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陈明，中国社会科学院政治学研究所副研究员，中国社会科学院大学政府管理学院副教授。
所有原住民国家在前现代时期形成了各具特点的城乡形态。前现代的城乡形态是因应农业社会的生产生活条件而演化和塑造的，这些国家与现代化相遇时，无一例外面临着城乡形态的现代转型问题。城乡形态是指不同等级、不同类型的城市和乡村之间的空间布局关系以及与之关联而形成的人口布局、经济联系和功能分化。空间布局作为城乡形态在大地景观上的投射，是城乡形态最显见的外部特征；空间布局与经济活动之间的功能耦合关系构成了城乡形态的秩序基核。作为城乡形态的外部特征，空间布局是一种看得见、摸得着的表观秩序，但其变动有着具体的微观基础和深刻的政治经济根源。空间布局具有强烈的导向效应，现代空间布局的构造过程，是制度基础的调整过程，也是空间布局与经济活动耦合关系的重塑过程。城乡形态现代化是乡村现代化的重要表现，是中国式现代化的题中之义。2023年中央农村工作会议强调，要统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，适应乡村人口变化趋势，优化村庄布局、产业结构、公共服务配置，扎实有序推进乡村建设。统筹新型城镇化和乡村全面振兴的一个重要任务就是塑造现代化的城乡形态，让农业农村发展从空间上、经济上、制度上融入中国式现代化的大局。本文的主题就是站在中国乡村现代化的角度，分析城乡形态演化的一般规律和发展难题，并从空间定位、政策导向和制度基础3个方面讨论中国城乡形态现代化的关键要义。
城乡形态（Urban/Rural Morphology）概念是城市形态（Urban Morphology）概念的拓展。在规划领域中，城市形态主要是指城市聚落的形制、布局、尺度、密度、肌理等空间特征，城市形态学主要研究城市空间特征的形成和转变过程。随着发展和研究的深入，人们以小城镇研究为切入点，从两个角度拓展了对城市形态的理解：从规划设计角度入手，人们发现不同城市形态有不同特性，从而给城市功能带来不同影响，小城镇设计或整合的关键问题是处理既有城市形态与城市功能的关系；从城乡关系角度入手，人们对小城镇与乡村腹地之间经济互通和功能互补的认识日趋深化。几乎在同一时期，主要发达国家的农业生产、贸易、环保等政策被新的农村政策范式所取代——这时的农村问题已经不再是单纯的农业或环境问题，而是农村空间的特定含义、功能和管理问题。在上述背景下，城市形态研究逐步向城乡形态研究拓展（在英文语境中，不经常使用“Urban/Rural Morphology”，城市形态向城乡形态的拓展主要表现为Urban Morphology研究中包容了更多的乡村空间问题。但在汉语中，人们通常从狭义上理解城市和城市形态概念，因此必须专门使用城乡形态的概念来体现这一变化）。学界对城乡形态的演化规律达成了一些共识。现代化理论认为，在前现代社会中，城市并不是中心性地主宰着乡村，相反，它们被广阔无际的乡村包围，并寄生在乡村的农业生产之上。工业主义催生的现代城市，无视农业社会中乡村的主导地位，使城市成为权力和经济的中心，乡村成为社会的边缘并且依附于城市。这一变化之所以会发生，是因为现代世界体系是以城市为节点而编织形成的。在现代化早期，城市首先建立了现代市场体制，确立了对乡村的统辖和支配地位。广大的乡村逐渐成为城市经济的腹地，其资源、劳动、消费甚至资本等都源源不断被输送到城市，成为被城市资本积累过程支配乃至剥削的客体。在传统向现代跃迁的过程中，城乡关系确实发生了一定程度的倒转，但在现代化条件下简单地讲谁依附于谁、谁支配谁并不十分恰当。准确地讲，应该说城乡之间存在功能互动，而在二者关系中城市居于更加重要和主导的地位。在经验意义上，当一个国家的城市化率达到70%左右时，城市化的速度会变慢，这时城乡关系通常会进入调整阶段。发达国家的乡村普遍摆脱了相对于城市的单向性依附地位，重建了现代化的城乡专业分工格局。如果将抽象的城乡关系落实为具体的城乡形态，现代化的结果就直接表现为城乡空间形态的再定义。多个国际机构的联合研究认为，在现代化进程中，传统人类聚落会逐步分化为城市地区、市镇和半稠密地带、乡村地区三类空间区块。城乡形态演化比较理想的状态是在人口主要向城市群、都市圈集中的同时，能够在小城市、市镇和半稠密地带、乡村之间均衡分布，且不同的空间区块之间能够形成适当的功能组合（见表1）。![]()
