最高法行政庭：8号司法解释的理解与适用

学术 2024-08-22 09:28 上海

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最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》的理解与适用

耿宝建，最高人民法院行政审判庭庭长

阎巍，最高人民法院行政审判庭二级高级法官

易旺，最高人民法院行政审判庭一级高级法官助理

2024年8月7日，最高人民法院发布了《关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（以下简称批复）。该司法解释的发布，对及时正确确定强制拆除行为引发的行政诉讼案件被告，防止程序空转，实质解决争议，及时高效保障人民群众合法权益，监督行政机关依法行使强制拆除职权，将发挥积极作用。

一、批复的制定背景

党的二十大报告将法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，对“扎实推进依法行政”作出重要部署，要求“全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序”。党的二十届三中全会决定进一步指出，要“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制”，“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”。房屋、建筑物及其附属设施等不动产，在人民群众的各类财产构成中占有重要份额，对此类不动产的强制拆除涉及人民群众重大财产权益，必须严格依照法律规定，遵照法定程序，依法稳慎实施。“有恒产者有恒心”。切实保护公民、法人或者其他组织的财产权，是经济社会持续健康发展的基础。改革开放以来，通过大力推进产权制度改革，我国基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架，全社会产权保护意识不断增强，产权受保护的范围和程度不断拓展。法律层面，民法典第二百零七条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”土地管理法、行政处罚法、行政强制法、国有土地上房屋征收与补偿条例、土地管理法实施条例等法律法规对强制拆除行为的主体和程序都作出了明确规定，强制拆除领域已经实现了有法可依。

根据法律规定，一个合法的强制拆除行为应当符合以下基本程序要求：（一）行政机关作出强制拆除决定前，应当事先催告当事人履行义务，依法保障当事人陈述、申辩等权利；（二）行政机关应当以书面形式作出强制拆除决定，并载明强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的期限、作出行政行为的行政机关名称、印章和日期等事项；（三）行政机关应当依法向当事人送达催告书、强制拆除决定书等文书；（四）强制拆除时，行政执法人员应当表明身份，明确告知执法主体。但不容忽视的是，在土地房屋征收、违法建筑拆除、棚户区改造等工作中，违法强制拆除行为仍不时发生，强制拆除主体不明确的情况屡见不鲜，人民群众反映较为强烈。个别地方在未达成协议、未作出补偿决定的情况下，为推进项目建设，重效率轻法治，重实体轻程序，往往以“拆除违法建筑”“拆除危险房屋”“误拆”以及借“民事主体”名义拆迁等手段实施强制拆除。以某省为例，在全部败诉案件中，行政强制占比连续多年在40%以上，其中77%的涉行政强制案件败诉系因违反法定程序所致。

调研中发现，相关强制拆除案件中经常出现房屋等建筑物和其他设施被拆除的事实和时间均确定无疑，但实施强制拆除行为的主体不明确，导致行政相对人提起诉讼时，被个别法院以“不存在适格被告”等为由，裁定不予立案或者驳回起诉，从而“告状无门”的情况，以及行政相对人向公安机关报案要求调查强制拆除主体甚至要求刑事立案，却仍查不出强制拆除主体的情况。个别案件中，即使行政相对人通过信访或者向上级公安机关反映后，查明了实施强制拆除的主体，但如果起诉时强制拆除已经超过一年，也可能会被个别法院以超过起诉期限为由，裁定不予立案或者驳回起诉。此类强制拆除主体不明确案件，既难以实现实质化解，又难以实现案结事了。我们认为，为全面准确理解行政诉讼法及其司法解释有关被告主体资格及起诉期限的规定，亟需通过司法解释统一法律适用标准，从源头上减少行政诉讼案件裁定驳回起诉、不予立案的比例，促进行政争议实质化解。

2023年，宁夏回族自治区高级人民法院就“行政相对人仅知道房屋被拆除但不知道拆除主体，是否可以认定其已经知道行政行为内容”等问题，向最高人民法院请示。为了统一法律适用标准，最高人民法院决定以批复形式进行答复，为此制定了该批复。

