作者简介：贾晋，西南财经大学中国西部经济研究院研究员、博士生导师。
摘要：城乡融合发展需要科学借鉴先发区域的改革经验。苏南地区城乡融合改革的典型路径是以“城乡资源置换+跨期收益分配”破解“城市市民化和农村现代化”两难困境；以“城乡土地整理+时空配置优化”化解“城镇化、工业化和农业现代化”三重土地成本；以“隐性农业革命+显性生态革命”承载“经济、社会和生态效益”同步提升。当前，以县域为重要载体的城镇化建设正成为城乡融合的切入点和重要单元；《中华人民共和国集体经济组织法》的颁布实施有效促进了乡村集体经济组织的资源整合能力；农村产权交易市场的规范建设有效加快了城乡资源要素的双向自由流动；二十届三中全会对进一步全面深化改革的系统部署全面强化了全社会改革创新氛围。下一阶段，应更加注重新型工业化、新型城镇化和乡村振兴的同步谋划，乡村内部资源要素盘活与城乡间资源要素双向流动的一体设计，农业农村外部投入与乡村内部发展动能的内外平衡，以及对城乡融合和区域协调发展的超前考量。
关键词：城乡融合发展；要素自由流动；城乡二元结构；城乡资源置换；新型工业化；新型城镇化
中华民族伟大复兴战略全局和百年未有之大变局不仅昭示着中国和外部世界格局之变，也蕴含着国家内部城乡关系之变。从统筹城乡、城乡一体化到城乡融合，从新农村建设、脱贫攻坚到乡村振兴，中国城乡关系新世纪以来在战略设计、系统方法和多方协同的共同作用下发生了历史巨变，取得了举世瞩目的成就。但是，城乡二元结构的制度障碍仍然存在，城乡要素自由流动的体制机制尚未建立，城乡均等化的普惠公共服务供给和农村农民共同富裕的长效机制仍有待完善。党的二十届三中全会强调，完善城乡融合发展体制机制，必须统筹新型城镇化、新型工业化和乡村全面振兴。为此，我们需要用历史的“显微镜”来解读、剖析和辨析现实，用现实的“放大镜”来甄别、透视和反思理论，在城乡融合的规律和趋势中去探寻未来的发展道路。如何破解城乡二元结构，实现城乡融合，是全球发展中国家普遍面临的问题。城乡融合从概念上讲，存在着广义和狭义之分。广义的城乡融合是指消除城市和乡村在体制机制层面的对立和差别，资源要素在城乡之间的流动和配置不存在制度障碍，城市和乡村在差异化功能基础上共生共荣，协同发展。狭义的城乡融合则主要指都市圈和城市郊区、地理空间位置临近或交错的城市和乡村在城乡居民收入、公共服务和基础设施条件、生态环境水平等方面的差距不断缩小，城乡产业发展和社会治理方面的一体化水平不断提高。广义的城乡融合主要侧重宏观国家层面的顶层战略和制度设计，狭义的城乡融合则主要指向微观县、乡层面的操作和实现路径。《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确指出，城乡融合发展体制机制改革要在经济发达地区、都市圈和城市郊区率先取得突破。因此，在经济发达地区选择典型的城乡融合样本进行观察，不仅可以具体考察国家层面城乡融合政策的先行先试效果，还可以为未来都市圈内县域破除城乡二元结构、实现城乡融合提供参考。鉴于此，我们选择江苏省太仓市城厢镇作为观察样本。除上述原因外还有三点考虑：一是城乡经济快速发展。太仓市城厢镇经济社会在改革开放后快速发展，《2022年中国中小城市高质量发展指数研究成果》显示，太仓市是全国经济社会发展百强县（市）,城厢镇在全国综合实力千强镇排位在前100名。二是城乡关系快速变化。太仓市地处长三角城市群核心区，在长三角一体化、沪太同城化等区域一体化发展战略作用下，2023年太仓市城镇化率达到71.15%。三是农业农村改革快速突破。早在2009年，太仓市城厢镇就被列为苏州23个城乡一体化综合配套改革试点工作先导区之一，是国家级现代农业示范区。由此可见，城厢镇在区域经济快速发展和城乡关系快速变化的同时，保持了农业农村发展的良好态势，农业农村改革快速突破。因此，将城厢镇作为研究城乡融合发展的典型样本，无论是发展水平、城乡变革、新型城镇化还是农村改革等方面都具有典型意义。更为关键的是，按照《江苏省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的设计，太仓市城厢镇所在的苏南地区2022年已率先实现了农业农村现代化。该区域处于快速城镇化和乡村高速振兴的前沿地带，城市在高速发展，乡村也在快速发展，城乡关系在这里发生激烈的碰撞、交互和融合。这为我们的研究提供了宝贵契机，通过深入透视和研判太仓市城厢镇，既可以折射城乡融合变迁的历史演进，又能为大多数都市圈内面临城乡融合任务的县域提供未来发展的可能方向。为充分了解和考察太仓市城厢镇城乡融合改革和发展情况，西南财经大学乡村振兴与“三农”问题研究团队和中国社会科学院相关团队联合，以后者在太仓市建立的国情调研基地为依托，于2021年暑期前往太仓市城厢镇开展了首次调查。随后，又在2022年和2023年先后两次前往太仓市与相关部门以及苏州市社会科学院开展针对性调研、相关资料查阅，并组织了多场座谈会。通过在太仓市和城厢镇的调查，我们发现了三个值得关注的现象。一是农村居民的“城乡等值待遇”。城厢镇农村居民在基本医疗保障和养老等基本公共服务方面享受到了和城镇居民相同的待遇。城厢镇城镇居民可以享受的各种服务，农村居民都可以享受。而且，农村居民普遍还享受了村集体经济组织的分红，根据我们在4个村的调查，户均年集体经济分红达到2200元。另外，乡村居民住房条件基本达到城镇居民水平且生态环境更好，人均居住面积达到60平方米以上，且属于无偿取得（或通过原乡村宅基地上住房置换）。