谢长龙
清代东北厅制作为边疆地区设厅的一种典型案例，其发展过程大体可分为草创期、理事期、抚民期、新政期四个阶段。草创期的东北各厅从分驻地方的同知、通判脱胎而来，逐渐确定以驻防区为基础，管理其上的民人、民地；理事期内东北各厅主官均为理事同知、通判，代将军、驻防兼理一定范围内刑名钱粮事务，但受到来自当地驻防的节制；抚民期内各厅改为从属民人管理体系，日益独立于驻防，发展程度高的厅甚至改设为府、州、县；新政期内各厅设治频繁、制度趋同，在新政的安排下成为一种政区分等的手段。清代东北厅制在其发展过程中形态与政区不完全相同，各省发展情况亦先后有别，但总体上遵循相似的发展脉络，因之在形成与演变中具备相当的地域性特征。
■关键词
厅制；东北；理事厅；抚民厅；政区
全文刊载于《中国历史地理论丛》2024年第2辑，第100-110页，注释从略。
厅作为一种地方治理机构，在清代的设置由来已久，其中一部分成为清代地方行政机构的一种。厅制萌芽于明代末期，此后逐渐应用于各直省的边缘地带及边疆民族地区与内地政区间的交界区域。这些地区在清代业已设定各省官员数量的定额后，才达到开发日益成熟、亟须设官分治的状态，因之设置主官为同知、通判的厅成为解决这一矛盾的必需手段。因设置众多，至乾隆时期，作为政区的厅已成为与府、州、县一样成熟的地方行政制度。此后厅制推广至全国各地，因地制宜地参与边疆治理。直至1913年推行“划一令”时，厅与府、州一并归于县制，才宣告厅制的结束。
厅制在各地的推广、实践中，边疆地区厅的设置无疑成为重点。其中东北地区随着开发的深入，也逐渐将设厅作为推广地方行政的主要手段。清代东北地区设置过的厅中，绝大多数承担分治地方的作用。然而当地同时存在的军府制度，使东北地区的厅与其他地区厅的所处环境不尽相同。主官为理事同知或理事通判的“理事厅”长期作为当地设官分治的唯一选择出现，或直接、或间接地隶属于各将军，代其管理民人、民地，且直到光绪年间才逐渐被主官为抚民同知或抚民通判的“抚民厅”替代。因此，对清代东北厅制的研究不但能集中展现理事厅管理地方的特征，还可以梳理地方性因素对厅制发展的影响，更有利于理解厅制在乾隆年间之后进一步发展的动向。
前人已对清代东北厅制进行过专门研究，梳理其设置沿革与制度运行的细节。针对当地某一个或某一类厅的具体研究，也有相关著述。然而从宏观层面看，全国视野下的厅制研究应以具体研究为基础，但通论性成果较少提及东北地区的情况；同时，对清代厅制的讨论往往言及乾嘉之际便戛然而止，东北厅制的变化则主要出现在这一时段之后。可见对东北厅制的相关研究，至今犹显不足。从微观层面看，东北地区的厅因受旗民错处的客观因素影响，与直省的厅存在一定差异。地方志书虽然描述了东北厅制的部分内容，但其制度史细节仍有赖于挖掘相关档案史料加以厘清。
本文讨论的厅虽然同在东北地区，但设置时段有别、特点各异，同一时期在不同地区出现的厅也往往具备不同特点。不过，地区间发展进程虽不同步，却能反映类似的阶段性特征，呈现出一条厅制的演变脉络。这一脉络可大体划分为四个阶段，即草创期、理事期、抚民期、新政期。下文将按四个阶段的次序，梳理清代东北厅制的变化过程。
图1 清代东北历设各厅分布
说明：据自然资源部标准地图服务网站下载的标准地图（GS〔2022〕4307号）绘制。省界走向、厅的今地位置参照《清史地图集》（待出版）分幅图“奉天图”“吉林图”“黑龙江图”标示。
“草创期”指东北厅制从无到有、日益定型的阶段。在作为各厅前身的义州通判、复州通判及九官台同知出现后，吉林、兴京、岫岩三厅的设置，逐渐确立厅在东北地区的分防作用及这一机构的管理范围。
