案例
因政府原因无法开发建设
—— 通过“容积率漂移”收回土地
针对上述问题与困难,A市拟采取的具体措施为:一是将B公司3宗土地“容积率漂移”至其名下某宗土地,C公司1宗土地“容积率漂移”至其名下某宗土地,C公司另2宗土地“容积率漂移”至其名下另宗土地,最终6宗闲置土地由政府收回,3宗土地容积率提升。经A市资规局委托评估,该项工作涉及收回地块的总价值为65,967.4242万元,增加容积率的总价值为65,961.4643万元,“容积率漂移”前后总价值相差59599元,其中B公司51694元,C公司7905元;价值差异部分拟以货币方式补偿给B公司和C公司。二是由于拟收回和增容的地块在招拍挂出让时已按规定向省级国库上缴了15%的土地出让金,且因增加容积率所产生的土地价值需全部用于收回土地,目前A市政府正在与省税务部门积极沟通免交或先交后退该笔土地出让金。
(本期案例由海南省自然资源和规划厅提供)
该案例涉及的房地产用地位于海岸带保护规定的范围内,无法继续开发建设,针对这种历史遗留问题闲置土地,政府如何根据自身情况,借助政策工具妥善处置,A市交出了一份令人满意的答卷。该案例的解决方案,使“18条”(自然资源部会同国家发展改革委等部门研究出台的3方面18条政策)中部分条款的“画像”更加丰满,也为各地真学真用、活学活用、善学善用“18条”政策提供了有益经验。
A市6宗已出让土地位于海岸带陆域200米范围内,按照生态保护相关规定不得再进行商品房开发建设,可以认定为政府原因造成的土地闲置。要想保护海岸带生态环境,解决土地闲置问题,将其收回是A市最好的选择。然而事情却并没有那么简单,在财政资金紧张的现状下,既要收回土地保护生态,又不能损害企业利益,这无疑是个困局。A市灵活运用“18条”中相关政策,结合实际创新性提出“容积率漂移”,从非货币化补偿这个角度给出了破局之策。
政府主动协商利用非货币化方式补偿,破困局。根据“18条”政策中“(十三)依法规范收回土地。允许通过非货币补偿方式协商收回土地,可为企业置换等价值的土地,或在具备实施条件的前提下,为其持有的其他存量房地产用地增加建筑容量、变更土地用途等”,A市充分理解、勇于创新,与企业多次协商后取得一致意见,选择通过“容积率漂移”收回土地,即收回无法开发建设的6宗土地,并依据“18条”政策中“(二)合理调整规划条件和设计要求”,等价值地为土地使用权人B公司和C公司增加其名下其他地块容积率作为补偿。这种做法不仅解决了海岸带保护范围内的闲置土地历史遗留问题,还减轻了政府财政压力,在当前地方财政普遍紧张的大背景下,A市的大胆实践能够给各地带来灵感和启发。
合理合规细化流程收回闲置土地,促多赢。在收地与增容并行模式下,A市资规局委托第三方对于9个地块之间容积率转移量的计算以及土地价款的测算结果清晰翔实,分别对收回地块和增容部分的价值进行了合理评估,并以货币方式补偿差额,做到了独立评估、综合平衡等价收回。A市也主动向上沟通,捋顺了“出让—收地—增容”之间的出让金缴纳关系,避免重复缴款增加企业负担。A市最终仅支付59599元补偿款就收回6宗因政府原因无法继续开发建设的宗地,企业则在已有的地块上增加了可售建筑面积,处理结果可谓互利共赢。
在“容积率漂移”的探索实践中,还有一些需要格外关注的问题。比如有观点认为,A市政府与B公司、C公司之间的“容积率漂移”做法中,实质存在交易行为,即两家公司增加容积率而重新签订出让合同,企业进行了补缴土地出让金的行为(未以现金形式体现而是以抵免形式体现),也应补缴相应税款。我们认为,A市政府为两家公司其他地块增加容积率的行为,是因政府原因协商收回土地过程中的补偿行为,且不属于土地使用权转让,同时也符合对存量房地产用地适度“松绑、放活、让利、简化”的政策初衷,除明确的企业所得税外,不应征收其他税费。其主要依据为《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕36号)规定,土地所有者出让土地使用权和土地使用者将土地使用权归还给土地所有者,免征增值税;《中华人民共和国土地增值税暂行条例》规定,因国家建设需要依法征收、收回的房地产,免征土地增值税;《中华人民共和国契税法》规定,契税的征收范围包括土地使用权转让、房屋买卖等权属转移行为,但不包括政府收回土地使用权的情形;《财政部国家税务总局关于印花税若干政策的通知》(财税〔2006〕162号)规定,对土地使用权出让合同、土地使用权转让合同按产权转移书据征收印花税。
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