二是农村空间布局的“超常规优化”。城厢镇已经形成分类清晰、布局合理的镇村体系。从整体布局看，城厢镇形成了生态片区、休闲农旅区、循环农业区和特色田园区等四个各具特色的乡村功能区。从乡村生产、生活和生态用地看，2022年，城厢镇通过“三优三保”行动，完成签约土地369.4亩，复垦土地219.5亩，其中产业更新“退二还一”165.6亩，完成扩绿增绿造林60亩。城厢镇乡村空间呈现出功能化分区和农业用地、公共设施用地以及生态用地同步增长的局面。三是农业产业价值的“超常态提升”。2022年城厢镇实现地区生产总值194.05亿元，完成一般公共预算收入15.3亿元，位列全国综合实力千强镇第65名。其中，第一产业投资快速增长，农业总产值为1.03亿元，粮食总产量为1.61万吨，完成高标准农田提档113.33公顷，建成绿色保供基地77.47公顷，村均集体可支配收入1608万元。乡村休闲旅游年接待游客超过30万人次，经营收入超过2800万元。农业的生态、文化价值快速提升，全镇现有农业产业融合类项目32个。农村产业融合和农业多功能扩展快速提升农业全产业链价值，吸引大量投资进入当地的农业农村。如何解释城厢镇出现的“城乡等值待遇”“超常规优化”和“超常态提升”现象?有研究认为，农民无法享受全面国民待遇的重要原因是城乡二元经济社会结构。其中，城乡二元的户籍制度、不平衡的财税体制和土地制度就是需要改革的点且是重点。在空间优化方面，现有研究主要从城乡建设用地增减挂钩政策的核心逻辑及对央地关系和地方政府行为的影响，分析增减挂钩政策对城乡空间形态产生的影响。在农业产业价值提升方面，现有研究表明，受六次产业发展理论和实践的影响，我国农村产业融合发展趋势日趋加快。随着国家农业农村基础设施投入和各项综合补贴力度的不断加大，有效提升了农业生产经营的收益。现有研究为城厢镇几个现象的解释提供了有益的视角。但是，其主要原因是不是由于城厢镇地处发达地区，基层政府拥有雄厚经济实力抑或临近超大城市受市场辐射的带动?在城厢镇城乡关系演进的系统框架下，有哪些加快城乡融合的驱动因素和关键变革?城厢镇的城乡关系变革是否体现出超越传统二元结构到一元结构的理论认知?未来的城乡制度变革还存在哪些需要优化的空间?带着上述问题，我们尝试从宏观视野俯瞰中国城乡关系演进的历史逻辑，并结合微观视角考察这种变化之于一地的成败得失，通过中国行政等级最低的“小”城厢镇来观察整个中国城乡关系的“大”变局。对于城厢镇在推进城乡融合中出现“城乡等值待遇”“超常规优化”以及“超常态提升”三个城乡融合新现象，其产生和演进的机理和路径的事实是什么?这就要回顾20世纪改革开放以后的农村发展历程。（一）以“城乡资源置换+跨期收益分配”破解“城市市民化和农村现代化”两难困境是农户获得“城乡等值待遇”的原因我们首先从农民获得的“城乡等值待遇”开始分析。城厢镇农村居民在居住条件和分红收益方面的待遇是如何而来的呢?城厢镇所在的太仓市地处长江入海口南岸，工业化、城市化水平较高，历史上农村劳动力就有非农就业的传统。据统计，1988年，全镇的农村劳动力有接近40%在各级乡镇企业务工。农村集体经济收益自然成为农村家庭的重要收入和福利来源。进入20世纪90年代，同全国其他地方乡镇企业面临的局面一样，太仓市和城厢镇的乡镇企业也面临着结构调整的问题。随着乡镇企业产权制度改革的推进，部分乡镇企业改制成为私营或混合所有制继续发展，部分乡镇企业由于不适应经济形势退出市场。2000年前后，太仓市乡镇企业中乡镇集体投资参股企业占比下降到35%。在乡镇集体经济逐渐退出历史舞台的同时，由于城厢镇独特的地理位置，外资开始逐渐进入投资建厂。据统计，城厢镇2000年有外资企业167家。大量外资企业的进入给产业链上配套企业的发展带来了机遇，民营企业也由此得到快速发展，从而拉动城厢镇农村的剩余劳动力开始大量地向工业领域转移。同中西部地区农村剩余劳动力转移“离土又离乡”造成的农村“空心化”不同，城厢镇由于本地工业化优势造成农村剩余劳动力转移依然保持“离土不离乡”的城乡流动方式。“离土不离乡”的农民城市化路径虽然避免了中西部地区农村“空心化”的局面，但深究起来，这只是一个表面现象。进厂务工的农民虽然可以实现生活居住在农村，工作在工厂，但其市民化进程依然没有完成。一方面，转移农民的社会保障依然没能纳入城市社会保障体系，依然没能分享城市经济社会发展和地方政府财力增加后在社会保障方面的投入增长红利。另一方面，这部分农民依然凭借其集体经济组织成员身份占有乡村的资源，包括农用地以及在宅基地上的建房。由此，工业化发展导致的劳动力在城乡之间的率先流动产生了“城市市民化和农村现代化”的两难困境，那就是农民既没有完全融入城市，又没有完全割裂和乡村社会的关系，无法优化农村资源配置结构和效率。这个困境不仅在东部发达地区的城厢镇存在，也在我国中西部地区普遍存在。在两难困境局面下，一方面城市的城镇化没有完全完成，另一方面乡村资源要素禀赋也没有因劳动力的转移而得到优化。要摆脱这个困境，通常的做法是解决城市和乡村两头的问题：一是地方政府为进入城市务工的农民增加社会保障和公共服务支出，包括将农民的医疗、养老纳入城市社会保障体系，增加城市在教育、卫生、养老等公共基础设施方面的投入。二是农民退出所占有的乡村资源，从而调整和优化乡村的人均资源禀赋，使得农地的适度规模经营和集体建设用地的集约使用成为可能。