二、起草批复遵循的基本原则

制定批复时，主要遵循以下基本原则：

一是始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。该批复的制定，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，推动法治国家、法治政府与法治社会一体建设。通过对强制拆除行为的依法监督，促进行政机关依法行政，确保在强制拆除领域落实有法必依。

二是坚持以人民为中心。该批复的制定，始终坚持以人民为中心，瞄准与人民群众切身利益息息相关的强制拆除领域，着力解决人民群众反映强烈的“程序空转”、纠纷解决周期长、实体权益救济不及时等问题，切实体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。

三是坚持实质性化解行政争议。2014年修正的行政诉讼法明确将“解决行政争议”作为行政诉讼立法目的之一。在批复制定过程中，我们牢固树立“如我在诉”“双赢多赢共赢”“监督就是支持、支持就是监督”等理念，通过批复进一步明确人民法院在此类案件中具有依职权调查确定适格被告的职责，“知道或者应当知道行政行为内容”的内涵，以及被告主张原告起诉超过起诉期限时举证责任的承担等内容，更好推进行政争议实质解决，力促案结事了、政通人和、取信于民。

三、批复的主要内容

批复全文共两段，主要规定了以下内容：

（一）进一步明确正确确定行政诉讼案件被告是原告和人民法院共同的责任

正确确定行政诉讼案件的被告资格，既是依法受理、审理和裁判行政诉讼案件的需要，也是及时高效保护人民群众合法权益的需要。行政诉讼法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述规定，起诉必须符合“有明确的被告”这一起诉条件。对此，要注意区分“被告明确”和“被告适格”的关系。对于何为“被告明确”，全国人大常委会法工委在《〈中华人民共和国行政诉讼法〉释义》中作出解释：“所谓明确，就是指原告所诉被告清楚、具体、可以指认。”而“被告适格”通常指被告确系案件争议法律关系的相对方，可以承受人民法院生效裁判所确定的权利义务。“被告明确”属于起诉要件范畴，涉及起诉阶段进行的形式审查，除非被告明显不具有实质上的法律关系，否则不影响人民法院对案件的受理，因此，又被称为“形式适格”。而“被告适格”则属于诉讼要件审查范畴，与案件的审理并行于诉讼系属之后，是法院进行案件审理并作出裁判的前提条件，其功能在于确保诉讼程序的合法性。人民法院在立案后，经过实体审理，认定原告所起诉的被告不适格，原、被告之间并无相应的法律关系，则应判决驳回原告的诉讼请求，此情况属于人民法院对案件进行实体审理之后的处理问题，因此，又被称为“实质适格”。可见，正确确定行政诉讼案件被告，既包含了立案阶段对“被告明确”的审查，也包含了审理阶段对“被告适格”的审查。审判实践中，要注意正确把握、区分和处理“被告明确”与“被告适格”的关系。我们认为，正确确定行政诉讼案件被告，原告和人民法院需要承担共同但有区别的责任：原告在起诉状中基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”。至于起诉状载明的被告是否正确、适格，一般而言，是人民法院在案件审理过程中要进一步审查确定的问题。人民法院如果认为作出被诉行政行为的主体不正确，具有依职权调查确定适格被告的职责与义务。在原告有初步证据证明后，被诉行政机关以被告主体不适格为由抗辩的，应承担相应的举证责任。

1.进一步明确强制拆除类案件中被告资格的确定规则。这是对行政诉讼法第二十六条第一款规定的“谁行为、谁被告”原则的具体落实。对于县级以上地方人民政府责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除以及集体土地征收、国有土地上房屋征收中的强制拆除案件被告资格的确定问题，最高人民法院于2021年3月25日公布的《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》已作出较为系统的规定。批复在吸收前述司法解释中关于确定适格被告相关规定的同时，考虑到该批复所涉及的内容不仅包括前述强制拆除案件被告资格确定问题，还包括旧城改造、土地整理和危旧房屋处置等各类征收拆迁过程中的被告资格确定问题，在综合考虑审判实践情况的基础上，规定公民、法人或者其他组织对强制拆除其建筑物或者其他设施的行为不服提起诉讼的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的行政机关为被告。

