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农村反贫困是所有发展中国家面临的共同难题。发达国家的贫困问题主要表现为城市贫困，发展中国家因面临严重的城乡二元结构，农村贫困问题往往更加严重。作为一个城乡差距较大的发展中大国，中国的反贫困也集中体现在农村反贫困上。改革开放以来，中国持续开展了规模宏大的农村减贫工作。这种农村减贫是与国家对欠发达地区的援助政策紧密联系在一起的，其进程和成效决定了国家区域援助政策的性质和方向。在欠发达地区实行援助政策以促进区域协调发展，是世界各国的共同做法。可以说，无论是发达国家还是发展中国家，政府对欠发达地区的支持政策都是区域援助政策的核心。欠发达地区是相对于发达地区、中等发达或较发达地区而言的，其界定标准在不同国家和不同发展阶段具有较大差异。在摆脱绝对贫困之前，贫困地区就是典型的欠发达地区。随着区域性整体贫困问题的解决，欠发达地区主要是指那些低收入人口集中和发展水平较低的地区，其政策目标也从早期的减贫转向地区振兴和内生发展。中国持续推进农村减贫并取得成功，促使国家区域援助政策不断转向。改革开放以来，农村反贫困一直是政府的一项中心工作，贫困地区政策自然成为国家区域援助政策的主体。2020年中国完成脱贫攻坚任务后，消除了现行标准下的农村绝对贫困，解决了区域性整体贫困问题，由此贫困地区转变为脱贫地区，过渡期内现有帮扶政策总体保持稳定。严格地说，脱贫地区并不完全属于欠发达地区，脱贫地区政策具有过渡性特征，其目的在于巩固拓展脱贫攻坚成果，防止发生规模性返贫。很明显，这一过渡期不宜太长。在2025年过渡期结束后，亟须建立完善低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制，现行脱贫地区政策需及时转为常态化的欠发达地区政策。因此，很有必要从农村减贫的视角，深入探讨区域援助政策从贫困地区政策到脱贫地区政策再到常态化欠发达地区政策的转向问题。近年来，尽管国内学术界对贫困地区政策进行了较多探讨，但对欠发达地区政策的研究才刚刚起步，从农村减贫视角来探讨区域援助政策的转向问题更是一个新的课题。有鉴于此，本文在分析并揭示中国农村减贫成功的三大基石基础上，重点探讨中国贫困地区政策向脱贫地区政策的转变以及过渡期后脱贫地区政策转型的方向，明确未来制定实施欠发达地区政策的基本思路，以便揭示农村减贫与区域援助政策转向之间的理论和实践逻辑基础。
改革开放以来，中国政府始终高度重视农村减贫工作，全力加大资金投入，动员全党全国全社会力量共同参与扶贫开发，出台实施了一系列具有针对性的扶贫规划与政策措施，推动扶贫方式由救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫的转变，逐步探索出一条符合中国国情的特色减贫道路。
经过40多年的持续努力，中国农村减贫的成效显著并被国际公认。2020年底，中国如期完成新时代脱贫攻坚任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，全面实现“两不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障）和饮水安全有保障，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困问题得到解决，完成了消除现行标准下农村绝对贫困的艰巨任务。按照2010年农村贫困标准，1978—2020年，中国农村共减少贫困人口7.7亿人，平均每年减少1834万人，实现了世界上最大规模的减贫，对全球减贫的贡献率超过70%。这种长达40多年的持续大规模减贫是绝无仅有的，创造了世界减贫史上的“中国奇迹”。中国是全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家，提前10年实现联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。