关于中国城乡形态现代化的路径，费孝通在《乡土重建》中有非常精要的概括：在传统中国，典型意义上的市镇并不是一个生产基地，而是最先由富裕阶层集结而成的消费社区，再逐步发育产生了一定的商业社区。而县城以及更高等级的城市，实际上是一个政治中心，布局上偏重于统治和安全的需要。在现代化过程中，关键是实现乡村和市镇的分工合作，一方面要将市镇发展成为一个生产中心，另一方面乡村要逐步放弃分散的手工业，实现专业的农业生产。应该说，在近80年前能够提出这样的看法，是非常具有前瞻性的。可惜的是，后来的发展并未沿着这一轨迹运行，市镇与乡村的合理分工受到抑制，至今尚未形成一个专业化分工基础上的城乡形态。在过去多年里，城市获得了高速发展，但绝大部分的乡村并没有获得同步繁荣。乡村振兴战略实施以后，农业现代化水平快速提升，农村基础设施和公共服务也有了很大改善，但与真正意义上的乡村现代化仍然存在不小的距离。乡村现代化可以理解为一组均衡协调关系，首先是农业农村发展与工业化、城市化进程的相互融合，同时在乡村内部农业现代化又与农村现代化互为支撑、均衡协调。从一般规律而言，这组关系包含以下逻辑过程：一是工业化城市化的起源与扩散；二是农业产业革命和要素组合的基要性变革；三是农业现代化向农业农村现代化拓展；四是农村经济系统与城市经济系统、农业现代化与农村现代化之间实现均衡协调。在上述过程中，最容易断裂的就是农业现代化向农业农村现代化拓展的“交叠界面”。这个问题之所以出现，是因为农业现代化与农村现代化是一个相互衔接却又不完全相容的过程。为了方便理解，可以以工业化与城市化的关系作为参照进行比较分析。工业化和城市化的关系、农业现代化和农村现代化的关系，都可以理解为产业发展与空间演进的关系。在现代化进程中，工业化产生集聚效应推进了城市化，城市化又反过来促进了工业化，工业化和城市化这两个过程是互相促进、高度相容的。但农业现代化和农村现代化的关系则与之存在较大差异，农业现代化并不会自然而然地推动农村现代化。工业化、城市化的成果向乡村的溢出首先带来了农业现代化，农业现代化意味着更高的劳动生产率、更少的人力需求、更大规模的农业生产，结果通常是工业化的拉力和农业现代化的推力共同促进了人口转移，越来越多的乡村难以具备支撑设置公共设施和商业设施的人口规模，沿着这一逻辑演化的结果很可能是乡村的衰落。农业现代化向农业农村现代化拓展是一个世界性难题。美国大约在1970年代就进入了农业农村现代化的“交叠界面”，但20年之后仍旧没有很好地理顺二者的关系。20世纪90年代的美国呈现的是：农业正在成为与制造业一样的产业，如果从其创造和维持的就业、产生的财富、对社区的再投资等方面来衡量，农业对农村发展的影响即便不是反作用，充其量也就是中性的。从一些国家的经验看，如果农业现代化与农村现代化之间的非相容性不断扩大，工业化、城市化和农业现代化仍然有可能继续发展（尽管也会有效率损失），而农村发展则会长期受到抑制，最不利的情况是落入农业现代化单边突进而农村发展陷入停滞的“农业农村失衡陷阱”。中国为了避免陷入这种被动境地，一定要尽早采取干预措施。作为一个特定空间的现代化，农村现代化的关键就是依从人口布局、经济联系和区块功能的变化推动城乡形态的现代转型。城乡形态现代化绝不是无关紧要、可有可无的，从发展的底线逻辑出发，如果不能主动应变求变、顺应趋势推进城乡形态现代化，一个国家就有落入“农业农村失衡陷阱”的风险；从发展的理想图景着眼，如果顺利实现了城乡形态现代化，就可以说这个国家历史性地跨过了“农业农村失衡陷阱”。
通常情况下，可以将市镇和半稠密区块以及乡村区块一并视作广义的乡村功能区。未来，大中城市的发展主要是内部的升级更新，城乡形态的变动主要发生在广义乡村功能区。城乡形态现代化首先要明确广义乡村功能区内部不同聚落区块的空间定位，这包括不同区块在集聚规律、产业发展、功能形态等方面的综合特征。谈到乡村振兴，很多人的目光就盯在村里，这其实是具有局限性的。按照中国的行政区划来说，县域可以视作一个广义乡村功能区，而县城和市镇是推进乡村全面振兴的核心动力引擎（本文所说的市镇是指在县域中发挥辅助中心地作用的实体空间，不能直接等同于行政区划中的市或镇。从现实形态讲，理想意义上的市镇主要由部分富有活力的建制镇发育形成）。这个判断的主要依据是：第一，县城和市镇既是城市体系的基层基础，又是连接城与乡、工与农的重要节点，还是县域经济的主要支撑。第二，县城和市镇是县域内生产、就业、消费、服务的中心，是维持县域活力的区域中心。欧洲的研究发现，乡村地区的中小城市在区域经济中具有核心功能，市镇是乡村居民重要的工作和消费场所，同时为乡村居民提供高阶商品和服务。