2.进一步明确原告起诉行政机关时仅需承担初步举证责任。行政相对人未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确时，原告如何选择被告进行起诉，如何承担举证责任，是司法实践中的难点问题，争议较大。全国人大常委会法工委有关部门在对相关征求意见函的回复中认为：“对于行政相对人的房屋被行政机关强制拆除后，向人民法院起诉的，人民法院在审查时应以其初步知道行政强制拆除行为及其实施机关为标准，不必要求行政相对人提供准确的行政行为主体。”司法部、自然资源部、住房城乡建设部以及最高人民法院有关部门亦持这种观点。我们采纳了这些意见。批复明确规定，原告可以以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。准确理解该规定，可以从以下几个方面把握：（1）根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第六十七条第一款的规定，原告起诉状列明被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别即可；（2）在法院立案审查环节，对被告的要求仅为“明确”，并不要求“正确”；（3）根据行政诉讼法第四十九条第三项关于起诉时应当具有事实根据的规定，原告只要能够提供一定的证据，证明被诉强制拆除行为存在并可能系起诉状列明的被告所为，而非明显不具有被告实施该行为的可能性，即已履行了起诉阶段对于被告适格的举证责任。这既是起诉要件审查的应有之意，也是证据法理论对证明标准的要求：由于可能作出强制拆除行为的行政机关没有依法履行教示义务，导致原告起诉时证明起诉状所列被告符合法定起诉条件的难度加大，因此，不能苛求原告起诉状所列被告一定正确。

3.进一步明确确定行政诉讼正确的被告是原告和人民法院共同的责任和义务。被告明确并不意味着被告正确，行政诉讼中的被告适格还要求实质性适格，即原告所诉被告应当是作出被诉行政行为的行政机关。当原告所起诉的被告不适格时，人民法院能否主动依职权调查确定适格被告，实践中存在一定争议。行政诉讼法第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”该条规定了人民法院具有依职调查取证的权力。行政诉讼法解释第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”上述规定表明，人民法院在诉讼过程中具有依职权调查确定正确、适格被告的职责，对于起诉人错列被告的，不能迳行驳回起诉，而应加以释明引导，以协助原告正确确定被告。为推进行政争议及时实质化解，避免程序空转，批复进一步明确了人民法院具有依职权调查确定适格被告的职责与义务的相关内容。在关于人民法院应当何时告知原告变更被告的问题上，相比于行政诉讼法解释第二十六条第一款的规定，批复增加了“且能够确定适格被告”的内容。根据批复规定，除非被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，以及明显存在滥用诉讼权利等情形，即使原告所起诉的被告不适格，人民法院仍有义务查明适格被告，并告知当事人变更，而不能简单以被告不适格为由不予立案或者迳行裁定驳回起诉。当然，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是原告的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。（2018）最高法行再119号行政裁定即指出：“同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是起诉人的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。因此，接受起诉状的中级人民法院对明显存在提高级别管辖、错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于行政诉讼受案范围或者虽属于受案范围但不属于共同被告、不适宜一并审理的，应当先行释明引导，告知针对被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。起诉人愿意接受有管辖权的基层人民法院管辖的，接受起诉状的中级人民法院可以直接将起诉状移送至有管辖权的基层人民法院，由基层人民法院按照法律规定依法审查立案。起诉人拒绝按照释明的意见修改起诉状、变更适格被告，也不愿意到有管辖权的基层人民法院起诉的，接受起诉状的中级人民法院可依据行政诉讼法解释第五十五条第二款的规定，退回起诉状并记录在册；而无需裁定不予立案或者裁定驳回起诉，以免引发无效上诉和申请再审，浪费行政与司法资源，也延误起诉人选择正确诉讼渠道的时机甚至耽误法定起诉期限。”