从国际比较来看，根据世界银行世界发展指标数据库的数据，按每天2.15美元（2017年PPP）国际贫困线标准，2019年中国的贫困人口占比0.1%，比一些发达国家的极端贫困人口比例还低，如日本2013年为0.7%，澳大利亚2018年和英国2020年为0.5%，加拿大2018年和美国2020年为0.2%，更远低于发展中国家的水平（见表1）。可以说，中国在农村反贫困领域取得了有目共睹的巨大成效。也正是因为中国农村反贫困的成效，使2019年东亚及太平洋地区的极端贫困人口占比只有1.2%，在世界几个大的区域中都是最低的。同年，欧洲和中亚极端贫困人口占比2.3%，拉美和加勒比地区为4.3%，南亚为8.6%，中东和北非为9.6%（2018年数据），撒哈拉以南非洲为34.9%，世界平均水平为8.5%。![]()
经济持续快速发展、有力的制度保障和政策支持、全社会广泛参与，是中国农村减贫取得成功的“三大基石”。这三方面协同配合，有利于形成农村减贫的长效机制。尤其在贫困发生率10%以下的阶段，需要实施精准扶贫方略，在摸清贫困状况、精准查找贫困根源的基础上，因地制宜、分类指导，因村因户因人精准施策，提高精准扶贫靶向性。第一，经济持续稳定快速发展。中国农村减贫取得巨大成就得益于中国经济尤其是农村经济的持续稳定快速发展。1979—2020年，中国国内生产总值年均实际增长9.2%，其中第一产业增加值年均实际增长4.3%，农林牧渔业总产值年均实际增长5.5%。与其他国家相比，这个速度是相当快的。在这期间，农村居民人均可支配收入年均实际增长7.6%，人均消费支出年均实际增长7.1%，分别比城镇居民实际增速高0.6和1.1个百分点。如果没有长达40多年的经济持续稳定快速增长，中国农村减贫要取得成功是很困难的。中国一直将扶贫寓于发展之中，在发展中解决贫困问题，所以发展是减贫的最关键因素。改革开放以来，中国持续推进的大规模快速城镇化也有利于农村减贫。城镇化不仅通过城乡迁移减少了包括贫困人口在内的农村人口，而且有力促进了农民收入增加和农村发展，为农村减贫创造了有利条件。第二，有力的制度保障和政策支持。中国政府高度重视农村的减贫问题，尤其在脱贫攻坚时期，逐步形成了一整套全面系统的农村减贫制度安排和政策体系，涉及贫困户识别、帮扶、退出等全过程以及基础设施、公共服务、社会保障、产业发展、就业促进、消费帮扶、易地搬迁等方面。它不单纯是对社会保障制度的完善和创新，也不只是中央和地方财政资金的大量投入，而是以一整套的制度安排和政策体系来支撑贫困地区的发展和农村的减贫，并且注重各项制度和政策的整体性和同向发力，由此形成了一股强大的合力。第三，全社会的广泛参与。中国经过40多年的探索实践，逐步形成了多层次、多领域、全方位的对口帮扶制度和政策体系。这种中国特色的对口帮扶是全社会广泛参与扶贫的重要体现，在促进农村减贫和贫困地区发展过程中发挥了重要作用。尤其在脱贫攻坚期间，中国采取非常规的举措，动员全社会力量、全国各领域参与扶贫开发，不仅各级政府有关机构、国有企事业单位、发达地区，其他社会力量也对贫困地区、农村的减贫设有一系列完善的帮扶机制。做好农村减贫工作，越往后成本越高、难度越大。因此，如何有效破解减贫“最后一公里”，是一个世界性的难题。在破解这一难题方面，中国仅用短短几年时间就将贫困发生率从3%以上降到零，实现了减贫“最后一公里”的跨越，而目前许多发展水平高于中国或与中国持平的国家，还没有实现这种跨越。中国实施的精准扶贫方略和脱贫攻坚战，不仅整体消除了现行标准下农村绝对贫困现象，而且创造了精准扶贫、精准脱贫的中国智慧和中国方案，为广大发展中国家提供了可供借鉴的有益经验。
