从执法实务谈农药委托加工的认定与规范

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委托加工，是指由委托方提供原料和主要材料（或由受托生产单位自行采购原料），受托方按照委托方要求加工货物并收取加工费的市场行为。《农药管理条例》（以下简称《条例》）修订前禁止农药委托加工（可以分装）。为推动农药产业资源共享，促进产业发展向大向强，2017年新修订《条例》设立农药委托加工与分装规定，委托方人只要取得农药登记证，就可以委托加工相应的农药，鼓励新农药创制研发、尽快转化成生产力；受托方人需要取得相应的农药生产许可证即可。农药委托加工相关规定对农药生产集约化、专业化，推动生产企业兼并重组起到了促进作用。通过6年多的实施，基本上达到了该项制度的立法目的，但有部分企业借委托加工与分装之名，从事转让、出租、出借农药登记证活动，扰乱了农药市场秩序，亟待按照立法本意予以规范。根据《农业农村部办公厅关于2021年农药监督抽查结果的通报》公布的数据，2021年抽查境外企业分装产品54个，合格53个，不合格1个（系假冒农药登记证号），合格率98.1%；抽查国内委托加工产品1 147个，合格1 100个，合格率95.9%，国内委托加工产品合格率比境外企业分装产品合格率低了2.2个百分点，在不合格的47个国内委托加工产品中，有26个产品被标称企业确认为假冒产品。《农业农村部办公厅关于2022年农药监督抽查结果的通报》公布的数据显示，2022年抽查境外企业分装产品31个，合格31个，合格率100%；抽查国内委托加工产品1 030个，合格995个，合格率96.6%；国内委托加工产品合格率比境外分装产品合格率低3.4个百分点。根据《农业农村部办公厅关于2023年农药监督抽查结果的通报》公布的数据，2023年抽查境外企业分装产品34个，合格34个，合格率100%；抽查国内委托加工产品908个，合格884个，合格率97.4%；国内委托加工产品合格率比境外企业分装产品合格率低了2.6个百分点（图1）。

图1 农业农村部2021～2023年农药监督抽查境外企业分装产品和国内委托加工产品合格率对比

从以上数据分析中可以看出，在持续加强农药产品质量监管形势下，国内委托加工产品质量逐年向好，但由于委托行为不规范，违法委托加工问题依然存在，产品质量难以保证。此外，日常监管过程中，委托加工问题产品取证难度大，导致执法效率低。农药委托加工产生上述问题的原因是多方面的，从行政执法实务的角度看，很重要的一个原因在于农药委托加工合规性的认定过于宽松，对非法农药委托加工的认定标准不够明确。

1 《条例》及其配套规章关于农药委托加工的规定

1.1 农药委托加工的合规性规定 《条例》第十九条规定，委托加工、分装农药的，委托人应当取得相应的农药登记证，受托人应当取得农药生产许可证。

委托人应当对委托加工、分装的农药质量负责。

根据《条例》第七条、第十七条及《农药生产许可管理办法》第二条、第十八条规定，原药（母药）不允许委托加工和分装，2021年7月农业农村部办公厅关于农药原药能否委托生产问题答复浙江省农业农村厅的函（农办法函〔2021〕13号）中对此也进行过说明。因此，农药委托加工的资质条件限定行为人系取得农药制剂登记证的委托人和取得相应剂型农药生产许可证的受托人。

应该指出，这仅是从农药行政管理角度提出的农药委托加工行政法规及其配套规章的合规性要求，而不是对农药委托加工合规性的全部法律规制要求，一个合规的农药委托加工行为同时必须满足《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）对委托加工行为的规制。

1.2 非法农药委托加工的法律责任

1.2.1 委托未取得农药生产许可证的受托人加工、分装农药，或者委托加工、分装假农药、劣质农药的处罚规定 《条例》第五十二条第三款规定，委托未取得农药生产许可证的受托人加工、分装农药，或者委托加工、分装假农药、劣质农药的，对委托人和受托人均依照本条第一款、第三款的规定处罚。

1.2.2 伪造、变造、转让、出租、出借农药登记证、农药生产许可证等许可证明文件的处罚规定 《条例》第六十二条规定，有以上违法行为的，由发证机关收缴或者予以吊销，没收违法所得，并处1万元以上5万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2 《民法典》关于委托加工的有关规定

