一、专项债定义与发展演变
（一）专项债定义
地方政府专项债是近年来地方政府最重要的合规融资渠道，没有之一。2015年4月，《关于印发<地方政府专项债券发行管理暂行办法>的通知》(财库[2015]83号)规定，地方政府专项债券(以下简称专项债券)是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
（二）专项债发展演变
2014-2017年，诞生阶段。专项债的类型主要为置换专项债和新增专项债，以置换专项债为主。新增债中土储债居多，期限为3或5年。
2017-2018年，创新阶段。先后推出土储、收费公路、棚改三大标准化地方政府专项债券。2018年提出了，应合理保障融资平台公司正常融资需求；允许通过调度库款推进专项债券的项目建设，聚焦短板领城；鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作（PPP）等方式。2019年提出了，①强化信用评级和差别定价；②保障专项债项目融资与偿债能力相匹配；③允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；④对符合标准的项目提供配套融资。
2020-2023年，蓬勃发展阶段。这一阶段既是专项债的规范发展阶段又是大规模铺开阶段。在这一阶段，专项债发行规模由2019年的2.15万亿元增长到2023年的3.96万亿元。支持领域由2019年的九个领域扩展到2023年的11个领域。
二、专项债项目谋划要点
（一）准确把握专项债正确含义
从定义来看，专项债项目是具有一定收益的公益性项目，从本质属性上仍然是公益性项目，但不是纯公益性项目带有一定的收益性。根据，我们近年来的实战经验，专项债项目的公益性首先是第一位的，项目要具有正外部性，能够产生一定的经济性外溢。如，老旧小区改造项目，大部分的投资都是没有收益的，再如供热、污水、电力城市地下管网等市政基础设施，投资成本高，回报周期长收益性很难完全覆盖投资成本。
（二）紧扣支持领域，规避项目负面清单
专项债支持领域是有明确要求的，要严格按照规定的领域谋划与申报项目，2024年的专项债券支持投向领域整体保持在十一大领域不变，只是出现细节调整，如下：
专项债券资金投向于国家发改委、财政部明确的禁止类项目清单的，不予支持。包括：
1.楼堂馆所。包括：（1）党政机关办公用房、技术用房；（2）党校行政学院；（3）干部培训中心；（4）行政会议中心；（5）干部职工疗养院；（6）其他各类楼堂馆所。
2.形象工程与政绩工程。包括：（1）城市大型雕塑；（2）景观提升工程；（3）街区亮化工程；（4）园林绿化工程；（5）文化庆典和主题论坛场地设施；（6）其他各类形象工程和政绩工程。
3.房地产等其他项目。包括：（1）房地产开发；（2）一般企业生产线或生产设备；（3）用于租赁住房建设以外的土地储备；（4）主题公园等商业设施。
4.高风险地区禁止类项目清单。在全国通用禁止类项目（1-3）的基础上，高风险地区增加以下禁止类项目：
（1）交通基础设施。城市轨道交通。
（2）社会事业。除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目。
（3）市政基础设施。除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。
（4）棚户区改造。棚户区改造新开工项目。
其中：对于楼堂馆所、形象工程与政绩工程的把关，由于目前缺乏统一、明确的认定口径，分三种情况处理：①对于国家发改委审核通过的项目，原则上以国家发改委审核通过意见为准，视为项目整体不属于禁止领域。②对于虽经国家发改委审核通过但在部分建设内容上明显属于禁止领域的，对该部分建设内容不支持使用专项债券，可使用其他资金解决，项目发行资料应根据专家组意见将对应的具体内容从专项债券资金对应的建设内容中剔除后申请。坚持零容忍，有就要剔除。③对于未经国家发改委审核通过的项目，以评审专家组意见为准。④对文字精准把握内涵，不作扩大解释。如：