改革开放初期，由于农村地区整体发展落后，农民收入水平低，中国农村呈现普遍贫困的状态。按2010年标准，1978年中国农村贫困人口有7.7亿人，贫困发生率高达97.5%。即使按1978年标准，当时农村贫困人口也有2.5亿人，贫困发生率达30.7%。正因如此，改革开放以来中国政府高度重视农村扶贫开发，因时制宜制定实施了一系列的重大政策措施。1978年，中共中央批转民政部《全国民政会议纪要》，将扶贫工作从农村救济中分离出来。1984年，中共中央、国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，明确提出要纠正单纯救济观点，纠正依赖思想，因地制宜发展商品生产，由此形成了开发式扶贫战略思想的雏形。1994年，中国实施“八七扶贫攻坚计划”，提出用7年左右的时间，到2000年基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。2001年和2011年中国先后制定实施了两个农村扶贫开发的十年纲要，即《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》。2015年，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对脱贫攻坚战的目标任务、实施路径和支撑保障体系进行了全面部署。
农村扶贫开发需要落实到具体的空间上，贫困地区是中国农村减贫的重要对象，也是中国扶贫开发的重点所在。早期中国的农村减贫政策主要是针对贫困地区的政策。1982年，国务院成立“三西”地区农业建设领导小组，组织开展了“三西”地区农业建设项目的开发式扶贫试验，这是中国最早实施的专项减贫计划。1984年，中共中央、国务院明确提出要集中力量解决十几个连片贫困地区的问题，国家对贫困地区实行更灵活、更开放的政策，由此拉开了中国有计划、有组织、大规模扶贫开发的序幕。1986年，国务院成立贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），开始在全国范围内组织实施大规模开发式扶贫，划定18个集中连片贫困地区，确定328个国家级贫困县，并在资金、物资和政策上给予重点扶持。到1989年，全国共认定331个国家级贫困县。此后，贫困县成为农村扶贫开发政策支持的重点。20世纪90年代以来，中国贫困地区的范围经历了三次较大的变化。1994年，在调整贫困县划定标准后，重新确定了592个国家级贫困县，比1989年增加261个。这些贫困县分布在全国27个省份，涵盖全国72%以上的农村贫困人口。2001年，中国第二次调整国家重点扶持的贫困县，国家级贫困县被改称为国家扶贫开发工作重点县（简称重点县），并将东部33个重点县指标全部调到中西部，按照集中连片的原则，最后确定了592个扶贫开发工作的重点县。这592个重点县分布在21个省份，覆盖全国农村50%以上的贫困人口和60%以上的低收入人口。第三次调整是在2011年，中国将六盘山区等14个连片特困地区作为农村扶贫开发的主战场，将增加和调整后的832个贫困县（包括680个片区县和152个片区外的扶贫工作重点县）和12.8万个贫困村作为国家扶贫开发的重点对象。为打好深度贫困歼灭战，2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确了深度贫困地区的范围，提出新增脱贫攻坚资金、项目和举措主要用于深度贫困地区。所谓深度贫困地区，是指“三区三州”以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村。其中，“三区”指西藏、四省（青海、四川、甘肃、云南）藏区、南疆四地州（和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州），“三州”指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。到2017年底，全国共确定334个深度贫困县和3万个深度贫困村。