这一特征在英国、法国这种市镇活力强、乡村腹地广阔的国家尤其显著。第三，县城和市镇是促进乡村人力资本积累的专业化节点。人们经常提到的乡村人才振兴本质上是加强乡村的人力资本积累。乡村自身是难以实现内生性人力资本积累的，实现乡村人才振兴只能依靠城市人力资本的溢出。人力资本溢出需要一个承接载体，显然，只发展农业和简单服务业的村庄是难堪此重任的。因此，在广义乡村功能区必须有一个特定空间——有足够的经济密度、物质条件和社会联系，能够承载一定规模的人力资本溢出，这个空间只能是县城和市镇。城市经济学研究认为，通常存在两种类型的城市，一是综合性城市，二是专业化城市。综合性城市为新技术、新产品、新业态的创造提供了肥沃的土壤，是企业创新的实验室；而当企业实现了理想的流程和工艺之后，为节约成本就会选择向外迁移，重新集聚形成专业化城市。在中国，少部分发达地区的县城已经成为综合性城市，但绝大多数县城和市镇的定位是专业化城市。中国很多县城的专业化水平已经很高，甚至涌现了一大批“特色小镇”。从世界经验看，如果一座市镇的专业化水准达到极致，那的确是令人叹为观止的。比如，德国巴登—符腾堡州的图特林根（Tuttlingen），这座人口不足4万人的小镇，汇集了600家医疗技术和器械企业，医疗器械产品的2/3用于出口，同类产品出口额仅次于美国居世界第二位，被外界称作“世界医疗技术之都”。尽管中国市镇的专业化水平还没有这么高，但是在制造业领域产生一批尖端的专业市镇也绝非遥不可及。当前最大的问题在于，占中国乡村主体的典型农区县城和市镇的发展不容乐观。典型农区县城和市镇的发展目标主要不是成为（从规律上讲也不可能大批量成为）综合性城市或制造业强镇，除了通用产品和服务，它们的核心功能是成为农业产业链上的一个专业化节点。从这个意义上讲，典型农区的县城和市镇需要提供的是完全不同于综合性城市以及少数制造业专业市镇的产品和服务集合。典型农区的县城和市镇应该着眼于这一核心功能，首先明确其发展定位不是疏解大城市人口、不是单纯扩张建设用地、不是开发房地产，也不是实现所谓的就地城镇化，而是要成为服务乡村腹地的区域中心和专业节点。在现代城乡形态中，郊区具有“中间性”特征，但其功能应该视作城市功能的一部分，中心城区和郊区的功能互补共同构成了完整的现代城市功能。郊区在城乡形态中处于特殊位置、具有特殊功能：一是作为生态环境屏障，阻止城市无序蔓延；二是满足高品质、低密度的居住需求；三是提供休闲、旅游和养老场所；四是改善食物“安全里程”，提供丰富的生鲜农产品。正因为郊区功能如此丰富，所以主要发达国家在现代化进程中几乎全部出现了大规模的郊区化。一个形态功能完备的郊区成为现代城乡形态的标配，都市学家们称之为“郊区的胜利”。美国不是最先开启郊区化的国家，但绝对是在郊区化道路上走得最远的国家。美国大规模郊区化是在第二次世界大战后的20年里。据统计，1933年美国新建住宅开工量只有9万多套，第二次世界大战前的年平均开工量为35万套，到1950年则跃升到200万套。1945—1973年，联邦住房管理局（FHA）为1100万套住房提供了贷款。大规模开发背后的指导思想来自当时盛行的福特主义——为大规模消费进行大规模生产。美国的郊区化也带来了一系列问题，批评家将其概括为“扁平化”（flattening）和“蔓延”（sprawl），表现为边界无节制扩张、功能分区单一、景观千篇一律、耗费大量土地，并且导致中心城区空心化和城乡公路的拥堵。中国郊区发展面临的问题恰恰相反。在过去20年的高速城市化过程中，中国的郊区形态并没有真正成型，所谓郊区在很大程度上成为规划上的“留白用地”和“待开发区”。直至今日，我们对郊区空间定位的认识仍然是比较模糊的，城市化大潮过去之后，确实应该沉下心来思考郊区的问题了。2023年10月，自然资源部向各省自然资源部门印发通知，建议取消远郊区容积率1.0的限制。这一政策中有两个关键词需要注意：一是远郊区。结合现实思考就会发现，对中小城市而言，无论是政策文件还是现实生活几乎都不存在远郊区的概念；只在超大特大和大城市，远郊区这一概念才有意义。换言之，可以认为这项政策主要是针对超大特大和大城市的。二是容积率。一般认为，容积率1.0是独栋别墅与其他住宅形态的分界线。1994年国家出台“限墅令”，开始限制别墅用地；2012年，“限墅令”升级为“禁墅令”，划定了住宅项目容积率不得低于1.0的标准，在过去10年关上了别墅建设的大门。综上所述，新的政策简单说就是允许在大城市远郊区建别墅。这一政策的想象空间非常大，如果真正落地，会给大城市郊区形态的演化带来深远影响。