按照我国现行的农村土地和集体经济制度安排，农民享有集体经济组织收益的分红权，如果让农民放弃其集体经济组织成员的权益就必须给予一定的补偿，最低的参照标准就是征地补偿标准。解决两难困境首先需要大量的财政资金投入，其次还需要制度作保障，即使是经济发达地区的政府依然难以支撑城镇和乡村两头的巨额资金投入。那么，城厢镇是如何做到利用有限的财政投入化解这个两难困境呢?突破口在于创新土地使用制度和农村经营体制，促成各类生产要素自由流动，使资源配置更加合理。其中关键的一招就是农民凭借其在乡村享受的权益来换取进入城市的社会保障体系。城厢镇推行“三集中、三置换”政策，政策的核心逻辑首先就是“置换”。2010年太仓市委、市政府出台的《太仓关于加快城乡发展一体化推进农民进城（镇、区）集中居住的实施意见》规定，对本市、镇规划区域外的农户，自愿放弃宅基地使用权、土地承包经营权进城进镇落户的，采取“土地换保障”办法，实行“拆一还一”、公寓房安置，也可以实施货币安置。该实施意见还规定，对拆迁或预拆迁安置入住公寓房并自愿放弃宅基地使用权、土地承包经营权进城进镇的农民，实施向城镇居民身份的转换，按常住地办理户籍登记手续，在教育、文化、卫生、体育等方面享受城镇居民同等待遇。农民进城（镇、区）集中居住后，在原村集体经济组织中已拥有的集体资产所有权不变，按社区股份合作社章程享有股份和收益分配的权利。城厢镇的农户凭借其在农村拥有的以土地为核心的资源换取享受城镇的社会保障服务，从而享受了城镇化的市民福利和农村现代化的村民福利的双重福利，这是城厢镇农户获取“城乡等值待遇”的原因所在。（二）以“城乡土地整理+时空配置优化”化解“城镇化、工业化和农业现代化”三重土地成本是实现农村空间布局“超常规优化”的原因在城镇化方面，城市化后的农民需要解决在城镇居住的住房问题，由此产生城镇土地的需求。在现行土地制度下，城镇用地规模的扩张需要满足两个基本条件：一是城镇规划区内部通过征收征用农村集体土地，增加城市建设用地的供给，这实际上是土地用途和性质的改变，需要承担征收征用的成本；二是城市建设用地的增加要在上级政府下达的年度土地用地指标的范围内，这实际上是在新增城镇土地指标约束下的机会成本。基层政府征收征用农村土地后，对土地进行整理，通过招拍挂出让给用地单位，获取土地出让收益。与商业化供地可以采用价高者得的方式获取更高收益相比，农户集中居住区的土地供给如果采用这种方式，从成本收益的角度看无疑是很不划算的。在工业化方面，与城镇化同样的道理也适合于工业用地，为了达到招商引资的目的，工业用地的出让价格一般较低，甚至不足以弥补政府拆迁补偿和土地整理的成本。因此，通过土地招拍挂获取的收益来弥补农地征收征用成本和用地指标的交易成本显然并不适合农户集中居住以及乡村工业化发展的用地需求。我们查阅了太仓市城厢镇农户集中居住区和工业园区建设情况的相关资料，发现2012年前后是农户集中居住区建设的高峰期，同期开工建设的集中居住区基本是每村一个。截至2013年，城厢镇农户集中居住率已经达到了90%。同一时期，城厢镇也逐步推进工业园区建设，将园区外的主要工业企业和新引进的工业项目都集中到园区内。在农业现代化方面，农户虽然放弃了所占有的土地资源，但是这部分土地资源，无论是集体建设用地还是农地，仍然需要通过重新配置，实现土地资源和经营主体新的结合。在现行农地制度下，农村土地实行集体所有制，所有权归村集体所有，农户凭借其集体经济组织成员身份享有农用地承包经营权和宅基地使用权。城厢镇和苏南地区大部分乡村的集体经营一直保留着，并不断发展壮大。在走访调研几个村时发现，哪怕在实施“大包干”时期，依然有相当数量的土地并没有“分田到户”,而是继续由集体统一经营。由于集体经营的运行惯性，农户退出的土地自然退回到村集体，这又进一步壮大了村集体在农业经营上的实力。城厢镇在城乡融合的发展过程中，随着农民和土地的分离，逐渐形成了“三个集中”:农民居住向集中居住区集中、工业企业向园区集中、农地向集体规模经营集中。“三个集中”出现后，城厢镇可利用土地资源得到增加，增加的土地主要由三部分构成：一是进城农户放弃原有宅基地及房屋后，形成了可供使用及开发的集体建设用地。二是原来零散分布于乡村的集体经营性建设用地。三是进城农户不再耕种的农地。由于基本农田保护制度等制度的制约，农地的空间位置相对固定，只涉及经营权的转移问题。如何利用好包括宅基地在内的集体建设用地资源，是城厢镇城乡融合之变的又一个关键点。从城厢镇在实践中选择的方式看，一是结合工业化的土地需求，将部分建设用地集中后连片开发小型工业园区。例如，电站村通过集中使用村内闲置建设用地开发了电站村工业园区，通过招商发展工业。二是通过农村土地整理将原来宅基地复垦为耕地，新增的建设用地指标通过城乡指标交易跨城乡交易到城镇使用。对于农村集体而言，土地指标交易的收益增加了。对于城镇而言，则增加了可供开发使用的建设用地指标，实现了建设用地从农村到城镇的时空转移。同时，集中居住的小区按照城镇住宅小区的标准配套了公共基础设施和公共服务。正是由于在城乡土地整理建设用地方面，满足农村工业化和城镇化发展土地需求的同时，优化了农村土地利用结构，合理布局农村生产、生活和生态用地需求，从而实现了快速推进城镇化和工业化，加快了农村空间布局的“超常规优化”。（三）以“隐性农业革命+显性生态革命”承载“经济、社会和生态效益”同步提升是实现农业产业价值“超常态提升”的原因城厢镇在推进城乡融合发展过程中实现了转移农户的“城乡等值待遇”和农村空间的“超常规优化”,城乡一体化水平得到明显提高。