国家将深度贫困地区作为脱贫攻坚的主攻方向，并在资金和政策上加大倾斜力度。国家扶贫政策有力推动了贫困地区经济社会发展，使贫困地区基础设施和公共服务显著改善，整体面貌发生历史性巨变，居民收入和生活水平稳步提高，脱贫群众精神风貌焕然一新，基层治理能力明显提升。贫困地区农村居民人均可支配收入增长速度连续多年高于全国农村居民收入的平均增速。2013—2020年，贫困地区农村居民人均可支配收入年均增长11.6%，增速比全国农村平均增速高2.3个百分点。如果设全国农村居民人均可支配收入为100%，贫困地区农村居民人均可支配收入相对水平由2015年的67.0%提高到2020年的73.5%，说明贫困地区与其他地区之间农村居民收入相对差距在不断缩小，尽管其绝对差距仍在逐年扩大（见表2）。![]()
打赢脱贫攻坚战之后，贫困地区转变为脱贫地区，贫困地区政策也转变为脱贫地区政策。为推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，国家对脱贫地区设立了5年的衔接过渡期。2021年中央“一号文件”明确指出，“对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期”，“过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定”。这一过渡期后来被统一延长至2025年。在过渡期内，国家确定了“四不摘”、保持帮扶政策总体稳定的政策框架，聚焦产业就业完善帮扶机制，切实增强脱贫地区内生发展能力，尤其是增强脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户消除致贫返贫风险的能力。同时，国家对脱贫地区政策进行了调整和延伸。2021年，有关部门在西部10省份综合考虑人均地区生产总值、人均一般公共预算收入、农民人均可支配收入等指标，统筹考虑脱贫摘帽时序、返贫风险等因素后，确定了160个国家乡村振兴重点帮扶县，在政策上加大了对重点地区的帮扶支持力度。近年来，面对新冠肺炎疫情的冲击和世界经济增长低迷等诸多不利因素，全球反贫困事业进展缓慢。根据世界银行世界发展指标数据库的数据，按每天2.15美元（2017年PPP）国际贫困线标准，2018年世界极端贫困人口比例为8.8%，2019年为8.9%，2020年提高到9.7%，这之后虽略有下降（2021年为9.5%，2022年为9.0%），但仍高于2018年的水平。在这期间，中国在全面完成脱贫攻坚任务的基础上，守住了不发生规模性返贫的底线，脱贫地区经济社会快速发展，脱贫攻坚成果更加稳固。2021—2023年，脱贫地区农村居民人均可支配收入实际增长8.2%，比全国农村居民可支配收入实际增速高1.1个百分点。其中，2023年，脱贫地区农村居民人均可支配收入实际增长8.4%，比全国农村居民可支配收入实际增速高0.8个百分点。随着居民收入的持续更快增长，到2023年，脱贫地区农村居民人均可支配收入相对水平已提高到75.6%，比2020年提高2.1个百分点。
在过渡期内，保持脱贫地区主要帮扶政策总体稳定，有利于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，确保不发生规模性返贫，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展能力。但应该看到，自1986年开展贫困县帮扶以来，经过连续30多年的持续帮扶，加上各县域发展条件的差异和不同程度的努力，目前县域发展情况已经发生较大变化。根据对1737个样本县域的研究，2010—2020年全国县域增长状态呈现高基数高增长、高基数低增长、低基数高增长、低基数低增长四种类型。更为重要的是，这期间县域分化较为明显，无论是脱贫县还是非脱贫县均出现了分化趋势。一方面，经过多年的持续帮扶，全国832个脱贫县呈现分化特征，部分脱贫县居民人均可支配收入现已超过全国平均水平，这说明巩固拓展脱贫攻坚成果取得了显著成效。另一方面，由于发展中面临诸多困难，加上长期缺乏政策支持，目前有些非脱贫县居民收入低于脱贫县平均水平。研究表明，2020年脱贫县中有25个县的居民人均可支配收入已超过全国平均水平，而非脱贫县中有61个县的居民人均可支配收入低于脱贫县平均水平，比2010年增加47个。另据研究，全国约20%的脱贫县可以调出帮扶对象，约10%—20%的一般县市可能要被重新纳入帮扶范围。