从需求侧看，大城市中相当一部分居民对于独栋别墅是有需求的。在过去多年里，由于“禁墅令”的存在，这种需求未能充分释放，一部分需求被“类墅”项目所替代，还有一部分需求转化为郊区农家院的长期租赁。从供给侧看，还要考虑另一个重要的背景，大城市郊区已经划定了永久基本农田，远郊能够动用的土地主要是乡镇和村庄的存量建设用地。如果别墅市场规模达到一定水平，就会带动远郊区存量建设用地大开发，进而促进郊区功能的逐步完善，最终在大中城市周边实现城乡形态现代化的目标。这可能是一个比较理想的推演，但毫无疑问这是提升郊区功能的良好契机。未来，全面开启中国郊区形态现代化建设的基本思路是：着眼于郊区在生态、居住、休闲以及生鲜农产品生产方面的定位，以开发乡镇和村庄存量建设用地为契机，在郊区塑造一种城乡之际的“中间形态”，带动郊区城乡形态的现代转型。可以放心的是，中国受自身历史基底和政策导向的约束，不会出现美式郊区化中的“蔓延”问题。明确现代化进程中村庄的空间布局，首先要廓清关于村庄形态演化的一些基础认识。第一，村庄从何而来。我们可以用“定居—驯化—村庄—农耕”的逻辑链条对村庄的形成进行极简刻画。大约在1.5万年前，末次冰河期结束之后，人类获得了较为充足、稳定的食料供应，开始形成松散的、游动性的定居形式；大约1.2万年前，人类开始驯化动植物，延续化、永久化的村庄居住形式逐步固定下来，这一过程在历史上被称作“农业革命”。不能忽视的最后一条是，农耕锁定了村庄的规模——村庄规模与特定农业技术水平下可耕作的土地面积保持一致。以上构成了村庄形成和绵延的逻辑闭环。第二，村庄因何形变。按照上述村庄规模的约束条件，如果任由村庄自然演化，摆在现代化门前的应该是比现在分散得多的自然村落。但事实上，国家从建立开始，为了维持税赋基础，就不断地控制和改造村庄这种“谷物—人口”模块。从秦汉到明清，村庄聚落形态演化的总体趋势是从自律秩序主导的分散居住形态向他律秩序主导的集中居住形态转化。第三，村庄向何处去。在农业社会中，村庄的产生与形变，是特定农业生产方式和国家治理共同作用的结果。哪一个村庄都并非神圣不可动摇的存在。认识到这一点实际是完成了村庄的“祛魅”过程。如今，传统村庄已经不可能静态地满足农业现代化的条件，各种类型的村庄都必须找到新的出路。村庄是乡村振兴的微观单元，但乡村振兴不是每个村庄都振兴，“村村点火、户户冒烟”只是热闹，不会造就繁荣。从世界经验看，现代化过程中乡村人口减少条件下传统村庄的出路不外乎以下几种：或是与现代产业结合进入新的产业链，或是作为城市就业通勤人口的住所，或是依托自身禀赋成为特色文旅目的地，或是收缩为几户人家的专业农庄，如果这些都做不到，就只有衰落和消亡。从本质上讲，城乡形态现代化正是以传统村庄这一微观单元的分化重组为基本过程的。村庄现代化的一个前提是必须具备开放发展的制度基础，即土地、人口、资本能够与整个经济体系交流互动，并根据发展需求灵活配置。如果是在一个封闭的结构下，城乡要素不能交流互通和灵活配置，则无法顺利进行村庄转型。在这种情况下，乡村功能得不到发挥，难以实现城乡互动，短期看受损的是乡村，长期看则是以整个经济体的发展扭曲为代价的。
空间定位实际是一个理想的方向或者说指引，要在广义乡村功能区内实现理想定位，必须以一系列空间政策作为支撑。实施乡村振兴战略以来，政策上一直在探索县域统筹布局的合理方式，随着乡村建设行动的铺开，可以很明显地看到政策思路在逐步变得清晰。在相关政策的演进过程中，有几个重要节点：一是县域城乡融合发展。城乡融合是党的十九大提出的，2021年中央“一号文件”明确把县域作为城乡融合的重要切入点，为这一政策范式的落地提供了更清晰的空间方位。二是以县城为重要载体的城镇化建设。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出分类引导县城发展、提高县城对乡村的辐射带动能力，明确了在县域范围内推进乡村振兴的核心引擎。三是县域空间统筹布局。2024年，中央“一号文件”要求强化对县域内产业结构和空间布局的统筹，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系。下面，本文沿着勘定的政策方向，讨论细化和改进政策的具体举措。讲到县域的统筹布局，首先要从国土尺度上有一个全局性认识。全国1800多个县（市），大体可以分为三类：一是经济发达县（市）；二是典型农区县（市）；三是衰退地带县（市）。经济发达县（市）有强劲的二三产业带动，情况复杂多样，在此不进行专门讨论。