2.1 委托合同的一般性规定 《民法典》第二十三章委托合同有如下规定：

第九百一十九条规定，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。第九百二十七条规定，受托人处理委托事务取得的财产，应当转交给委托人。第九百二十八条规定受托人完成委托事务的，委托人应当按照约定向其支付报酬。

2.2 农药委托加工关系的法律意义 委托加工法律关系从民法意义上看，委托加工合同的法律结果是通过受托人的履约行为而在委托人与第三人之间建立法律关系，委托人需要对受托人的行为承担责任——《条例》第十九条第二款规定，委托人应当对委托加工、分装的农药质量负责。考虑到农药委托加工的受托人一般不可转委托其他农药生产企业加工，农药委托加工的法律关系都有两个不可或缺的构成要件。

2.2.1 农药委托加工产品也就是受托人生产的农药产品属于委托人所有 农药制剂生产企业受托加工的农药产品，该产品在加工完毕其所有权属于委托人，而非受托人或受托加工企业。《民法典》第九百一十九条定义委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。同时第九百二十七条对委托事务的利益归属进行了规定，即受托人处理委托事务取得的财产，应当转交给委托人。具体到农药制剂生产企业受托加工委托产品时，该产品在加工完成时其所有权属于委托人，受托人应按约定交付委托人。

2.2.2 委托人应当支付报酬 农药登记证持有人作为委托人应当按照约定就委托加工向受托企业支付报酬。

换言之，如果委托人和受托人签署的“农药委托加工合同”不能满足上述两个构成要件，即委托人拥有委托加工产品的所有权和向受托人支付报酬，则从《民法典》的视角看就不构成委托加工，当然也就不属于《条例》规定的农药委托加工法律关系。

3 农药委托加工的生产过程

根据《条例》和《民法典》规定，从农药加工生产过程客观看完成农药委托加工合同的具体流程应当是：签署委托协议-实际生产加工制成产品-成品交付委托方或者销售客户（即加工成果由委托人所有）。在此过程中，委托人应当向受托人支付加工费用。一般的农药委托加工流程（图2）。

图2 农药委托加工流程图

一般说来，委托人可将加工后的产品从受托人收回入库销售，也可从受托人处直接发货销售；委托人支付报酬（加工费用），受托人应当将委托人委托其加工生产的农药成品交付委托人；受托人作为取得农药经营许可证的农药经营者，可以购买委托人委托其加工生产的农药成品，由受托人销往其客户。这同样构成一个合法的农药委托加工行为。将合法的农药委托加工行为与买卖行为、非法生产行为（转让、出租、出借许可证等）相区分，需要全面分析行为人委托加工的具体过程，根据委托加工过程应有的法定记录和证明文件判定该农药委托加工行为的合法性。

4 农药委托加工过程法定记录

一个合规的农药委托加工行为在合乎《民法典》规范的同时，还应当符合《条例》的规定，提供相应的完整的委托加工生产过程记录，执法实务中如何判定实际发生委托加工行为？可参照（表1）逐一核实相应的证明材料：

5 农药委托加工行为的认定

5.1 农药委托加工行为的合规性认定 农药委托加工无论是全委托加工还是部分委托加工，如前所述的农药委托加工行为，只要具备①原材料进货记录②农药生产过程记录③农药标签（说明书）④受托人对其受委托加工生产的农药产品的采购和销售（交付）记录⑤农药加工合同等5项记录或者证明材料，并与实际生产行为相符就可以认定为该农药委托加工行为是完全合规的；如果受托人没有将其加工完成的农药成品交付委托人，即使其他记录完整，只能证明受托人完成了委托加工行为，但并不是合乎《条例》规定的农药委托加工。

5.2 非法农药委托加工合同的判定 执法实务中的“农药委托加工合同”经常有如下情形：委托人（农药登记证持有者）与受托人（有该农药登记证农药产品剂型生产资格的农药生产许可证的农药生产企业）签订了所谓的“农药委托加工合同”，双方仅在委托加工合同中约定：①委托人许可受托人使用其农药登记证；②受托人接受委托加工生产该农药登记证产品的起止日期；③受托人自行负责销售其受托加工生产的农药产品并承担相应法律责任（或者不作约定）；④该农药登记证产品农药标签（说明书）、生产销售记录等其他事项应符合法律规定等。