但是，一直以来却存在另一种声音，即认为上述城乡融合发展模式是地方政府为了“打农村土地的主意”而进行的制度创新，都是为了满足城镇化和工业化用地需求。这种观点有一定的道理，就城厢镇而言，转移农户的“城乡等值待遇”是凭借其农村土地权益换取的，这部分土地又通过土地整理和指标交易进入城市使用。但是，城乡关系的调整和优化到这里并没有走到终点，不能够仅仅依据城乡关系调整中某个阶段的结论对整个城乡融合发展模式进行评价。为什么基层政府要将土地资源用于城镇化和工业化?回答很简单，就是效益更高。可以设想，如果没有国家对耕地的严格保护和控制，身处工业化和城镇化前沿的城厢镇必然有意愿也有条件将更多的农村变为城市和工厂。但是，如果这样做就完全忽视了城乡融合发展过程中乡村价值的演变。传统农业农村的贡献主要集中在产品供给、要素保障、市场需求和外汇收入四个方面。随着经济社会发展水平的提升，传统农业农村的价值贡献在城乡总量中不断降低的同时，城市对乡村的需求也在不断地发生变化。便利的交通基础设施促使特大城市上海的城市需求进一步向太仓、向城厢镇辐射。上海市对城厢镇的辐射主要有两个方面：一是粮油、蔬菜、禽蛋类的保障供应。二是休闲农业和乡村旅游快速发展。黄宗智曾经在研究城市对农村产品和服务需求时提出了“隐性农业革命”的概念，他认为城市经济社会发展水平的提高导致城市农产品消费结构的变化和品质的提升，从而带动农产品和服务价格的提升，进而实现农业自身结构性变化。城厢镇东林村农业结构的变化就深刻地反映出“隐性农业革命”所催生的农业结构裂变。东林村自2014年开始，就不断探索在规模化种植水稻的基础上，以秸秆和动物粪污生态化处理为纽带，通过“秸秆—羊—肥—稻、果”为主的循环生态农业产业链条，逐渐形成了“种植—饲料—养殖—肥料—种植”的循环农业模式，这种模式被形象地总结为“四个一”,即“一根草、一只羊、一袋肥、一块田”。东林村的循环农业产业链条还在不断地延伸，现在又增加了肉牛、食用菌和豆芽等高收益产业项目。2024年，东林村被农业农村部授予“中国零碳村镇示范村”称号，成为江苏省首批认定的“中国零碳乡村”。如果说东林村的农业产业链裂变还主要集中于传统农业种植养殖环节，城厢镇永丰村和电站村的发展则进一步凸显出生态农业、休闲农业等农业多功能和多元价值的转化。随着太仓市“田园乡村”建设和生态文明理念的不断深入，永丰村充分发挥临沪优势，重点发展休闲观光和体验农业，现在已经建设成为以生态观光农业和科技循环水产业为主体的生态农业园区。电站村则围绕农村文旅综合发展的思路，以良好的乡村生态本底打造多元化的乡村旅游节，吸引旅游客源。创造电站村农产品品牌，打造集农产品销售、乡村美食、文化展示、冷链仓储等于一体的乡村漫市集，目前，电站村与湖北秭归县等全国10个产地直供基地签订了合约。可见，东林村和电站村的农业产业已经实现了“农业+体验”“农业+旅游”“农业+科技”“农业+品牌”等多元化的农业产业链延伸和重构。农业产业链的裂变、延伸和重构不仅意味着乡村提供的产品和服务的种类增加，更为关键的是这些产品和服务的价格在市场需求下得到提升，以及由此导致的乡村价值演化和提升。究其根本，就在于“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念所催生的显性生态革命。与隐性农业革命主要由农业本身结构变化所导致的产品和服务结构多元化不同，显性生态革命则明显赋予了乡村产品和服务生态价值，进而凸显出乡村与城市的差异和互补。如果说隐性农业革命的动能来自城市，显性生态革命的动能则来自乡村本身。正是由于隐性农业革命和显性生态革命的共同作用，城厢镇乡村产业的价值从传统的经济价值过渡到经济、生态和社会价值并重，从而构建起乡村人文和生态价值转化的渠道，产业效益也必然从经济、生态和社会多维度进行考量，由此推进了乡村产业价值的“超常规提升”。城乡融合改革涉及农民（转移劳动力）权益、农村（生产、生活和生态）空间和农业（包括产业融合）产业整个“三农”领域，改革不仅局限在农村内部，而且关涉整个城乡关系调整。从时间维度解构，整个改革跨越了统筹城乡、城乡一体化、城乡融合几个重要的政策阶段。在统筹城乡阶段，整个政策导向开始向农业农村倾斜，资源要素在政策的引导下逆转乡村向城市单向流动的局面。城厢镇在这个时期通过推进“三集中、三置换”打通了城乡资源要素流动和优化配置的通道。在城乡一体化发展阶段，城厢镇在城乡资源要素流动的过程中加强城乡一体化的统一规划，特别是对教育、医疗等公共服务机构的城乡一体化配置。在城乡融合阶段，除了进一步打通城乡融合发展的关键制度障碍外，有效地营造乡村创新创业氛围，基于乡村独特的人文和生态价值提升产业价值，逐渐形成市场化的资源流入机制。从空间维度解构，改革涉及的土地空间不仅局限在乡村，也包括城市，还包括一部分所谓的城郊和城乡接合区域。在调研中我们查阅了城厢镇城乡规划的变化，无论是工业园区还是农民集中居住区，多数都经历了从城镇规划区外向规划区内变化的过程。一方面是整个城镇化进程的演变，另一方面也是城乡融合改革的结果。改革涉及的人口流动空间就更为广泛，突破了城和乡的范围，也突破了城厢镇、太仓市和苏州市的边界。这种人口流动不仅限于流出，也包括流入。无论是工业园区的工人，还是农业园区的新型经营主体，都有大量的外来务工人群。改革涉及的资金流动范围是最广泛的，大量国外资金、境内资金涌入，成为城乡融合改革进程中最活跃的生产要素。从关键逻辑解构，城厢镇城乡融合改革的逻辑主线十分清晰，始终围绕着城乡之间的资源要素交换展开。