衰退地带县（市），不是县域统筹的问题，而是要进行市域统筹，东北、西北就有一批衰退型地级市，其未来发挥相当于县城的功能，同理其下辖县城实际发挥着相当于市镇的功能。对于这些地区，要跳出一般性的县域统筹概念，进行市域发展的长远谋划。典型农区县（市）具有一定的经济活力，但在未来发展中一定要聚焦重点，避免资源无序耗散。具体要确立以下政策导向：第一，锁定县域中心地。一个中等规模的典型农区县，按一般规律来说只需要县城这1个主要中心地再加上3—4个辅助中心地就足够了，这意味着现有的建制镇和乡政府驻地的集镇至少有一半要收缩转型成为小型居民点。在新发展格局下，哪些建制镇有可能成为未来县域的辅助中心地，其实形势已经比较明朗了，从现在开始空间布局和产业布局就应该向各级中心地倾斜。第二，县镇村功能集成。浙江瑞安等地从组织架构等角度开展了县镇村功能重构的改革，未来要推广这类经验做法，还要对县域服务设施的空间布局作统筹考虑。从规划上讲，服务设施可以分为四种形态：（1）单独型，比如大学、宗教场所；（2）凝聚型，比如超市、娱乐场所；（3）联结型，比如派出所、消防站；（4）分散型，比如小学、医院。在这四类设施中，单独型的可以不作特别规制；凝聚型的只要交给市场配置就不会产生大的偏差；联结型和分散型的设施一定要发挥好中心地的枢纽作用，强化县镇村功能集成和系统联动。第三，严控对村庄投资。过去几年的乡村建设中，针对村庄的投资规模远超县城和乡镇，这个做法需要尽快纠正。考虑到绝大部分村庄人口外流的趋势，对村庄的投资即便有短时拉动效应，也难以产生长久回报。休闲观光旅游产业已经过度饱和，新投产项目要从严把控，已投产项目中不能正常运营的要坚决退出。未来，村庄投资一定要控制规模，主要是保民生底线，重点聚焦常住人口必备生活设施的改造，帮助他们就地具备现代生活条件。东部地区每个建制镇的平均人口规模约10 000人，平均农业增加值约4亿元，这个水平不算高。一个理想假设是如果农业产业链重心能够向市镇方向下沉，平均每个建制镇的农业人口达到15 000人，常住人口达到45 000人，镇辖区农业产业链增加值达到12亿元，则这一系统可以较好发挥城乡融合的枢纽作用。这个设想总体是合理的，关键问题在于如何实现，笔者设计了一个具体的发展思路。第一，优化市镇产业布局。自然资源部等部门曾提出过一个关于一二三产业融合发展用地的指导意见，其中大部分内容是可以参照实施的，不过部分内容有必要调整改进。一是规模较大、工业化程度高、布局分散、配套设施成本高的项目要尽量上移到县城产业园区。过去，很多镇都有自己的工业园区，大部分镇级园区的活力明显不足，存在不少依赖补贴或者以囤地为目标的“僵尸企业”，从长期看，应该开始做减法了。二是各类农产品加工、仓储物流、冷链配送产业基地应尽量向市镇开发边界内集聚。三是以镇为单位开展全域土地综合整治盘活的农村存量建设用地要优先用于市镇开发边界内的建设。第二，补齐做强农业产业链。从农业专业化节点功能出发，市镇应该具备为农业产业链上下游提供技术支持、设备维护、营销渠道、金融保险等专业服务的机构和设施。目前，典型农区的大部分市镇乃至县域还没有形成完整的农业产业链，未来应该把补齐做强农业产业链作为市镇发展的核心任务。补链强链要注意两个问题：一是现有的机构和设施未必能够直接提供有效的专业服务。比如，覆盖每一个乡镇的农技推广体系实际上已经不能有效提供农业专业化服务，如果这一体系不被商业化机构替代，也必须与商业化机构结合，才有可能重新焕发生命力。二是一定要采取市场化手段吸引和支持企业入驻。现在乡镇一级财政已经十分紧张，很多地方甚至出现流动性枯竭，为此不能再大规模举债投资。实际上，专业农户有生产需求，农业企业也有布局意愿，政府要做的主要是提供良好的平台环境。第三，提升市镇集聚和服务能力。一是大幅精简、合并公共机构，推动镇级政府“强身瘦体”，使节余财政资金用于改进公共服务；二是盘活存量低效利用的公共资产，用于支持产业集聚；三是优先发展高水平养老服务，吸引镇域乃至更大范围的老年人在市镇养老；四是推动空心村和小规模村庄搬迁撤并，引导镇域人口和土地向镇区集中；五是建立镇村联合体，将市镇临近村庄并入市镇范围，推动镇区连片发展；六是改善市镇空间肌理和居住形态，果断停止建设集合住宅，试点开展自主规划和自主建设，提升市镇生活品质。通过上述措施，吸引镇域和新增产业链人口向市镇集中，再加上这些人口所带动的家庭人口，就能够显著扩大市镇规模。人口规模扩大之后，能够催生一些新的服务业发展，从而实现“品质—人口—活力—品质”良性均衡。当前，城镇已经是一个开放性结构，但村庄仍然带有较强的封闭性特征。