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2024+2025双年、2025+电子刊，组合下单更优惠投稿邮箱：wenhuazongheng@gmail.com【导读】12月3日深夜，韩国总统尹锡悦突然通过电视发布紧急戒严令，宣布首尔停止一切政治活动。接着，国会议员们在戒严令宣布后的2小时内，翻墙进入国会大楼，于4日凌晨以190:0的投票通过解除戒严令议案。4日上午，韩国总统府首席秘书、幕僚长等集体提出辞职，尹锡悦随后被迫宣布戒严令取消。4日下午，6个反对党提交了对总统的弹劾议案。5日，韩国警方就尹锡悦涉“内乱罪”进行调查，并将案件安排给国家调查本部安保调查组。
从2022年尹锡悦以微弱优势当选以来，韩国国内国外对其不满、质疑和嘲讽持续存在，相应的，韩国政治中的“总统诅咒”和“政治清算”的担忧也萦绕不去。最近的弹劾议案，可以说是所有不满积累的结果，也是“总统诅咒”的应验。在嘲讽之余，该如何理解和韩国政治中的乱象？“总统诅咒”背后又有怎样的底层逻辑？本文从韩国政治表象背后的“结构”性因素和“局势”性因素入手，分析了韩国政治的问题所在。
研究得出，在“结构”性因素方面，韩国政治受到双重分裂结构的制约；在“局势”性因素方面，则受到两种“体制”的制约。所谓双重分裂结构，是指朝鲜半岛上的南北分裂和韩国国内的社会分裂，后者又包括岭南地区与湖南地区之间的地域对立，和进步势力与保守势力之间的理念对立。两种“体制”则指政治上的“87年体制”和经济社会上的“97年体制”，即1987年“六月抗争”之后形成的宪政体制和1997年亚洲金融危机发生后韩国全面推行新自由主义政策而形成的经济社会体制。
作者认为，对于韩国的政治领导人来说，在这些因素的影响下，在贪腐问题上是可以在相当程度上发挥行为体的主观能动性的，并不一定不能避免困境；但在执政效能的问题上，韩国总统受到前述因素的极大制约，政策选项受制、偏好动员力较强、国家自主性有限，共同导致了韩国政府执政效能相对低下的情况。
本文原载《国际论坛》2020年第4期，原题为《韩国政治的结构性问题：双重分裂结构和两种“体制”的制约》，仅代表作者观点，供读者参考。
韩国政治的结构性问题：
双重分裂结构和两种“体制”的制约
大众媒体报道中的当代韩国政治似乎充满了戏剧性。“韩国总统无一善终”就是一般人对韩国政治所做的朴素描述。韩国政治乱象层出不穷的深层原因是什么呢？近年来随着国内学界对韩国政治关注度的增加，陆续出现了一些有益的研究成果。不过，总体来看，大多数研究或着力于整体性的介绍和描述，或集中于对特定事件、特定问题或深层结构之特定方面的分析，尚缺乏对韩国政治的长期性和结构性问题的系统剖析。此文正是从这一问题意识出发，尝试对相关的结构性问题进行相对系统的、力求深入的探讨。在研究方法上，本文主要借鉴法国年鉴学派第二代代表人物费尔南·布罗代尔（Fernand Braudel）提出的三种时段与三个层次的分析路径。布罗代尔在其成名作《地中海与菲利普二世时代的地中海世界》中初步提出，后又在发表于1958年的著名文章《历史与社会科学：长时段》中明确提出，社会时间具有多样性，可以划分为“长时段”“中时段”和“短时段”三种时段，与其相对应的则分别是“结构”（structure）、“（复杂）局势”（conjuncture）和“事件”（event）三个层次。