很明显，在县域分化的情况下，脱贫地区政策不能长期固化，如果固化将会诱发新的地区不公平，影响国家区域政策的精准性和实施效果。首先，帮扶县域的长期固化，使部分发展较好、需要退出帮扶范围的脱贫县仍然享受国家帮扶政策，而那些面临诸多发展困境、亟须帮扶的非脱贫县则难以享受相关政策，由此造成部分脱贫县和非脱贫县之间的不公平。其次，在当前新形势下，仅将帮扶对象局限于脱贫县和存在返贫致贫风险的“易贫群体”是远远不够的，需要根据形势变化及时调整帮扶对象，转向瞄准欠发达地区和低收入人口，否则将会影响区域援助政策的精准性。最后，帮扶对象的长期固化且不能根据情况变化及时调整，也容易造成并强化脱贫地区对帮扶政策的依赖。特别是，随着巩固拓展脱贫攻坚成果不断取得成效，脱贫人口的收入水平稳步提升，帮扶人口规模不断下降，但各级政府投入力度仍然保持总体稳定，中央财政投入资金仍然保持持续增长。近年来，全国防止返贫动态监测对象大体维持在600多万人的规模，但中央财政衔接推进乡村振兴补助资金（原专项扶贫资金）已由2020年的1461亿元增加到2024年的1770亿元（见表3）。这意味着，在需求下降的情况下，资源投入却在持续增长，即更少的帮扶对象拥有更多的帮扶资源。在这种情况下，如果不及时调整帮扶对象（包括帮扶县域和帮扶群体），很容易造成相对过度投入，甚至产生“过度扶持”或“过度保障”，由此强化帮扶对象对帮扶政策的过度依赖。![]()
总之，在过渡期之后，为提高区域援助政策的科学性、精准性，优化政策实施效果，现行脱贫地区政策需要及时转向常态化的欠发达地区政策。很明显，在不同的发展阶段，区域援助的政策对象、政策目标和政策工具都具有较大差异（见表4），必须正视这种差异性，因时制宜不断调整区域援助政策，才能真正提高政策的科学性、精准性和实施效果。当前区域援助政策转向的核心是实现三个转变，即政策对象由脱贫地区转向认定的欠发达地区、政策目标由防止发生规模性返贫转向乡村全面振兴、政策工具由非常态化帮扶转向常态化帮扶。![]()
第一，政策对象由脱贫地区转向认定的欠发达地区。当前，党中央和国务院有关文件已经明确要建立过渡期后欠发达地区常态化帮扶机制。2021年9月，国务院批复的《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》提出，要建立健全欠发达地区长效帮扶机制。2023年中央“一号文件”明确提出，要“研究过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制”。2024年中央“一号文件”进一步强调，要“推动建立欠发达地区常态化帮扶机制”。这意味着，在过渡期之后，区域帮扶的对象需要及时转向国家认定的欠发达地区。然而，至今为止，有关部门仍未明确欠发达地区的标准和范围。《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》采用“脱贫地区等欠发达地区”这一表述，实际上是将全部脱贫地区统一纳入欠发达地区。该规划第二章虽然标题为“加大欠发达地区帮扶力度”，但内容主要聚焦在脱贫地区帮扶上。欠发达地区与脱贫地区是两个不同的概念，尤其是过渡期之后，在县域分化的情况下，显然不能把脱贫地区等同于欠发达地区。第二，政策目标由防止发生规模性返贫转向乡村全面振兴。