受制于多方面的约束，村庄难以跟随经济社会发展趋势及时实现人口布局、空间布局的适应性调整，这已经成为制约中国城乡形态现代化的最大障碍。从实际出发，必须解除村庄自身的“枷锁”，打破村庄固化封闭状态，通过调整人口布局、空间布局以及关联经济社会功能，实现乡村系统与城市系统的开放衔接，从微观单元上推动城乡形态的现代转型。第一，人口布局。引导村庄不直接从事农业生产的人口向县城和市镇等中心地集中。排在第一梯队的是高龄老人和残障人士，这些人没有生产能力，依赖外部照护生存，而城市的集中照护效率和照护水平更高。除此之外，还可以引导不直接从事地头生产的常住户、保留农村住宅的非常住户向县城和市镇转移集聚。政策上的引导主要是处理好搬迁前后的利益关系，从典型调查看，有相当一批农户愿意在不花钱或者花很少钱的情况下向县城和市镇转移。第二，村舍布局。针对集聚提升和特色保护型的村庄，应该深化改革以促进各类建设用地打通属性、统筹安排，推进村舍重组、合理布局。针对拟搬迁撤并的村庄，闲置和废弃宅基地不再安排建设，形成规模连片后及时复耕复垦；村庄中零星的工业、商业用地，入市时逐步向县城和市镇调整集聚；等到村庄具备完全搬迁撤并条件时统筹调整公益性公共设施用地。在典型农区村庄，应该配套与专业农户农业生产直接相关的烘干、仓储、农机具用房等必要设施，搬迁撤并过程中也要统筹考虑专业农户的生产生活条件，为将来专业农庄的建设升级留下空间。第三，农田布局。在城乡形态现代化进程中，农业空间和农村空间的“可分性”不断增强。过去我们通常把农田和村庄捆绑在一起，现在要打破这一认识的束缚。考虑到大部分的农村人口将离开直接的地头生产，因此不论村舍布局调整进度如何，农田建设都可以率先打破村域束缚，朝着规模化、连片化、宜机化的方向发展。自然资源部近期提出了“研究推动批量增加耕地”的要求，在当前技术经济约束下批量增加耕地的最大潜力只能来自村庄建设用地。因此，从长远看，要进一步加大村舍布局的调整优化力度，为批量增加耕地释放更多空间。
政策是管方向的，但要分清政策导向和改革举措，政策替代不了改革。乡村发展中最重要的就是土地制度，土地制度不改革，就无法落地实施空间布局政策，也就难以实现空间定位。这一问题其实不难理解，基于一些简单认识即可作出直观判断。如果宅基地制度不改革，在星罗棋布的村庄中存在很多废弃和低效利用土地，村庄就无法跟随经济规律集聚或收缩，无法实现农田规模连片，市镇建设也难以成型；如果集体经营性建设用地入市改革不能深入，一些零散的工业还会四处布局，既影响市镇建设，也不利于农田连片整理；如果农地制度不改革，市镇被永久基本农田隔离，就不具备拓展条件，镇村联合体更是空想。从这个意义上讲，土地制度及相关社会经济体制的调整变革构成城乡形态现代化的制度基础。从政策属性上分，农村建设用地包括宅基地、经营性建设用地、公益性公共设施用地。三类土地的产权属性都是集体所有，用途属性都是建设用地，但由于政策属性不同，现阶段改革只能梯次推进。在农村建设用地中，宅基地的历史遗留问题多、矛盾复杂，改革步伐比较缓慢；公益性公共设施用地暂时还未纳入改革范畴，因此农村集体经营性建设用地入市改革就成为当前改革的关键。2015年至今，中国已经开展了两轮农村集体经营性建设用地入市改革，前后经历了三阶段：一是首轮试点阶段（2015—2019年），在全国部署了33个试点开展改革，主要任务是完善农村集体经营性建设用地产权制度，明确入市范围、入市主体和入市途径，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制；二是法律修订阶段（2019—2021年），先后修改《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，允许农村集体经营性建设用地出让、出租，破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍；三是深化试点阶段（2022—2025年），中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》（2022年11月），要求各省选取不超过本省数量10%的县（市、区），用两年左右时间深化试点。此后，自然资源部在全国350个地区开展新一轮改革试点。开展改革试点至今，暴露的最大问题就是空间布局不合理。中央政策给出了三种入市方式：就地入市、调整入市、城中村整治入市。从实地调查的情况看，有70%以上的入市地块都采取了就地入市的方式。