需要说明的是，即使相关行政机关均否认实施了强制拆除行为，人民法院根据法律规定与在案的初步证据，亦可通过推定等证明方式，确定强制拆除类案件的适格被告。在行政机关组织开展的集体土地征收、国有土地上房屋征收以及违建拆除等工作过程中，依法对建筑物和其他设施实施拆除，保障行政相对人合法权益，既是有关部门的法定职权，也是其必须履行的义务，更是其应尽的职责。因此，当强制拆除行为发生在上述行政管理活动过程中时，上述法定主体在否认自己实施强制拆除时，有义务对该主张加以证明。例如，（2018）最高法行再119号行政裁定阐明：“不论此类主体在实际拆除中是否以土地行政主管部门的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有法定职权的土地行政主管部门承担；除非该土地行政主管部门能够提供证据证明当地征地组织实施工作、强制拆除工作依法系由其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作，或者有之前的生效裁判已经认定乡镇人民政府等主体实施了强制拆除行为。”

（二）进一步明确人民法院经审查在案证据或者依职权调查后也无法确定适格被告时的处理方式

强制拆除责任主体的确定，事关人民群众财产权、居住权等重大权益保护。当行政相对人未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确，相关行政机关互相推诿，人民法院经审查在案证据和依职权调查也无法确定适格被告时，人民法院不宜以“不存在适格被告”“被告不承认实施被诉强制拆除行为”等为由，迳行裁定不予立案或者驳回起诉，从而导致“告状无门”。针对前述情形人民法院应当如何处理问题，批复作了进一步明确。

1.明确无法确定适格被告时人民法院的移送义务。根据土地管理法、城乡规划法、行政强制法、国有土地上房屋征收与补偿条例等法律法规规定，不论是土地房屋征收中对合法建筑的拆除，还是对违法建筑的拆除，均应严格履行相应程序，否则即构成违法。为全方位、无漏洞地保护公民合法权益，我国建立了民事、刑事和行政诉讼三种渠道，分别救济因民事侵权、刑事犯罪或者行政侵权而造成的合法权益损害。全国人大常委会法工委在《〈中华人民共和国行政诉讼法〉释义》中指出，行政诉讼的目的之一是监督行政机关依法行使职权，人民法院将在审理行政诉讼案件中发现的行政机关主管人员、直接责任人员违法违纪行为或者犯罪行为的有关材料移送有权处理机关，是监督行政机关依法行使职权的重要方式。党的二十届三中全会决定进一步指出，要“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。如前文所述，一个合法的强制拆除行为应当符合基本程序要求，但是违法强制拆除特别是暴力强制拆除行为往往并未履行相关程序。人民法院认为其中可能存在违法违纪行为或者犯罪行为的，可以依法移送。对此，批复明确规定，人民法院经审查各方当事人提供的证据或者依职权调查后，仍不能确定适格被告的，可以依据行政诉讼法第六十六条的规定，视情将有关材料移送有关机关调查。如此规定，主要是考虑在行政诉讼案件审理中，鼓励人民法院主动积极作为，穷尽一切手段调查确定适格被告，通过人民法院向有关机关履行移送义务，以及有关机关的进一步深入调查，从而为调查确定适格被告创造条件，避免“久拖不决”，进而为及时审理案件、及时判定责任、及时保护被拆除人的合法权益奠定基础。当然，我们认为，人民法院根据调查取证情况结合行政实体法规定、证据法基本规则，绝大部分案件是完全可以确定适格被告的，因此，批复规定的是“可以”移送而非“应当”移送。

2.明确人民法院移送有关案件材料后应当裁定中止诉讼。根据行政诉讼法解释第八十七条的规定，在诉讼过程中，当出现影响诉讼继续进行的情形时，应当中止诉讼，待中止诉讼的原因消除后，再恢复诉讼。为了查明适格被告，人民法院依据行政诉讼法第六十六条的规定，将有关材料移送有关机关调查，在调查结果出来之前，考虑到适格被告仍未确定，影响诉讼继续进行，批复据此明确规定，此时人民法院应当裁定中止诉讼。有意见提出，裁定中止诉讼，容易产生长期未结案件，原告也可能因此对人民法院工作产生不满，建议将“裁定中止诉讼”修改为“裁定驳回起诉”。对此种意见，我们未予采纳。为防止案结事不了、一案结多案生现象，行政审判必须做实司法为民理念，行政法官必须主动担当作为，减少当事人的诉累。

