别预防措施等制度规定，将国际通行的“基于风险”原则融入了反洗钱监督管理、反洗钱义务相关规定，大幅完善了特定非金融机构反洗钱规定，优化了反洗钱法律责任条款，弥补了相关制度短板。

新《反洗钱法》完善了反洗钱国际合作规定。明确中华人民共和国根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则开展反洗钱国际合作，明确国务院反洗钱行政主管部门和国家有关机关的反洗钱国际合作职责，完善跨境调查洗钱和恐怖融资活动的规定。这些规定符合国际法基本准则，有助于打击跨境洗钱活动，维护国际金融体系安全稳定。

新《反洗钱法》为参与更广泛领域的全球治理提供有力支撑。反洗钱当前已成为联合国反腐败公约履约审议、世界银行营商环境评估、国际货币基金组织金融稳定评估、国际税收征管合作论坛评估等国际评估的重要内容，反洗钱在相关领域发挥的作用得到国际社会的普遍关注。完善反洗钱法律制度体系、做好反洗钱工作，对于我国深入参与反腐败、反逃税、维护金融稳定等领域的全球治理具有重要意义。

当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，需要更好统筹国内国际两个大局。中国作为世界主要经济体，一方面，要办好自己的事，落实好新《反洗钱法》相关制度安排，扎实做好自身反洗钱工作，维护金融秩序、社会公共利益和国家安全；另一方面，要通过不断提升反洗钱工作水平为维护国际金融体系安全稳定作出更大贡献，彰显负责任大国担当精神。同时，通过新《反洗钱法》一些独创性的制度安排和实践，可以为全球反洗钱治理贡献“中国智慧”和“中国方案”。

金融是国民经济的血脉，金融机构作为资金流动的枢纽，是预防洗钱活动的第一道防线。通过健全反洗钱内部控制制度，履行客户尽职调查、客户身份资料及交易记录保存、大额和可疑交易报告等义务，金融机构成为防范洗钱风险的重要关口，其反洗钱工作水平直接关系国家反洗钱工作的有效性。近年来，人民银行立足国内国际新形势，通过制定、修订有关规章和规范性文件，持续推进反洗钱监管制度体系建设，采取多项措施改进和加强反洗钱监管，金融机构反洗钱履职水平明显提升。新法将一些制度规定和实践中好的做法上升至法律层面，全面、系统更新了金融机构反洗钱义务规定。

新《反洗钱法》强化了对金融机构反洗钱内部控制制度的要求。明确金融机构应当建立健全反洗钱内部控制制度，设立专门机构或者指定内设机构牵头负责反洗钱工作，根据经营规模和洗钱风险状况配备相应的人员，按照要求开展反洗钱培训和宣传。要求金融机构定期评估洗钱风险状况并制定相应的风险管理制度和措施，根据需要建立相关信息系统。明确金融机构的负责人对反洗钱内部控制制度的有效实施负责，提出通过审计等方式进行监督等。这些规定帮助金融机构完善反洗钱内部控制制度和风险管理措施，为其有效履行反洗钱核心义务、防控洗钱风险打下基础。

新《反洗钱法》将客户身份识别制度升级为客户尽职调查制度。客户尽职调查是金融机构反洗钱工作的核心，是其在展业过程中有效识别、评估和管理与客户有关的洗钱风险的重要基础。新法强调金融机构应当根据“基于风险”原则开展客户尽职调查工作，客户尽职调查的强度应当与客户洗钱风险相匹配。明确了开展客户尽职调查的具体情形和要求，强调了业务关系存续期间的持续尽职调查要求，明确了客户尽职调查与洗钱风险管理措施之间的关系。这些规定提高了客户进入金融体系的真实性、规范性和透明度，提升了防控洗钱风险的有效性。同时，有关对较低风险情形采取简化尽职调查措施的规定，有利于保障金融服务的效率和风险防控措施之间的平衡。