在两轮试点中都很具代表性的江苏省常州市武进区，几乎100%采用就地入市方式。笔者分析了武进区2017—2023年157宗采用招拍挂方式出让的集体经营性建设用地，发现入市地块中有63.1%位于城镇开发边界内，18.5%位于集聚提升村庄，18.4%位于一般村庄、拆迁撤并村庄或者连片农田区，这一布局还是比较分散的（见表2）。就地入市是有条件的，如果宗地正好位于城镇开发边界内，或者退而求其次位于集聚提升类村庄内，是可以就地入市的；如果地块处于一般村庄或者零星分布于永久基本农田中间，就地入市后形成的还是分散的小工商业，难以实现产业的规模集约发展，而且会造成一般村庄的长期分散固化，不利于农田的全域连片整理，显然，就地入市是不可取的。从全局尺度看，集体经营性建设用地入市的空间布局意义重大，不但涉及全国4200多万亩集体经营性建设用地的再布局问题，还涉及由此产生的对农村建设用地布局方向的引导问题，因此一定不能草率。![]()
当然，这项改革还有一个问题就是未能形成城乡统一的建设用地市场。这个问题有两个原因：一是入市试点规模有限。首轮试点只有33个县（市、区），虽然后期试点扩大到350个县（市、区），但规模仍然有限，而且大部分试点地区并没有把全部可入市地块纳入交易范围。二是行政主导色彩明显。绝大部分试点地区的交易都是在政府主导之下进行的，很多已成交的地块只有一个竞买人，显然并没有形成完整的竞争性市场。有的地方由政府采取“镇级统筹”“土地整备”等方式统一组织入市。在特定场景下这种做法有其合理性，但确实与市场化改革还有一定的制度距离。可以说，这两个问题是与封闭试点共生的，将来推广改革以后，会逐步建立城乡统一市场。另外，在没有解决入市土地的空间布局问题之前，完全放开市场管制，也未必是好事。针对上述问题，宜尽快调整优化改革思路，为集体经营性建设用地入市改革的全面推广创造条件：一是研究不同情况下集体经营性建设用地入市的空间布局问题，提出更符合城乡形态现代化要求的入市方案。集体经营性建设用地入市工作，在县域层面应该设定一个统筹原则：宗地位于城镇开发边界外的，要通过入市推动减量；被连片农田包围的地块，必须异地调整入市；宗地位于城镇开发边界外但在村庄建设边界内的，建设有复杂生产设备、搬迁难度大、搬迁成本高的，可以考虑就地入市，其他情况也应当调整至城镇开发边界内入市。二是尽快形成可复制、易推广的制度范本。目前正在开展的深化试点已经是“修法后再试点”，试点的另一面意味着除了350个县（市、区）之外的其他地区要暂缓按照新修订的法律开展入市交易。这种情况下试点时间不能太长，更不能像第一轮试点那样多次延期，否则新修改的法律长期悬置，有失严肃性与正当性。三是全面推广改革后，政府要减少对交易过程的直接干预，主要负责划定基准地价、提供交易信息等基础工作，推动形成统一开放的建设用地竞争性交易市场。同样从2015年开始，国家也出台了一系列宅基地制度改革的政策，2020年9月在全国104个县（市、区）和3个地级市开启了深化农村宅基地制度改革试点。到目前为止，从政策文本角度讲主要做了3件事：一是规范管理宅基地。包括解决“一户多宅”和占用耕地建房问题，规范新增宅基地申请和审批流程，探索多元化住房保障机制。二是允许宅基地退出。修订后的《中华人民共和国土地管理法》允许进城落户村民依法自愿有偿退出宅基地，改革试点也将宅基地退出作为一项重要内容。三是推动闲置宅基地盘活利用。农业农村、自然资源、住房和城乡建设等部门都出台过相关政策，允许利用闲置宅基地和农房发展符合乡村特点的新产业新业态；甚至还允许复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等乡村产业。如果对这三件事进行评价：第一件事取得了一定成效；第二件事开展了一些试点，但没有形成可复制推广的制度性成果；第三件事的推行效果不佳，同时还衍生一些新问题。宅基地退出改革的问题比较简单，主要涉及退出范围。在大部分试点，只允许将宅基地退还村集体，而村集体又没钱承接，双方无法达成交易。浙江义乌等地探索将宅基地转让范围扩大至县域内符合条件的农村集体经济组织成员，交易情况就有了很大好转。如果能够进一步扩大范围，那么这项改革是能够推行下去的。比较麻烦的是宅基地盘活利用问题，目前政策上确实允许发展多种产业，但问题是并没有那么多乡村产业需要发展，很多地方的乡村产业项目已经处于枯竭状态。这项改革衍生的问题就是，一些社会资本以民宿的名义流转了宅基地，但事实上并没有开展经营，而是变相成为别墅大院和私人会馆。