奉天地区设置通判，始于康熙三年（1664）“添设奉天府府丞、治中、通判、推官······改广宁为府，添设通判、推官、经历······俱令奉天府府尹管辖”。雍正二年（1724），锦州府通判移驻义州，五年（1727）再改驻复州。义州、复州两通判的设置，代表了东北地区设置非正印官管理旗地民人的尝试。义州通判只负责管理义州城守尉附近的司法事务；改驻复州后，该通判既需征收复州、金州“二城界内应征银米”，又要“审理事件”，历经数年的发展，“衙署、仓廒、书役等项已成州县规模”，负责的事务明显增加。雍正十二年（1734），义州、复州之地分别改设义州知州、复州知州与宁海县知县。义州、复州两通判虽设于旗地、专管民人事务，却仍是汉缺，而最终改设州县的结果，也能间接证明当地民人众多、并非典型的“旗地”情形。
而在民人并不集中分布的地区，这种更接近直省情形的管理方式便难以奏效。雍正十年（1732），义州巡检升义州后，因土默特二旗与义州隔柳条边相望，在两旗内耕种的民人便就近由民官管理，归于九官台理事同知。这种做法无疑参照了同一时期奉天府各州县的做法：居住在驻防区内的民人，其相关事务仍由临近州县负责。九官台同知的职能主要包括缉捕逃盗、编制保甲及审理蒙、旗、汉民之间的交涉事件，而当地应征赋课则归义州管理。不过，当地民户“居住星散，与州城相距自数百里以至千余里不等，其应征丁粮，责令民人赴州交纳，往返之费，数倍于正供”。这与民人聚居的义州截然不同。从结果上看，民人虽已入籍，却难以“设法稽查、按丁征课”，虽有同知，也无力起到“安靖地方”的作用。可见原先仅管理民人的机构，反而无法有效管理“居住星散”的民人，固有的管理方式亟待变更。
表1 奉、锦两府十二州县满缺变更情况
资料来源：整理自乾隆《盛京通志》卷41《职官三》，《景印文渊阁四库全书》第502册，第108页上-123页上、127页上-136页下。
表2 乾隆二年至乾隆四十五年永吉州、吉林理事同知职责变动情况
“抚民期”接续前一时期，此时东北地区厅的主官，整体由理事同知、通判，向抚民同知、通判转化，同时新设分防同知、通判，甚至州县的主官均以抚民衔加理事衔的形式存在。之所以称“接续前一时期”，是因为厅的主官设为抚民同知、通判，意味着管理民人事务而非处理刑名事件成为设厅的主要定位。而这是东北地区的民人数量进一步增多的情况下必然出现的结果。
这种集中“转化”主要出现在理事期表现较为明显的吉林、黑龙江地区。咸丰初年俄人挑起事端以来，为“杜夷人侵越”、移民实边，吉林、黑龙江均解除封禁，民人数量较前一时期继续增加。及同治年间，吉林、黑龙江地区的放垦区域不再局限于“边荒”，而全面推进至包括围场甚至禁山地带在内的旗地区域。这为当地民人民地占据多数，从而逐步扭转厅与驻防相对地位提供了条件。光绪四年（1878），“署吉林将军铭安奏，体察吉林地方情形，请变通官制、增设府厅州县”。自此至光绪八年（1882），吉林将吉林厅改府，长春、伯都讷两厅改为抚民厅，新设宾州、五常、双城三厅，主官也都是抚民同知或通判，加理事衔。至光绪二十八年（1902），再增设绥芬厅与延吉厅。黑龙江地区理事同知、通判改设抚民的步伐则相对较晚。光绪三十年（1904），“署黑龙江将军达桂等奏，江省属境辽阔，非添设地方各官不足以资治理”。呼兰、绥化两厅升设知府，同时新设黑水抚民同知、大赉抚民通判、海伦直隶抚民同知。次年，又新设肇州、安达两厅，主官同样分别为抚民同知、通判。