新《反洗钱法》全面升级反洗钱工作要求，有效预防和遏制洗钱及相关违法犯罪活动。当前，电信网络诈骗、非法集资、网络赌博等洗钱上游犯罪仍处于高发态势，洗钱活动的组织化、专业化程度不断提高，虚拟货币、数字经济、平台经济等新技术、新业态被犯罪分子滥用，进一步加剧了洗钱及相关犯罪的破坏性、隐蔽性和复杂性，洗钱活动的精准预防和有效打击面临新任务、新挑战。新《反洗钱法》进一步完善了反洗钱工作协调和部门间信息共享机制，提出要及时监测与新领域、新业态相关的新型洗钱风险，规定金融机构关注、评估运用新技术、新产品、新业务带来的洗钱风险，采取风险管理措施的相关要求，有利于增进跨部门协同打击治理合力，进一步释放反洗钱体系预防和遏制洗钱及各类上游犯罪的潜能，维护人民群众的财产安全和切身利益。

新《反洗钱法》注重保护单位和个人的合法权益。明确金融机构在进一步核实客户及其交易与有关情况的基础上，对存在较高洗钱风险情形的，必要时可以采取限制交易、业务等洗钱风险管理措施，这是国际通行做法，也是预防和遏制潜在洗钱等违法犯罪活动的客观需要。同时，为避免有关反洗钱措施在执行中可能存在的“一刀切”问题，新法强调反洗钱措施应当与洗钱风险相适应，不得采取与洗钱风险状况明显不相匹配的措施，保障客户基本的、必需的金融服务。新法建立了洗钱风险管理措施的异议申诉渠道和救济机制，维护单位和个人的合法权益。

新《反洗钱法》按照最小、必要原则对单位和个人提出反洗钱要求，提出开展面向社会公众的反洗钱宣传教育，保障反洗钱工作的整体效果。社会公众的参与和配合是维护金融系统安全、防止洗钱活动滋生蔓延的重要一环。实践中发现，部分单位和个人因法律意识淡薄或为谋取非法利益，出租、出借身份证明文件、银行卡、第三方支付账户，替他人开户、转账、取现，帮助不法分子实施洗钱等犯罪活动，造成了严重的社会危害。为此，新法明确规定单位和个人不得从事洗钱活动或者为洗钱活动提供便利，应当配合金融机构和特定非金融机构依法开展客户尽职调查，将单位和个人履行反洗钱义务和保障自身权益有效统一，进一步堵塞洗钱通道和漏洞，切实维护人民群众财产安全。同时，新法要求有关部门通过多种形式开展反洗钱宣传教育活动，有利于社会公众了解洗钱活动的违法性、危害性，增强自我保护能力，不断健全全社会参与的洗钱风险防控体系。

下一步，人民银行将会同反洗钱工作部际联席会议成员单位，全面准确贯彻实施新《反洗钱法》，以新法颁布施行为契机，采取切实有效举措提升我国反洗钱工作水平。

一是制定相关配套制度。人民银行将抓紧研究制定、修订相关规章、规范性文件，推动各特定非金融行业主管部门加快制定相关行业反洗钱管理规定，确保各层级反洗钱制度有效衔接，将新《反洗钱法》各项规定落到实处。

二是加强反洗钱工作协调。完善反洗钱工作部际联席会议制度，形成“人民银行牵头、各成员单位分工负责”的工作机制，加强联席会议成员单位之间的协调配合，形成反洗钱工作合力。

三是强化反洗钱监督管理。按照“基于风险”的反洗钱监管理念，加强对高风险行业、高风险机构、高风险业务领域以及系统性、机制性问题的监管检查，督促义务机构由反洗钱被动合规向自主有效管理洗钱风险的履职模式转变。

四是加大洗钱活动打击力度。深入推进打击治理洗钱违法犯罪三年行动，落实上游犯罪和洗钱犯罪“一案双查”工作机制，严厉打击洗钱及相关违法犯罪活动。

五是深化反洗钱国际合作。牵头做好第五轮反洗钱国际评估迎评工作。加强重点国家和地区双边反洗钱合作。深入参与反洗钱国际治理和规则制定。

六是做好反洗钱宣传工作。健全常态化、长效化反洗钱宣传工作机制，提高人民群众对洗钱危害的认识和对反洗钱工作的理解支持，为反洗钱工作高质量发展创造良好社会环境。