该类所谓的“农药委托加工合同”①未约定加工费用或者报酬；②受托人按照委托人要求完成生产的农药成品不向委托人交付而是直接由受托人销往客户。双方不能提供履行合同约定的法定记录，也无法提供相应的资金往来、物流记录，这很难被认定为一个规范的农药委托加工行为。《条例》第六十二条规定，伪造、变造、转让、出租、出借农药登记证、农药生产许可证、农药经营许可证等许可证明文件的，由发证机关收缴或者予以吊销，没收违法所得，并处1万元以上5万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该类农药委托加工合同涉嫌“以委托加工”为名“转让、出租、出借农药登记证、农药生产许可证、农药经营许可证等许可证明文件”的情形，应依法查处。换言之，各级农业农村部门应对未体现委托加工产品所有权转移、未支付加工费用的所谓“农药委托加工合同”，在执法实务中应判定为非法农药委托加工合同并依法立案查处。

5.3 案例分析 产品交付或者所有权的转移是判定农药委托加工合规性的分界点。从《民法典》及《条例》立法本义看，委托加工的农药产品无疑属于委托人而非受托人，那么委托加工的农药产品交付或者所有权的转移就构成判定农药委托加工合同是否合规的分界点。以某农资经营公司不服某市综合行政执法局对涉案农药按假农药处理案为例，某农资经营公司认为，其销售的涉案产品系山东某作物保护公司受郑州某生化公司依法授权委托加工生产的合格产品，对某市综合行政执法局认定该产品属“未依法取得农药登记证而生产的农药”按假农药处理不服。该案经市政府行政复议，法院初审、终审，山东省高级人民法院行政裁定书［〔2022〕鲁行审696号］认定：山东某作物保护公司从郑州某生化公司购进大包装4%赤霉酸乳油后进行加工、分装，自购进始起，该农药产品的所有权已经发生转移，山东某作物保护公司再行加工、分装，已经不属于受托加工、分装，而是自行加工、分装，属于农药生产，应当依法取得农药登记证。涉案农药标称的农药登记证号持有人为郑州某生化公司，而非山东某作物保护有限公司，故山东某作物保护公司生产的涉案农药，属未依法取得农药登记证的农药，应当按照假农药处理。需要注意的是，实践中每个案例的细节千差万别，本文所引述的案例也不是指导性案例，本裁定观点并不必然对同类案件的审理和裁判有约束力，但对于农药委托加工合规性的判定无疑具有重要参考价值。

应当指出，受托方作为取得农药经营许可证的农药经营者，可以依法购买委托人委托其加工生产的农药成品，由受托人销往客户；或者委托方与受托方签署代理销售合同，明确受托方代理销售其委托加工产品的权利义务（须约定代理销售费用如何计算及违约法律责任），这委托合同+买卖合同/销售代理合同同样构成一个合法的农药委托加工行为。总之，农药委托加工过程不仅要有内容规范的书面形式，而且要有实际发生的委托加工行为。

6 对完善农药委托加工管理的建议

6.1 建立农药委托加工合同示范文本指引 建议国家农药行业主管部门发布农药委托加工合同示范文本指引，明确农药委托加工合同必须载明的内容：①委托加工产品名称（农药登记证、生产许可证）；②委托加工产品数量和加工费用计算方式；③委托加工产品交付和销售方式；④违反合同的法律责任。凡是对合同示范文本指引规定必备内容规定不明确的，视为“以委托加工”为名“转让、出租、出借农药登记证、农药生产许可证、农药经营许可证等许可证明文件”。

6.2 探索建立农药委托加工合同备案公示平台 农药委托加工的委托人和受托人都是农药产品标签上载明向社会公开的信息，为了方便社会公众监督和政府部门执法监督，建议设立国家农药委托加工合同备案中心，在委托加工产品投放市场前向社会公开委托人、受托人、委托加工产品名称等不涉及商业秘密的信息，供公众查阅。

6.3 集团公司及其子公司间委托加工行为认定 集团公司及其子公司之间应当按照各自独立市场主体开展委托加工，不可以仅仅具有调配原材物料记录而不具有上述法定记录，但为鼓励集约化生产、降低管理成本，在集团公司及其子公司之间委托加工行为认定时，可适当简化资金支付和货物交付记录。