而在原本民人密度便很高的奉天地区，理事期阶段由城守管理厅署的典型特征体现得不明显，如同自草创期直接跨入了抚民期。自乾隆后期始，奉天地区不但没有尚未设置政区的驻防辖地，而且人口日增，由人口输入区变为输出区。这使奉天新设各厅的情况，与直省而非吉林、黑龙江更为类似。自嘉庆以至同治时期，奉天地区厅的新置，往往是因为原有官员的职能、品秩不足以应对实际情况。如嘉庆十九年（1814）新设的新民厅，是东北地区第一处以抚民定义其性质的同知通判，驻于广宁县新民屯。至于原因，一方面广宁县域太广、难以控驭，另一方面新民屯“路当孔道，商贾众多”，因此既有巡检“不足以资弹压”，需要设官“分理地方”“稽查弹压一切政务”。此后在道光二十三年（1843），宁海县改设金州厅。按盛京将军禧恩的说法，当地金州城守尉改驻副都统，与知县品级悬殊。因此改厅是利用其官秩较高的特点，在需要重兵弹压的地区维持区域内文武官员体系间的平衡。甚至包括同治五年（1866）增设的营口海防同知，也是因为当地在咸丰十一年（1861）作为牛庄城守尉的口岸开埠，需要专员管理口岸事宜。
可以看出，之所以奉天地区在这一时期并无移驻理事同知、通判管理地方的情形，也可以解释为这三处同知、通判并不管理旗人、民人或蒙民各群体之间的交涉事件，自然没有设置理事官员的必要。光绪元年（1875）崇实履任盛京将军、遵旨试办新政后，作为地方官员的理事同知、通判则彻底从奉天境内消失。对境内的理事同知、通判，崇实或将其改为抚民同知、通判加理事衔，或将其直接改府、添设属县。光绪五年（1879），奉天府新设海龙抚民通判，其主管事宜是鲜围西北东西流水围荒内的案件审理，反而与此前理事同知、通判的本职一致，其余事务则完全由同时设置的旗官——海龙城总管负责。即便如此，奉天府仍将其设置为抚民通判加理事衔而非理事通判。这自然照应了当地垦民以民人为主的状况，但也证明奉天地区对理事厅制度的彻底扬弃。
抚民期各厅与理事期各厅的主要差异在于，厅作为主要在原设驻防的地区管理民人的机构，逐渐归属于新出现的民人管理体系内，而非混同在驻防体系之中。在奉天地区，不辖于府的各厅，事务直接汇于盛京五部侍郎兼任的奉天府尹处；而在吉林、黑龙江，各地管理民人的机构直接承接将军或当地驻防。换言之，这时各厅实际是将军或地方驻防的司法及民人相关事务专管之员，与处于省府州县体系内，层级鲜明、各居其位的直省各厅有别。这一情况直到光绪年间各省设道统领民人事务，才出现一定变化。抚民厅事务归于道、府之后，将军或驻防便难以在程序上越俎代庖，至多转而通过考成等其他手段对厅要挟。厅的地位由此迈出独立于军府体制的一小步。
不过即使如此，因受军府体制影响，东北各厅的层级仍与直省存在明显差异。事实上，抚民期内之所以存在直隶厅建置，唯一原因是辖县的厅需体现出与府平级的地位，兴京、凤凰、宾州乃至海伦各直隶厅莫不如此，而不辖县、直辖于省的直隶厅尚未产生。这说明抚民期的厅制乃至整个东北地区的行政制度仍然具有“内地化”的空间，还有待于改革的进一步深化。
“新政期”，顾名思义，这一时期东北三省（将军辖区）内的厅在推行新政前后，性质上产生新的共性变化，与此前的情况形成较大差异。设治频繁、制度趋于划一，成为这一时期东北厅制的主要特点。