在过渡期内，对脱贫地区而言，其中心任务是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，防止发生规模性返贫。2021—2024年的中央“一号文件”都把防止发生规模性返贫作为底线任务。近年来，在国家政策的支持下，脱贫地区经济获得了快速增长，但总体上看，由于缺乏稳定的产业支撑，目前脱贫地区大多缺乏内生发展能力，一些脱贫地区农民的收入增长仍高度依靠外出打工的工资性收入和来自政府的转移净收入。2023年，脱贫县农村居民人均工资性收入、人均转移净收入对其收入增长的贡献率分别为43.4%和34.3%，二者合计高达77.7%。很明显，要增强县域尤其是脱贫县的内生发展能力，关键是统筹新型城镇化与乡村全面振兴，加快培育发展特色优势产业。因此，过渡期之后，国家区域援助政策的目标要转向乡村全面振兴，并把确保欠发达地区2035年同步基本实现农业农村现代化作为目标底线。研究表明，中国各地区农业农村现代化进程差异较大，如果缺乏国家政策和其他地区的有力支持，一些欠发达地区到2035年同步基本实现现代化的难度较大，因而需要加大对这些地区的支持力度。第三，政策工具由非常态化帮扶转向常态化帮扶。在脱贫攻坚时期，为了确保如期实现脱贫攻坚任务，各级政府都采取了一系列超常规的政策举措。2016—2020年，全国832个贫困县陆续摘帽，贫困县相继转变为脱贫县，脱贫攻坚时期实施的主要帮扶政策大多延续下来。从某种程度上讲，中国现行的脱贫地区政策尽管增加了常态化帮扶成分，但仍主要是一种非常态化政策，带有明显的非常态化和过渡性特征。随着各项非常态化帮扶政策的逐步退出，现行的脱贫地区政策将被常态化的欠发达地区政策取代。因此，尽快建立欠发达地区长效帮扶机制，促进帮扶政策由非常态化转向常态化，将是大势所趋。
随着2025年过渡期的结束，脱贫地区政策需要及时转向欠发达地区政策。当前，亟须尽快明确欠发达地区的标准和范围，研究制定“十五五”时期国家支持欠发达地区发展的政策，启动实施欠发达地区创新驱动行动，推动现行脱贫地区政策顺利转向欠发达地区政策。
一是尽快明确欠发达地区的标准。一般而言，欠发达地区是指那些发展水平较低的地区，其基本特征是发展落后或者不充分。这些地区通常基础设施落后，居民收入和生活水平低，低收入人口比重高，地方财政收支缺口大，公共服务供给不足，产业支撑乏力，缺乏内生发展能力。过去人们常采用人均GDP单一指标来界定欠发达地区，如欧盟1988年提出的“凝聚政策（cohesion policy）”将人均GDP低于欧盟平均水平75%的地区划为欠发达地区，国内有学者将人均GDP低于全国平均水平60%的县域界定为欠发达地区，但人均GDP指标仅仅反映了生产水平，难以体现各地区承担的不同主体功能和发展的多维特征。事实上，发展是一个多维度的概念，识别欠发达地区需要采取多维度的综合指标。为此，要聚焦2035年基本实现现代化和基本公共服务均等化目标，根据居民收入水平、低收入人口情况、地方财政能力和公共服务水平等因素，以居民人均可支配收入和低收入人口比重为核心指标，以人均地方一般公共预算收入、基本公共服务水平等为辅助指标，精准识别和划定欠发达地区。从共同富裕的角度看，当前可以考虑将居民人均可支配收入低于全国平均水平75%、低收入人口超过一定比例作为划定欠发达地区的主要依据。二是科学划定欠发达地区的范围。一般地说，随着发展水平的提高和区域经济的分化，区域援助政策的地域单元会出现逐渐细化的趋势。考虑到这种情况，现阶段欠发达地区的划定，应以县级行政区为基本地域单元。地级市的范围较大，包含了发展水平较高的中心城区，不宜作为划分欠发达地区的基本地域单元。以县级行政区来识别和划定欠发达地区，有利于现行以县为单元的脱贫地区政策顺利转型和相互衔接。在此基础上，对于属于老少边的欠发达地区，可以考虑适当放宽入选标准，实行同等优先。近年来，国家高度重视老少边地区发展，老少边地区经济呈现快速增长态势。