农户层面的“农村土地—城市权益”交换、空间层面的城乡土地调整和配置、乡村产业层面的城乡资源产品交换，都紧扣城乡资源要素流动和交换这个主线。农户层面的改革因农村劳动力的城市化流动而引发，最终在保障进城农户权益的同时通过改革引导农户自愿退出乡村集体经济相关权益。空间层面的改革因乡村土地资源的集约化利用而引发，最终实现生产、生活和生态功能的优化。乡村产业层面的改革随着乡村价值的提升而引发，最终构建起乡村人文和生态价值转化的渠道。从重点问题解构，城厢镇城乡融合改革重点突出，农户权益城乡置换、土地要素城乡流动、乡村资源的价值转化有机组成了整个改革的核心部分。这几个重点问题在改革的各个时空发展阶段都有一定程度的交织和重叠，并不完全是绝对的串联或并联关系，这些重点问题的改革都直指城乡融合面临的深层次矛盾和问题。对城厢镇城乡融合改革探索有以下几点认识：一是改革紧扣城乡关系重塑，城乡之间资源要素交换和优化配置既是改革的目标，又是改革的主要内容。二是改革的动能首先来自城市，但改革的推进却依赖农村内部生产力和生产关系的调适和变革，并最终反作用于城市。三是农村的发展有三次重要的机遇，分别是农村工业化、农业产业化和农村生态化。四是城乡融合的改革具有较长的时间进程，并且是层层递进的，前一个阶段的改革为后一个阶段的改革奠定基础。就城厢镇这样一个镇级行政单元而言，城乡融合改革无疑是成功的。但我们剖析这个典型案例，更深层次和主要的目的在于回应以下问题：在城厢镇的城乡融合改革所取得的成效中，究竟是发达地区的经济和财政实力起到了关键作用还是改革的政策设计起到了关键驱动?抑或当地本身就具有改革的内生因子?综合起来，也就是改革特殊性和推广价值的讨论。对这个问题的判断涉及城厢镇所推行的改革政策和制度设计在多大程度上能够为其他地区所学习和复制。但是，困难之处在于：改革条件（外部环境）、改革政策（作用主体）和改革对象（作用客体）三者实际是一个有机的整体，相互形成较强的内生性和关联性，其共同作用才能决定最终改革的成效。因此，对这个问题的分析还需要回到问题本身，在前一个部分分析了改革政策的基础上，后一个部分重点分析改革条件和内生动能。一方面，这样使我们对城厢镇的城乡融合改革能够更加系统地了解；另一方面，对改革经验的学习不仅仅在于改革政策本身，还在于创造有利于改革的外部环境和培养改革对象的改革意识。城厢镇所推进的城乡融合改革，置身于苏南地区城乡融合发展的大政策环境，有其自身的特殊性。1.离土不离乡的农村劳动力转移方式创造了县域内城乡融合改革的政策空间农村劳动力的城乡流动是城乡二元结构引致的，城厢镇的农村劳动力转移最大的特点就是“离土不离乡”,其转移半径主要集中在乡镇和县城。由于城厢镇工业经济发达，乡镇企业、民营企业、外资企业交替发展，产生了大量用工需求，这为农村剩余劳动力的转移创造了条件。这种农村剩余劳动力转移方式并没有导致农民原有生活空间地理位置的改变。这和中西部地区农村剩余劳动力跨区域转移后的生产和生活方式全方位重构有着很大的区别。城厢镇这种农村劳动力转移方式，使得城镇化、工业化和乡村振兴的成本和收益都能够在县域的范围内消化。大量当地的农村劳动力由于务工需求向城镇集聚后，产生了集中居住需求，政府一方面可以在城乡规划中统一规划农民集中安置区、工业集中发展区，从而有利于提升城镇化和工业化的集聚发展水平，另一方面可以充分规划和集约利用农村转移劳动力的承包地、宅基地。对于城乡融合改革而言，更重要的是农村土地资源的集约利用产生的用地指标可以在县域内部的农村和城镇之间流动和优化配置，降低了城镇化和工业化的成本，从而为城乡融合改革创造了政策空间。城厢镇的农户进入工业企业务工后，由于生产、生活方式的改变，基本转变为城市工人。对农业生产经营收入的依赖和对在原居住地居住的依赖大大减弱，对城市居住的生活需求大幅提升，这就为改革的推进创造了政策空间。这种政策空间在于：农户退出承包地和宅基地等资源后，基层政府可以通过土地整理和城乡建设用地增减挂钩，将乡村土地集约利用所产生的建设用地指标，部分置换到城镇规划区内用于农民集中安置区建设，部分用于商业和工业用地指标加以覆盖。由于政策规定，建设用地指标的增减挂钩主要局限在县域内部，甚至乡镇辖区内部，因此，当地农户接受这种居住空间位置改变并放弃乡村权益的意愿也比较高，由此实现了农民利益和基层政府利益的双赢局面，有利于改革的顺利推进。对比城厢镇，广大中西部地区农户由于跨区域流动，一方面无法在工作地安家落户，另一方面也不愿意放弃乡村的资源权益，当地的基层政府也就缺乏通过国土政策手段实现变革以加快城镇化和工业化进程的政策空间。这是城厢镇改革的第一个特殊性。2.苏南地区发展集体经济的传统惯性塑造出乡村资源要素整合的载体平台城厢镇所处的苏南地区一直具有发展集体经济的传统优势。在计划经济时期，当地兴办了大量镇、村两级企业，集体经济有了相对扎实的积累。改革开放以后，随着乡镇企业产权制度改革，集体经济收入从直接兴办企业变为投资企业分红以及土地出租的租赁收入。集体经济发展带来集体资产管理的现实需要，城厢镇集体资产管理的相关制度建设比较完善。较成熟的集体经济管理制度有效地保障了集体经济的运行，控制了集体经济的风险。从集体经济的支出中，不难发现，城厢镇的各村集体承担了部分公共服务的职能，包括农田水利建设、公益事业建设、环境维护和优化以及福利性的支出等。