（三）进一步明确“知道或者应当知道行政行为内容”的具体内涵及起诉期限规定

实践中，对“知道或者应当知道行政行为内容”是否包含行政主体，争议较大。调研中发现，老百姓针对强制拆除行为超过一年起诉期限提起行政诉讼，往往主张强制拆除当时其并不知道强制拆除是由何主体具体实施，后通过信访、复议或者另案诉讼等途径方知悉强制拆除主体继而提起本案诉讼，据此主张其起诉并未超过法定起诉期限，或者虽然超过法定起诉期限但系有正当理由。批复针对该问题以及被告主张原告起诉超过起诉期限时举证责任的承担问题进行了明确。

1.明确“知道或者应当知道行政行为内容”的具体内涵。全国人大常委会法工委有关部门在对相关征求意见函的回复中认为：“行政诉讼法第四十六条中规定的知道或者应当知道‘作出行政行为’，应当理解为既包括知道或者应当知道行政行为的内容，也包括知道或者应当知道作出行政行为的主体。”我们采纳了这一意见，批复规定，行政诉讼法第四十六规定的六个月起诉期限与行政诉讼法解释第六十四条规定的一年起诉期限，应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容且知道或者应当知道该行为实施主体之日起计算。有意见认为，如果将“知道或者应当知道行政行为内容”理解为包括知道或者应当知道作出行政行为的行政机关，则起诉人以一直不知道被诉行政行为实施主体为由主张起诉未超过法定起诉期限，“陈年旧事”均可能形成诉讼，引发人民法院审理上的困难，法律效果和社会效果均难以保证。我们认为，适用行政诉讼法解释第六十四条规定的一年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了被诉行政行为，而知道作出行政行为的主体，是知道该行政行为的应有之义。在原告无从得知行为主体的情况下，由于无法满足起诉要件，因此其难以通过诉讼程序救济自身权利，这也就导致适用前述一年起诉期限规定的前提条件并不具备。对此，全国人大常委会法工委有关部门认为：“考虑到起诉期限涉及公民、法人和其他组织的诉讼权利，如行政机关实施拆除行为时行政相对人不在场，需要通过其他途径确认实施的行政机关的，建议在认定起算点时结合具体情况，作有利于相对人的理解和适用。”当然，公民、法人或者其他组织在知道或者应当强制拆除行为发生后，应当及时提起行政诉讼，便于人民法院依职权调查取证，尽早确定适格被告，而不宜久拖不诉，防止因相关证据材料灭失而承担不利后果。

2.进一步明确被告主张原告起诉超过起诉期限时举证责任的承担。批复规定，被告主张原告自知道或者应当知道行政行为内容及实施主体之日起已经超过法定起诉期限的，应当承担举证责任。这是对《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定的进一步细化。法律要求一个完整的行政行为应当包括行政行为的内容、时间及告知行政相对人诉权和起诉期限。行政机关在作出涉及他人权益的行政行为时，有责任和义务告知行政相对人享有的诉权和起诉期限。因此，如果被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，基于“谁主张，谁举证”的证据规则，此时应当由被告承担相应举证责任。

党的二十届三中全会决定明确指出，要“着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题”。强制拆除行为因具有强制性，涉及被强制主体的重大财产权益，因此，必须严格遵守法定程序，保障被强制主体依法获得救济的权利。“程序是法治和恣意而治的分水岭”，只有行政机关实施强制拆除时，及时作出强制拆除决定，依法表明身份，依法送达法律文书、依法采取强制措施，公民、法人或者其他组织才能及时通过申请行政复议、提起行政诉讼等方式来维护自身合法权益，让强制拆除纠纷得以及时通过法治化渠道获得解决，避免久拖不决，防范恶性事件发生。各级人民法院要以批复的公布为契机，在强制拆除主体不明的情况下，做实司法为民理念，依职权协助原告查明实施主体，确定适格被告，确保当事人依法获得救济的权利落到实处，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

本文来源最高法行政庭

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