借用一位学者的精确总结，“所谓‘结构’，是指长期不变或者变化极慢的，但在历史上起经常、深刻作用的一些因素，如地理、气候、生态环境、社会组织、思想传统等；所谓‘局势’，是指在较短时期（十年、二十年、五十年以至一二百年）内起伏兴衰、形成周期和节奏的一些对历史起重要作用的现象，如人口增长、物价升降、生产增减、工资变化等；所谓‘事件’，是指一些突发的事变，如革命、条约、地震等。”对于此文目的而言，布罗代尔提出的三个层次中的前两个，即“结构”和“局势”，可以成为相当有用的分析工具。因为，虽然就韩国政治的众多“事件”而言，每个“事件”其实都需要具体问题具体分析，但这显然超出了此文所能涵盖的范围。而此研究的目的在于，探讨韩国政治现象（即各种“事件”）背后那些长期性的、较为稳定的深层结构。这也是此研究在分析框架上的独特之处。根据韩国现代史的基本轨迹，再结合韩国当前的政治、经济和社会状况，以及布罗代尔对结构、局势和事件的区分，可以约略指出制约和影响韩国政治的若干结构与局势。在结构层面上，从“长期不变或者变化极慢的，但在历史上起经常、深刻作用”这一标准来看，韩国面临双重分裂结构的制约，第一重是朝鲜半岛上的南北分裂，第二重是韩国国内的分裂，后者又包括地域对立和意识形态对立等多个维度的对立。在局势层面上，从“在较短时期（十年、二十年、五十年以至一二百年）内起伏兴衰、形成周期和节奏的一些对历史起重要作用的现象”这一描述来说，韩国则至少面临两种“体制”的制约，即政治上的“(19)87年体制”和经济社会上的“(19)97年体制”。不过，要指出的是，这里提出的这些结构和局势因素，并未囊括制约韩国政治的所有因素，比如全球化和信息化等大趋势也对韩国政治有着重要影响，但它们并非韩国特有，所以此文暂未放进考察范围。当然，这也并不意味着前面罗列出的结构和局势因素就已经包括了韩国特有的全部因素。下文首先将对这些结构和局势因素进行逐一探讨。然后在前述分析基础上，参照社会科学中的“结构—行为体”辩证法，分析在前述“结构”和“局势”下，作为具有主观能动性之行为体的韩国政治领导人与由“结构”和“局势”构成的外在结构之间的辩证关系，并简单展望韩国这种“结构”和“局势”在未来发生积极变化的可能性。二战之后朝鲜半岛分裂，其后又受到冷战时期阵营对立的影响而不断强化。南北双方采取不同的社会理念和制度，长期进行着此消彼长的“体制竞争”。朝鲜半岛上的这种分裂结构，就像“原罪”一样，对南北双方政治、经济和社会发展产生了深远影响。而过去几十年的韩国政治“与朝鲜政治密切相关，宛如同处一个棋局里，彼此制约、相互影响”。韩国学者白乐晴甚至把紧密关联着的南北双方视为一个整体，将其称为“分断体制（Division System）”，认为南北双方的统治势力之间是一种“敌对性的共生关系”，而在这种“分断体制”下，南北双方社会内部几乎不可能发生有意义的变化。尽管“分断体制”论存在相当大的争议，但它也充分体现出了南北双方互相影响的程度之深。在冷战时期，朝鲜半岛上的这种分裂和对立态势，从结构上极大地加深了韩国在安全、外交、政治和经济等方面对美国的全方位依赖。除此之外，它对韩国政治产生的影响至少还有两个重要方面。首先，南北双方的对立极大地限制了韩国社会内部所可能存在的思想谱系的范围，具体来说，就是限制了左翼思想的生存和发展。事实上，在朝鲜半岛光复之初，南方的社会氛围曾一度整体偏左。比如，根据美国军政府在1946年7月实施的一项调查，当时三八线以南的南方社会多达70％以上的人更偏向社会主义。作为对这种社会氛围的忠实反映，韩国的第一部宪法，即南方为成立单独政府而于1948年7月17日通过的《制宪宪法》，在第6章“经济”部分很自然地规定了自然资源的国有化，交通、运输、通信、金融、保险、电力、水利、天然气以及其他具有公共性的重要领域的国营或公营，国家对对外贸易的管控、对经济的干预与调控，等等。