城厢镇发展集体经济的传统惯性营造出集体经济发展的良好政策氛围，也使其在农村改革实验区建设中承担起多项关于农村集体经济改革的实验探索任务，包括旨在打破传统村社边界，推进单元重构的村村抱团、镇村联动，农村集体经济融合发展模式等多项改革任务受到多方肯定。从前文分析看，城厢镇之所以可以推进多项城乡融合的改革，其原因就在于乡村集体承担了资源要素整合的载体平台功能。推进城乡融合改革，必然面临着劳动力、土地、资本等生产要素在城乡之间的流动和重构。这些生产要素的重组和配置如果完全依照要素间单个交易的模式无疑面临极高的交易成本，且很多改革措施的推进还需要首先进行资源要素的整合、整理和重构，然后再以市场交易的方式进行。因此，如果缺乏一个有效的、能够充分代表农户利益的资源要素整合平台，很多改革措施的推行也难以为继。城厢镇发达的集体经济基础、规范的集体经济管理以及长期的集体经济分配和福利，使得乡村集体经济组织成为有效的资源要素整合平台。农户权益保障、政府扶持政策以及市场资本引入都可以集体经济组织为载体实现整合、导入和重新配置，不仅有效地降低了政府改革的政策成本和市场交易成本，还充分实现了对农户利益的保障，从而赢得了广大农户对改革的支持。这是城厢镇改革的第二个特殊性。3.外部资本等先进生产要素的涌入营造出开放的市场化交易氛围环境城乡融合改革并不是封闭运行的，生产要素的流动并不仅限于县域或乡镇范围内的城乡“内循环”,这种封闭的“内循环”并不能保证实现高水平的城乡融合。在城厢镇能观察到的，恰恰是外部资本、劳动力等先进生产要素的导入，形成了城乡融合的“外循环”。外资企业入驻加速了太仓工业化进程，随着企业的发展，对工业技能水平的要求也逐渐提高，太仓市2001年就引入德国职业教育“双元制”教育理念，构建校内职业教育和企业生产实践相结合的职业教育培训体系，如今已经建立了15家“双元制”培训中心，构建了中专、大专和本科多层次有序衔接的高技能人才培养体系，成为中国最大的“德国职业资格”考试和培训基地，累计培育出1万多名管理人才和专业技术人才。资金、技术和人才的进入使得城厢镇的城乡融合从“内循环”走向“外循环”,更为关键的是营造出良好和开放的城乡要素市场化交易氛围。外部生产要素，特别是先进的生产要素进入乡村，首先面临着与乡村原有土地、劳动力等要素资源结合的要求，由此产生对农村产权交易市场的需求。太仓市城厢镇的农村产权交易市场也正是伴随着外来资本、劳动力以及乡村集体土地的供需交易而逐步规范发展起来的，从最初的个体交易，到村集体交易，再到太仓市市场交易，最后到省、市、县（市、区）多级统一的市场交易。随着农村产权交易量和交易范围的扩展，太仓市2017年成立了由苏州市农村产权交易中心（占股5%）和太仓金控集团（占股95%）共同出资的太仓市农村产权交易中心有限公司，承担统一的农村产权交易市场职能，从而为城乡之间，以及跨区域城乡之间的生产要素交易和流动构建起有效的市场渠道。这是城厢镇改革的第三个特殊性。4.浓厚的改革创新氛围驱动各改革主体较强的改革创新意识城乡融合改革内涵丰富，不仅仅是发展改革部门和农业农村部门的改革，而是关涉众多政府部门以及集体经济组织、农户、外资企业、劳动者等多方主体的改革。浓厚的改革氛围是调研中最为深刻的感受，这种改革氛围主要来自以下几个方面：一是以重大城乡改革为契机，推进重点难点改革任务。进入新世纪，苏州市和太仓市就先后承担国家级、省级多项农村改革和城乡综合配套改革任务。当地把承担重大改革任务和破解二元结构改革难题结合起来，通过改革来化解日常难以解决的矛盾和难题，以政策的创新突破来不断扩展城乡融合发展的空间。二是把改革任务分解落实，充分调动各部门参与城乡融合改革的积极性。太仓市和城厢镇在推进城乡融合改革的过程中，各部门的参与程度非常高，通过细化分解任务明确各部门的责任。三是多元主体参与改革程度较高。由于改革基础较好，措施得力扎实，当地的改革往往能够成为典型和样板受到肯定和表扬。这在一定程度上促进了城乡融合改革走向良性循环，各方面利益都在改革中实现了“帕累托优化”。无论是政社互动改革、田园城市建设、人居环境改善、社会治安和平安城市建设、幸福感和小康城市建设，还是教育和医疗体制改革等，当地的城乡居民都从改革中获得了实实在在的好处，从而激发了多元主体参与改革的积极性。多元主体参与改革积极性高，在一定程度上提升了改革的预期收益，降低了政策执行的成本，使得改革在当地推进比较容易。干部群众都热衷于讨论改革，对包括土地制度、集体经济以及宅基地改革等热点改革问题抱有很大的兴趣，也有很多自己的观点和看法。较强的改革意识和对改革的熟悉程度，和中西部地区的基本情况存在较大的差异。这是城厢镇改革的第四个特殊性。前文分析了城厢镇改革具有的特殊性，那么问题在于：是否由于这些特殊性的存在，城厢镇所实施的改革在其他都市圈和城市群内的县域就不具有推广价值，而无法复制和借鉴呢?如果回溯中华人民共和国成立以来的农村改革历程，可以发现，农村改革以及城乡改革从来都不是时空同步的，先进的改革经验在各地推广都有一个和当地的政策以及改革环境再调适和再创造的过程。因此，我们不仅要分析先发和典型地区的改革具体措施，还要分析这些地区的改革政策和制度环境是否能够复制，尝试通过自上而下的政策和制度“大环境”改革来优化和完善当地的改革“小环境”。党的十八大以来，党中央高度重视城乡融合发展的政策和制度环境建构，出台了众多法律法规和政策措施，为各地推进城乡融合发展营造了良好的改革环境。从这个角度讲，随着城乡融合政策和制度环境的优化，城厢镇城乡融合改革的推广价值也逐渐得到显现。