厅在东北地区发展至抚民期这一阶段，与直省政区之间的差异已经越来越小。如光绪八年吉林将军铭安奏设双城厅，在讨论厅治位置的选择时指出：“双城地势实居拉林之正中，为省北之屏障，形势宏敞，庶务殷繁。”居于正中，则便于控驭；屏障省城，则利于弹压；形势宏敞，则适于建署；庶务殷繁，则裕于征课。这些大多是新设政区、选取治所时亟须考虑的因素，可见双城厅已与直省府厅州县相去无几。吉林地区情形尚如此，遑论奉天。不过，东北地区此时仍有大量区域由驻防直接治理。尤其在黑龙江地区，虽然也已设置垦局、招徕民人，但就规模而言，尚未发展到驻防难以应对的地步。因此即使当地有厅的建置，事务管理仍主要在驻防的掌握之中。
徐世昌曾指出：“以军署为之长官，以州县为之僚佐，夫以治兵之职，而辖理民之官，所务不同，利害亦异，隔阂既甚，牵制斯多，其终乃无一利之能兴，无一弊之不出。”可见施行新政迫在眉睫，乃因驻防控制下的东北地区无力维持边防。如光绪二十八年吉林将军长顺奏设厅县时，虽惴惴剖白此举“并非更张官制，实为绥靖地方”，但也指出“若非稍事变通，实无以安养民人、慎固疆圉”，不聚民实边，便难以长治久安。“昔之设治，惟以卫民，今则兼为保土之计，有刻不容缓者也。”至于为何只有“添设民官”才能“以资治理”，则“以无官，故无民”，“非增设郡县充实内力，则无控制之方”。因此推动裁撤驻防、设置行省，才被视为这一时期迫在眉睫的任务。
如前所述，抚民期的东北各厅逐步被纳入新出现的民人管理体系中，而改将军制为督抚制，无疑是这一趋势的延续。于是，为了推动民人管理体系的构建，作为军府体制核心的将军、驻防，很快被大量裁撤。有所破，则当有所立。这一时期东北地区在原驻防区范围内新设了大量府厅州县。实际上，以始设时间为准，这一阶段东北地区的设厅数量远超此前三个阶段，包括奉天的法库、庄河、锦西、盘山、营口、辉南六厅，吉林的东宁、滨江、榆树、珲春、虎林五厅，及黑龙江的瑷珲、呼伦、讷河三厅。这可以说是地方驻防大量裁撤后的必然结果。
之所以厅在清末反而大量集中新设，是因为厅这一政区类别在新阶段被赋予了新内涵。徐世昌在《东三省职司官制章程》中主张当时已有的厅、州应均改为府，已有的知县“均拟升为厅治”，以示加崇，并“与东省时势相宜”。换言之，厅的广泛存在，乃是利用其较高的品秩，凸显所在地的重要性。这一设想虽未全面施行，但大量的厅确实因此出现，也有很多厅因之分设属县、升为府治。在光绪三十年及其以前东北议设的厅中，仅岫岩厅、金州厅与凤凰直隶厅最终未改府治；而在光绪三十年后议设的厅中，也有黑水厅与海伦直隶厅进一步改设为龙江府、海伦府。
行省化改革后出现的另一个现象是东北地区首次出现不领县的直隶厅。这标志着东北地区的政区层级逐渐向内地靠拢。奉天省的营口、辉南直隶厅，吉林省的榆树直隶厅，黑龙江省的瑷珲、呼伦、讷河直隶厅均属此例。上述直隶厅首官均为同知，除榆树直隶厅系榆树县升改而来，其他五直隶厅均为直接设置。然而，新政期内并未同时将直属于司道、却不著直隶厅名的厅改为直隶厅。从1913年1月北京国民政府下达“划一令”后内务部所编《各省区域沿革一览表》的“原名”一列中，可以看到此前政区名称的原貌。据其所载，“营口县”“辉南县”“凤凰县”“讷河县”“瑷珲县”的原名为“营口直隶厅”“辉南直隶厅”“凤凰直隶厅”“讷河直隶厅”“瑷珲直隶厅”；而“庄河县”“法库县”“安达县”“肇州县”“大赉县”的原名，分别为“庄河厅”“法库厅”“安达厅”“肇州厅”“大赉厅”。由此可见，虽然存在厅的隶属关系与级别不一致的现象，但新政时期各省并未就此做出全面的修正。