2007—2023年，民族八省区地区生产总值年均实际增长8.9%，比东部地区高0.9个百分点。未来要继续支持革命老区、民族地区加快发展，着力改善基础设施和公共服务，不断增强其内生发展能力；同时，要进一步加强边疆地区建设，大力推进兴边富民、稳边固边，促进边疆经济繁荣和社会稳定。应该看到，老少边地区并非都是欠发达地区，二者虽有交叉但类型不同。对于老少边欠发达地区，政府应在资金和政策支持上给予适度倾斜。此外，欠发达地区的范围不宜长期固化，可以考虑建立动态的进入和退出机制，在综合评估的基础上以5年为期进行动态调整。三是研究制定“十五五”支持政策。党的十九大提出了新时代中国特色社会主义发展的“两个阶段”战略安排，“十五五”时期是推进实现第一个阶段奋斗目标的关键时期，具有承前启后的作用。当前，5年过渡期和“十四五”规划期即将同步结束，要尽快研究确定欠发达地区政策的对象、目标、工具和基本框架，建立完善常态化帮扶机制，加大国家政策支持力度，帮助欠发达地区加快发展，推动现行脱贫地区政策全面转向欠发达地区政策。这种政策转向对于确保到2035年如期基本实现现代化意义重大。为此，需要联合相关部门和研究机构，在明确欠发达地区标准和范围的基础上，研究制定“十五五”时期国家支持欠发达地区发展的目标、任务和相关政策，包括财政、税收、金融、项目投资、产业发展、土地供给、人才培训、基础设施和公共服务等方面的政策。尤其要加强战略统筹和政策协调，使政府各项政策取向一致、形成合力，更好发挥政策协同的合力效应。四是加强中央与地方间的职责分工。统筹区域协调发展是实现全域共富的重要途径，也是中央和地方政府共同的责任，需要在建立健全有效市场机制的基础上，更好发挥有为政府的积极作用，强化中央与地方政府之间的职责分工。实现区域协调发展不能采取“削高填低”的办法，而是要依靠政策支持和社会帮扶来激发内生活力，使欠发达地区获得更快的发展。支持欠发达地区加快发展不单纯是中央政府的事情，也是各级地方政府的重要责任，需要中央和地方政府在强化分工的基础上同向发力。根据以往的经验，中央政府应聚焦于支持中西部和东北的欠发达地区发展，对于东部发达省份的欠发达地区，应主要由省级政府制定实施相应的支持政策。比如，对于江苏、浙江、广东等东部发达省份的欠发达地区，各省级政府应主动承担主体责任，从实际出发，制定实施相应的支持政策。中西部和东北地区省级政府也应把加快欠发达地区发展放在更加重要的位置。显然，无论是中央政府还是地方政府，都应加大对欠发达地区的支持力度，帮助欠发达地区加快发展，推动实现全域共富。五是实施欠发达地区创新驱动行动。中国的创新尤其是科技创新活动分布呈现区域不均衡性，经济发达地区往往创新能力较强，而欠发达地区则创新能力较弱。这种不均衡将不利于区域协调发展。然而，通信和信息技术的迅速发展缩短了地区之间的“空间距离”，席卷全球的信息革命可能弥补欠发达地区的区位劣势，使各地区站在新的起跑线上，从而为欠发达地区实现跨越赶超创造条件。2016年7月习近平总书记在宁夏考察时指出：“越是欠发达地区，越需要实施创新驱动发展战略。”欠发达地区要实现跨越赶超和内生发展，需要更多依靠创新驱动。创新是欠发达地区实现跨越赶超和内生发展的根本动力。由于欠发达地区基础薄弱和创新资源匮乏，其创新能力的提升，除了依靠自身努力，还需要中央和发达地区的支持。可以考虑在国家层面实施欠发达地区创新驱动行动计划，国家有关部门要在资金和政策上给予相应支持，同时引导和动员中央国家机关、国有企事业单位、发达地区政府、民营企业和社会组织等，采取多种多样形式，支持欠发达地区科技创新、管理创新和品牌创新；要以科技创新推动产业创新，以管理创新助力提质增效，以品牌创新提升竞争能力，以新质生产力激发经济活力，由此促进欠发达地区全面快速发展。原载于《社会科学战线》2024年第10期，注释从略。
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