1.以县城为重要载体的城镇化建设框定城乡融合的切入点和重要单元2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）,把县域作为城乡融合的切入点，将县城作为新型城镇化的重要载体，意味着在空间维度，县域将成为未来推进城乡融合发展、破除城乡二元结构的政策实施和要素流动的重要基本单元，以及实施乡村振兴战略、助推高质量发展的关键。很长一段时间以来，大多数县域在推进城乡融合发展时面临一个难题，那就是人、地、钱的乡城流动突破了县域的空间范围：一方面以劳动力为代表的传统生产要素持续外流，另一方面外来资本等生产要素又无法同县域土地等要素有效结合。仔细分析《意见》,除了开篇强调不同类型县城的分类转型发展外，其余部分核心的逻辑主线就是围绕以人为核心的城镇化，在县城和重要乡镇为农村转移劳动力和回流人口提供就业、基础设施、公共服务、人居环境等重要保障条件，通过人口向县城的流动带动生产要素向县域的集聚。《意见》在保障机制中对人、地、钱在县域内的配置和优化给出了明确的政策措施。县域作为国民经济发展的重要单元，也是城乡融合的基本单元，同时还是系统推进城镇化、工业化和乡村振兴的重要场域。这个政策思路的逐渐明确，为广大县域提供了城乡融合发展的政策空间，关键是可以在县域空间范围内通过农村转移人口的市民化，优化县城和乡村两头的人地资源配置，为推进城乡融合改革创造了极大的政策空间。从这个意义上看，城厢镇城乡融合改革的具体措施在广大县域都具有极大的复制空间。2.《中华人民共和国集体经济组织法》的颁布实施将有效促进乡村集体经济组织的资源整合能力2024年6月，全国人大正式表决通过《中华人民共和国集体经济组织法》（以下简称《集体经济组织法》）,该法将于2025年5月1日正式实施。在《集体经济组织法》的起草过程中，曾先后两次面向社会征求意见，引发了各界对集体经济组织发展的热烈讨论。《集体经济组织法》将集体经济组织定位为特别法人，承担集体资产管理、运营和保值增值的法律责任。对于经济发展相对滞后的地区而言，集体经济发展一直有“空壳化”趋势，不仅集体经济实力薄弱，集体经济组织的主体地位和集体经济有效实现方式也无法得到有力保障。随着集体经济产权制度改革的推进，集体“三资”权属明确后，亟待对集体经济组织这个主体的法律地位和市场定位进行明确。从《集体经济组织法》的内容看，不仅制定了集体经济组织成员的进入和退出规则，还明确了集体资源、资产，包括重要的土地资源的管理职责。围绕农民和土地这两个重要的改革主线，《集体经济组织法》赋予了集体经济组织对集体所有的资源、资产合理配置和使用的法律权限，对农户的土地承包经营权、宅基地所有权以及集体经济收益分配权进行保护。这也为集体经济组织对集体权益、农民权益在产权清晰界定的基础上进行合理顺畅流动构建了法律基础。可以预期在《集体经济组织法》实施后，广大落后地区的集体经济组织的市场主体地位和资源整合配置能力将得到明显加强，从而使得村集体经济组织的资源整合和要素配置的平台功能得到强化。3.农村产权交易市场的规范建设有效加快城乡资源要素的双向自由流动2023年4月，国务院办公厅印发了《农村产权流转交易规范化试点工作方案》,对农村产权交易市场规范化建设进行整省、整市和整县改革试点。这是继2014年国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》后关于农村产权交易的又一个重要文件。在实践中，各地已经在建设农村产权交易市场方面积累了很多有益的经验，除了城厢镇所在的江苏省外，全国相继建立了一大批农村产权交易所，北京、重庆、成都以及广州等地的农村产权交易所在促进农村产权入市交易、激活产权要素方面都探索出许多值得借鉴的经验。目前，全国共建立了10余个省级及省会城市农村产权交易市场，已有1239个县（市、区）、18731个乡镇建立了农村土地经营权流转服务中心。从已经公布的规范化建设试点的改革方案看，健全交易体系、完善交易规则和加强风险防控是重点探索内容。当前，试点改革探索还在进行中，但无论如何，随着农村产权交易市场的建设和完善，农村产权的交易范围、交易金额和交易品种的增长将是必然趋势。城乡之间人、地、钱等资源要素双向自由流动的渠道和路径将得到拓展，城乡之间统一的要素市场建设步伐也将大大加快。在此背景下，城厢镇外部资金涌入所形成的良好营商环境和市场交易氛围也能够被有效复制和借鉴。4.二十届三中全会对进一步全面深化改革的系统部署全面强化了全社会改革创新氛围2024年7月，党的二十届三中全会顺利召开，全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》,开启了以全面系统深化改革推进中国式现代化建设的新篇章。二十届三中全会对改革进行了全面部署，总共提出了300多项重要改革举措，对包括完善城乡融合发展体制机制在内的全方位改革进行了明确的政策安排。特别是在新型城镇化和乡村振兴双轮驱动推进城乡融合发展的基础上，将新型工业化也系统地纳入城乡融合发展的体制机制框架中，从而为城乡融合发展增加了新的动能和空间。全社会改革的氛围和创新的激情在不断升温，许多省、市、县都围绕乡村发展、乡村建设、乡村治理、农村转移劳动力市民化、“三块地”改革、县域经济发展、粮食安全和防止规模性返贫推出了一系列改革措施。全社会已经形成了重视改革创新、期待改革创新和推进改革创新的良好制度环境。