除裁撤驻防的行省化，新政推行的机构改革也左右了厅的性质。新政将很多事权从原先的政区主官处剥离，以新设机构管理。其中最为主要者即咨议局与各级议事会，及各级审判机关的设立，两者的设置初步实现了行政与立法、司法权力的分离。在此影响下，政治、社会治安、地方自治、教育机构等各方面都统一设置相关机构分离行政机构事权。由此造成两个结果，一者，府厅州县在作为政区的意义上，逐渐失去区别；二者，在特定区域有特殊事务需要专员管理时，原先会考虑到同知、通判的特殊性，选择设厅处理，新政后则可以在省下新设办事机构特事特办，不必循例将“特事”加于同知、通判。所谓“特事”如约开或自开商埠，仅自光绪三十一年（1905）日人与清政府签订的《中日会议东三省事宜条约》中各商埠观之，即可见奉天法库门所在的法库厅、同江口所在的同江厅、营口所在的营口直隶厅，吉林哈尔滨所在的滨江厅、珲春所在的珲春厅，及黑龙江海拉尔附近的呼伦直隶厅、瑷珲所在的瑷珲直隶厅。而新政的结果是，这些同知、通判因失去原本的作用，或从临近府县划出部分区域，令其“管理民事一如抚民之制”，或如同江厅最终降为昌图府的佐贰。这种改革的结果，是在东北地方治理中，抹平了厅与府州县之间的差异及其特有的价值。
在行省化改革和清末新政的影响下，驻防体系彻底退出历史舞台，厅既然起不到专管特定事务的作用，便丧失了其必要性。而同知、通判在品秩上与知州、知县的差异，实际上体现的是清人实行同级政区分等的尝试。然而政区分等显然有更好的选择，借用政区类型并非长久之计。1913年1月，北京国民政府下达“划一令”，此后奉天省于当年2月、吉黑两省于当年3月将辖境内厅、州统一为县并“改定今名”，厅在东北地区的历史也就此告一段落。
以上分阶段简述了清代东北厅制的形成与演变过程。抛开制度变化的偶然性因素，清代东北厅制发展的底层逻辑可以视为，随着民人不断向府县、驻防、盟旗地区内迁居，管理民人的厅因之产生的变化。在草创期，民人从主要集中于府县，开始向驻防区内移动，临近府县的驻防区内民人较多，因此将涉及民人的职责完全交给厅处理。在理事期，民人开始从临近府县的驻防区向稍远的驻防、盟旗地区移动，这些地区虽然原定由驻防或盟旗管理民人事务，却难以适应民人逐渐扩大的规模与随之而来的工作量，因此将具体事务转由厅处理，而保留对事务的决策权，及当地财政收入的支配权。在抚民期，民人在这些稍远的驻防、盟旗地区也不断增加，各项事务量已经形成“质变”，将军、驻防只得将这些事务归并至长于管理民人的道—府厅州县体系之内，厅也因此开始摆脱驻防对其辖境内事务的影响。在新政期，为吸引民人进入更远的驻防、盟旗地区，东北建省、推行新政，广设政区与大量专办机构，厅虽然进一步增多，却失去了其特殊地位，最终在1913年被正式取消。
从东北各省实际情况来看，以上发展阶段未必都曾出现，自然各省厅制发展的步调也不完全一致。如果以完整经历了四个发展阶段的吉林地区作为参照，奉天地区的厅在草创期后，跳过了理事期，直接进入了抚民期，而黑龙江地区草创期只是昙花一现，理事期的开端也较迟，此后更是几乎直接进入了新政期。这实际上反映出驻防在东北厅制发展中不可忽略的影响。换言之，由于在理事期、抚民期，厅在进入稍远的驻防、盟旗地区时，逐步夺去了驻防对民人相关事务处置的权力，驻防对此的因应必然会导致这些阶段进展的程度不同。相比之下，盟旗对厅的影响较缺乏“能动性”。毕竟厅虽然设在盟旗区域内，最终还需向将军而非王公负责。因此盟旗内各厅的变化，与驻防区内的情况保持同步。
可见，东北地区厅制的发展脉络，与其长期吸纳垦民且地处边疆的地域特征紧密相关。长期吸纳垦民造就了厅从草创期、经理事期、到抚民期的变动，而清末边疆危机的大环境最终促成了新政期的出现。吴正心、施坚雅等人曾为厅制归纳了“边疆性”“过渡性”的一般性特征。从东北厅制的情况看，这种判断具备一定解释力。东北地区地处边疆，其“边疆性”自不待言，但对“过渡性”的判断，自本文梳理所见，或可阐发一些不同的理解。