这种情况在不少大城市周边都存在，如果不深化改革，单纯依靠行政查处，实际上是一件制度成本很高的事情。下一步的优选策略是从城乡形态现代化角度着眼，寻找宅基地制度改革新的突破口。一是搬迁撤并村庄的宅基地复垦后纳入增减挂钩、占补平衡的大盘子，满足当地建设用地需求后，允许指标跨省交易。二是纳入镇村联合体的村庄建设用地与市镇建设用地统筹布局，在市镇范围内首先建立统一的建设用地市场。三是允许集聚提升型和特色保护型村庄打通宅基地、经营性建设用地、公益性公共设施用地等政策属性的约束，统筹布局村庄内建设用地。四是在城市化水平高的地区，逐步将宅基地转让对象从本集体经济组织成员扩大到县域内集体经济组织成员乃至更大范围。乡村社会经济体制是指乡村社会运行中与基础性产权安排配套的权力结构和治理体系。尽管乡村社会经济体制不直接作用于城乡形态的演化，但是陈旧的乡村社会经济体制是各项政策和改革举措落地的一个堵点。推动城乡形态现代化，必须以乡村社会经济体制改革作为必要润滑。第一，推行村庄“政经分开”改革。在传统“政经合一”体制下，村庄无法真正实现开放发展，城乡形态现代化也就无从谈起。从这个意义上讲，村庄“政经分开”改革不但是城乡形态现代化的制度基础，还是其他若干改革推行的前置程序。从村庄运行的政治经济过程着眼，“政经分开”改革要从功能上将集体经济管理与社会治理体系分开、土地产权制度与户籍登记制度分开、农业产业政策与农村社会政策分开、行政管理与群众自治分开。改革推行后，就实现了村庄产权管理、生产经营、社会治理的功能分开，在此基础上再去推动村庄开放发展也就能避免各方面事务的相互掣肘。第二，推进乡村治理单元与治理体制适应性调整。长期以来，乡村采用了不同于城市的治理体制，乡村治理中特别强调治理单元与产权单元的一致性。其实这种制度安排只是集体化时代遗留的产物，并无不可置疑的正当性，随着城乡形态的快速变动早就不合时宜了。城市治理单元一直都是依据人口规模的变化适时调整的，与产权单元从来也没有什么关系。村庄“政经分开”改革推行后，产权单元也就不再对治理单元构成任何约束。在城乡形态现代化进程中，必然会出现村庄空间单元、产权单元、治理单元的非对称性。在这种情况下应该打破旧有体制的拘泥，适时根据新的空间单元对治理单元作出必要调整。第三，推动集体经济与市场经济有机衔接。中央确定的政策导向是“建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制”，然而分散薄弱的农村集体经济无法与市场经济有效衔接。要充分释放集体经济的潜力，就必须推动县域乃至更大范围内集体资本的规模重组或者与外部资本的再联合。具体的组织方式其实是多样的，比如可以考虑通过农工综合体、不动产投资信托基金、社会企业等多种形式对农村集体资产进行打包经营，集体经济组织成员则主要通过股权红利来分享收益。其实对城乡形态现代化而言，集体经济只是一个枝节问题，集体经济发展好坏都不会对城乡形态产生质的影响。然而，集体经济发展得好，显然对县域繁荣是有帮助的，况且前序一系列改革措施已经为集体经济发展提供了基础，从改革系统性出发就没必要再留一个尾巴。
城乡形态可以说是理解和观察中国乡村现代化的一个特定界面。城乡形态现代化的命题是基于两方面考虑而提出的：一是发展的规律性。从世界经验看，随着现代化的推进，传统城乡形态会发生现代转型，如果没有发生或尚未发生这种转型，说明在空间布局或制度基础方面出现了某些问题，这时就需要分析原因并作出必要干预。二是发展的公正性。人口向城市群、都市圈集中是一个长期趋势，但从公正性角度讲，典型农区乃至一些衰退地带的县城和市镇仍然应该（也有可能）获得一定发展，这不但对当地居民至关重要，而且对保障农业人口的公共服务可达性、提升典型农区整体活力也不可或缺。中国城乡形态现代化的一个理想图景是：随着各类传统空间聚落的分化重组和功能重塑，广义乡村功能区内部将形成小城市、市镇、村庄、农庄梯次合理的现代化布局。县城和市镇成为乡村功能区的专业节点和区域中心，郊区成为各类城市功能区的一个重要组成部分，专业农庄替代传统村庄成为农业生产的基本单元。本文聚焦的是城乡形态的典型事实和一般规律，并不意味着所有的乡村聚落都照此轨迹演进；这是一个长期演进的历史过程，其中的技术细节需要根据现代化进程不断调整。原载于《社会科学战线》2024年第6期，注释从略。
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网编|陈家威
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