在这样的氛围下，全国各地的县域都可以在改革创新的大氛围下，抢抓改革契机，把城乡融合改革做深做实。城厢镇城乡融合改革探索，虽有其特殊性，但在改革创新的大氛围和制度环境下，也具有一定的可推广和复制的经验。但是，任何改革都是动态的，都是在不断地破解体制的矛盾和问题中不断创新和变革。当原有问题解决后，又会出现新的矛盾。我们在调研中也发现，城厢镇的城乡融合改革也面临着一些局限性和亟待突破的问题。1.土地管理制度的多维刚性约束限制了全域土地整理的政策空间前文提到过，对集体经营性建设用地和农户退出的宅基地整理所形成的建设用地指标进行城乡置换是保障城乡融合改革成本和收益均衡的重要政策手段。但是，当前土地管理制度的多维刚性约束限制了地方政策操作的空间。首先，“三区三线”红线的划定将城乡生产、生活和生态用地的空间进行了明确的刚性约束，特别是基本农田和生态用地红线的划定，加之城镇开发边界的明确限制了城镇进一步扩展的空间。其次，集体经营性建设用地入市被严格限定在国家规定的试点区县范围内，且现行制度明确规定只能以存量用地入市交易，而符合规划和用途管制的新增集体经营性建设用地能否入市仍有争议，导致可供交易的集体经营性建设用地数量有限。再次，虽然当地仍然在推进农民集中居住，通过土地整理和增减挂钩项目实现建设用地指标的结余和交易使用，但是，很多集中意愿较强的村和农民在前期都已经基本实现了集中居住，加之近年来乡村基础设施普遍得到改善而且农民对土地未来权益抱有更高的预期，进一步集中居住释放的土地空间也比较有限。这几个方面的综合因素导致城厢镇所在的太仓市城镇化率增速2022年已经降到0.21%。如果新型城镇化无法成为进一步推进城乡融合的重要动能，那么未来城乡融合的动能主要靠什么?这成为值得深入思考的一个问题。2.集体经济权益的不断提升增加了相关权益退出和配置的政策成本集体经济越发达，集体经济相关收益权属的价值就越高。虽然对于当地农民而言，福利待遇的保障水平较高，但由此也造成了两个方面的问题：一是农户退出集体经济相关权益的意愿弱化。在调研中发现，无论是退出农地承包经营权还是宅基地使用权的农户意愿较之以往已经大大降低，部分农户返回乡村从事土地的经营。虽然农户返乡创业本身是国家提倡的大趋势，但城厢镇人地关系本身就比较紧张，土地的经营规模难以进一步扩展，因此对现代农业的发展造成影响。城厢镇的乡村除了集体经营规模外，家庭农场和合作社经营规模普遍较小，可能就是这方面原因造成的。此外，我们在城厢镇看到大量农户翻修住宅，实际上已经突破了宅基地管理制度规定的面积和层高，这也是当地比较普遍的现象。二是外来经营者参与和分享集体经济收益的通道和制度建设仍然滞后。无论是从事农地经营，还是开展农村产业融合项目，城厢镇都集聚了大量的外来劳动者。但是，这些劳动者既无法成为集体经济组织的成员，也无法合理地分享集体经济组织的收益。集体经济组织成为一个封闭运行的组织，而不是开放、包容和共享的组织。发展集体经济是当地劳动力和外来劳动力共同努力的结果，先发地区应在改革中探索构建新型集体经济组织的开放制度创新，这也应当是当地下一步改革创新的一个方向。3.乡村生态资源价值转化的成本和农村产业融合收益面临的平衡挑战虽然太仓市和城厢镇县域经济发展水平较高，但其农村产业融合发展的水平，无论是重大产业融合项目，还是农商文旅体融合范式和“网红”乡村点位的知名度却并没有达到其整体经济发展的高度。表面原因是乡村生态资源价值转化的成本和现有农村产业融合收益之间的不平衡，而深层次原因是乡村生态资源价值转化的渠道不畅，乡村生态资源和城市资本之间的结合仍存在制度性难题，生态资源价值转化推进城乡生态高位融合依旧面临五大难点：一是生态资源供给难，以生态修复和环境治理工程为依托，生态资源修复保护与产品供给不仅面临着较大的市场风险，而且可能出现与耕地保护“争地”问题；二是转化价值核算难，当地还未形成统一规范的包括GEP核算在内的生态产品价值核算标准体系以及相应的考核评价体系；三是生态资产抵押难，受价值核算结果市场认可度低、生态信用体系不健全、金融政策支持不足等因素制约，形成的生态资产、生态产品难以真正实现资本化、证券化；四是生态产品交易难，主要表现为交易平台与交易机制有待进一步完善；五是价值变现难，隐性的生态价值难以转化为显性的经济价值。4.跨区域的城乡融合改革探索面临深层次利益格局再调整城厢镇作为太仓市县城所在地，不能只局限于自身推进城乡融合发展的改革任务，还应当承担起带动和提升太仓市县域城乡融合发展的任务。更为重要的是，当前太仓市的城市发展战略是深度融入上海都市圈。实现跨区域的城乡高位融合，在融入上海都市圈的过程中实现城（上海）和乡之间的生产要素自由流动，在上海都市圈内探索和扩展农村产业融合发展的产品市场，在更大的都市圈中去探寻城乡融合发展的新动能应当成为太仓市和城厢镇城乡融合发展的战略方向。但在调研中发现，当地在这方面所做的探索还比较有限。除了基础设施互联互通和公共服务的共建共享外，重要生产要素的跨区域流动、乡村组织联营联建和乡村产业链跨区域延伸等方面典型的经验和案例还不多。跨区域的城乡融合改革探索不仅面临着传统城乡二元结构问题，还将考量区域行政区与经济区分离所导致的体制机制障碍，可能还会面临区域间深层次的利益格局再调整。先发地区应当承担起超前改革探索的历史重任。![]()
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【期刊目录】《社会学研究》2024年第6期
编辑 | 嘉言宣轶
审核 | 清风