东北厅制在新政期前漫长的变化过程，或其中存在的某些个案，似乎都可以见证某种“过渡性”。其最为突出者，作为东北地区厅的起源，设治之初的兴京、岫岩，及定型后的吉林三处建置，虽然都基本具备了政区的要素，但它们在档案中被称为兴京厅、岫岩厅与吉林厅的时间，却较之远迟。如“吉林理事厅”见于刑科题本，事在乾隆三十七年；而“吉林厅”的称谓在《清实录》中首次出现更是晚至嘉庆十五年。厅制是一种稳定的管理方式，在一定情况下也可以转变为政区。对于东北地区而言，这种转变的契机见于厅对旗民事务的统一管理，即兼管民人事务与处理旗民交涉的兴京理事通判便可以全面管理其辖境内所有涉及民人的司法事务，获得完整的“辖境”。相比之下，复州通判管理受限，仅可落实到驻防区内的民地之上，因此不宜划入“厅”的范围。
进而言之，与直省厅制相比，东北各厅所处的环境中，最特别的背景在于遍布各地的驻防城。在这一点上，东北各厅的情况尤其与新疆各厅类似。据研究，新疆各厅主要设置于乾隆及光绪时期，既有将军衙门的附属机构，又有道府派出的分防机构，同时有些厅因与军府制并立存在，往往只能在规定的权力空间内以特定的人群和事务为施政管理对象，难以享有独立的、排他的或完整的治权。与新疆厅制相比，东北各厅同样与军府制并立存在，但管理内容以民人刑名、旗民交涉事务为主。甚至奉天地区各厅可以一并管理旗人刑名事务。同时，因受城守、王公管理的旗地、蒙地占主导地位，厅的权限往往在钱粮管理上有所牺牲。新疆各厅的主要关切在于以军屯为核心的钱粮事务，刑名事务的管理，则内容多限于旗人、旗民交涉事务。至于在蒙古地区设置的长春厅、昌图厅，则与归绥诸厅情形类似，但后者在“专司招垦，兼理刑名”的描述之下，实际上也更偏向“蒙人归旗，汉民归厅”的情形，遇蒙、汉交涉，行旗、厅会审。这与长春、昌图两厅可以一并兼理蒙民刑名的情形并不相同。
东北地区设置于盟旗或围场地带的各厅，虽然辖境内的租税等收入并不完全由其征收、也往往不由其调配，但它们至少也能够获得在辖境内充分处理刑名事务的排他权力，也即成为政区的必要条件。同时还应看到，长春、昌图两厅因土地归属蒙古王公、只可收取境内杂税的情况，在升府之后并未随之改变。以长春府及其属县为例，其真正介入当地蒙租的收取，应是自光绪二十九年（1903）起代征蒙租、偿还积欠。若光绪十五年（1889）后的长春府足以称为政区，那么此前的长春、昌图两厅，此后的肇州、安达、大赉三厅也不必强证其过渡性，而否认其实际具备的政区性质。这些与直省府厅州县不尽相同的特点与其被解释为“过渡性”，不如说是清廷面对特定情形时，相应采取的治理策略。当然，等而下之，如果只凭因理事同知、通判制度的缘起是处理旗民交涉，便先入为主地认为东北地区的这些“过渡性地方建置”一定不具备任何政区意义，则更有“观念先行”之虞。
政区面对其他体系内行政权力甚至非行政权力的干涉，在清代边地治理的情境中屡见不鲜。而在这些边地内，移民对地方治理的影响也不容小视。东北地区作为清代边地治理的重要一环，其政治地位虽相对较高，但治理方式不会跳出既有的框架。对东北厅制的规律性总结，固然可以看到其地域性特征，但其中也必然暗含着一般性因素。对这些一般性因素的深入挖掘，则更利于展现清代作为政区的厅制的全貌。
编辑 | 任 秦 王凤琼
审校 | 程 森 王国睿
审核 | 张 莉