街区亮化，项目合理配套的、必需的照明设施，不视为中央禁止的“街区亮化”。如智慧城市项目涉及城市道路中的路灯，如果标准不高（指建设成本）、申请使用债券部分投资规模不大，不视为中央禁止的“街区亮化”。
园林绿化，项目建设合理配套、必需的绿化，不视为中央禁止的“园林绿化”。如综合管廊中管廊上方的绿化复建，乡村振兴、城镇基础设施建设项目、旅游基础设施建设项目涉及园林景观的绿化，如果标准不高（指建设成本）、投资规模不大，不视为中央禁止的“园林绿化”。
（三）专项债项目谋划基本准则
1、项目领域要紧扣支持领域
专项债项目谋划的第一步就是要比照国家规定的专项债支持领域进行筛选，严格剔除掉不属于专项债支持范围内的项目，如常见的小学、高中等教育类项目，酒店、会所、党校培训中心、房地产项目或者以写字楼为主要内容包装的产业地产项目等，以及不属于国家干线管网、省级干线管网的天然气项目等等。
2、项目名称要体现专项债核心要义
专项债项目名称至关重要，一个带有严重商业化气息的项目名称在第一感觉上就会让评审专家认为是严重商业化的项目，下面的评审将带有此种倾向性认识寻找项目存在的问题。因此，专项债项目名称要“朴素”，严格规避如“xx电商小镇”、“xx水上运动乐园”等带有商业化内容的名称。此外，项目名称要突出公益性，如文旅项目可叫“xxx景区基础设施建设项目”，后续我们将推出系列文章，对专项债每一类项目谋划要点与案例进行系统分析，欢迎关注。
3、建设单位要与项目属性匹配
从项目单位资质上看，项目单位应具备从事项目内容的资质和能力。项目单位跨部门申报项目的（如交投集团申报养老项目），应提供行业主管部门和单位主管部门均同意申报的文件。
4、建设内容要合理搭配
专项债项目的建设内容要严禁出现硬包装的问题，建设内容要体现出一体性、在空间、产业逻辑上具有很强的关系。如，（1）空间、区域上具有联系性；（2）产业上下游及资源整合上具有联系性；（3）行业之间具有联系性；（4）功能上具有相互促进性；（5）建筑上具有不可分割性。
5、建设规模要兼顾财务指标，预留足够的余地
专项债专项建设规模的设定往往决定着项目融资额度的多少，在后续评审环节，往往在一定程度上决定着项目的生死。项目建设规模如，建筑面积、停车位个数、充电桩个数一旦经过发改委批复，后续的一案三书将会严格受此约束，在一定程度上批复文件中批复的建设规模已经决定了项目的总体收入规模，因此，可研报告的对建设规模的谋划在一定程度上决定了项目的整体融资水平和后续的调整空间。我们在实务中，遇到很多类似问题，在一案三书评审阶段，出现很多由于可研报告对建设规模谋划的不合理导致的财务调整困难，最终难以实现1.2的覆盖倍数。
三、专项债常见问题
根据我们服务过的近300个专项债项目申报与评审经验，我们发现专项债申报往往存在以下常见问题，主要包括：
一、非公益性项目（如可完全商业化运作的产业项目）
二、属于专项债券资金投向领域禁止类清单。如，楼堂馆所、形象工程与政绩工程、房地产开发项目等。
三、未提供发改或主管部门立项或核准批复，或批复超出有效期的。
四、项目单位为企业法人的项目，不是审批制或未明确资本金及来源的。
五、未提供发行评审意见表或各级各部门评审意见不全。
六、项目收入及需求分析依据不足，通常未能结合实际情况分析。
七、项目存在硬包装，拼凑痕迹明显
八、收入与投资不匹配，存在无建有收
九、虚增收益、资产与收入权属不一致
十、少列支出，尤其是涉及到设备方面的重置费用
四、专项债发行前置条件
根据最新的专项债评审要求，目前，专项债发行一般是三通过(即国家发改委、财政部、省级财政评审，有些省市已经增加到四通过（国家发改委、财政部、省级财政部门评审、省级发改委审核）。无论是四通过还是三通过，专项债发行一般要完成一下手续
1.完成项目可研批复
2.涉及用地的要完成项目用地预审和选址意见书
3.进入地债系统报送本年度需求
4.国家重大建设项目库国家发改委审核通过（通常一年两到三次）
5.财政部把关通过
6.省级财政评审通过
7.省级发改委把关通过。（部分省市）
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