但在朝鲜战争之后，韩国的政治氛围大幅右转。此后整个冷战时期，“反共”都是韩国的最高国家目标，在经济上也逐渐采取以大企业尤其是财阀企业为重心的增长策略，在贷款和产业规划等各方面都大力予以倾斜和支持。这“造成了保守势力事实上的政治独裁和‘保守大联合’现象。持保守倾向的朝野党派不仅阻碍了左翼政党登上政治舞台，同时也否定了社会利益集团的结社自由，扼杀了革新人士进入主流政治舞台的可能性”。甚至在今天，从冷战时代延续下来的《国家保安法》仍极大地限制着秉持劳工立场的左翼力量的活动和发展，共产党仍然是韩国社会的禁忌话题。这可以从卢武铉总统2003年6月访日时对日本共产党委员长志位和夫所说的话里略窥一二：“韩国只有在也（像日本一样）允许共产党合法活动时，才能成为完全的民主国家。”这种情况导致了韩国政治中右翼“独走”的现象，左翼对右翼难以形成有效牵制，政治、经济和社会改革中可用的政策选项受到较大限制，尤其是对1997年金融危机之后的新自由主义改革未能进行有力的制衡，使韩国社会贫富差距扩大、阶层固化的趋势难以扭转。其次，南北双方的对立促成了韩国社会根深蒂固的反共思想。南北之间的对立给冷战时期的韩国政府，尤其是为朴正熙等通过军事政变上台、缺乏政治合法性的统治集团，提供了把“反共”作为凝聚共识、增强合法性手段的结构性条件。“反共”成为整个国家的一个系统工程，覆盖社会所有领域和各个角落。在“反共”这一核心目标下，“自由民主”虽常被提及，但只是停留在口头上，并未真正落到实处。所以，冷战时期韩国尽管存在“反民主vs.民主”的政治争斗——比如金泳三和金大中主导的民主化活动等——但双方在“反共”这个问题上立场却是一致的。这种强烈的反共思想，在冷战结束后仍然大幅保留下来，继续作为“冷战保守派（守旧派）”的思想底色而发挥作用，由此也成为韩国社会“理念对立”的根源之一。朝鲜半岛上存在着南北分裂结构，韩国国内则存在着多重分裂结构，最重要的就是“地域对立”和“理念对立”。首先是“地域对立”，也叫“地域主义”，即岭南地区和湖南地区的矛盾。韩国的地域情绪由来已久。根据一位韩国政治学者的梳理，一些历史学者认为，早在公元4世纪至7世纪朝鲜半岛上高句丽、百济和新罗三国混战争霸的时代，地域情绪就已产生；而高丽王朝(918-1392年)建立者王建为其子孙留下的《训要十条》第八条，则告诫后世子孙不要任用百济故地出身的人，有历史学者据此认为对湖南地区的偏见自高丽时期就已广泛存在，该地区出身的人也因此被排除在中央统治阶层之外，对湖南地区的这种偏见从彼时一直延续到现在，成了一种“代代相传的基因”。更多的学者则认为，造成地域对立的主要原因在于，韩国现代化过程中“庆尚道政权”所推行的倾斜性的经济发展政策。也就是说，由于岭南人把控政权、掌握了社会各个领域的主导权，在投资建厂和推进现代化等各种发展战略上都优先考虑岭南地区，由此导致了岭南地区和湖南地区在经济发展水平上的显著差距。但也有学者认为，“地区身份认同和地域情绪并不是因为‘特定地区与其他地区不同这一事实’而形成的，而是源于对这一‘事实’的觉知和认识。就此而言，无法否认的是，以往的各种研究由于为这一觉知和认识提供了契机和逻辑根据，而在一定程度上强化了地域情绪，使得地区身份认同进一步上升为命运共同体意识。”不论原因如何，重要的是在岭南和湖南之间已经形成了一种自觉的对立意识结构。而在这种结构的形成过程中，既有湖南地区受到差别对待、两个地区之间发展不平衡的事实基础，更有选票政治逻辑的推动，即政治精英在选举这一政治机制驱使下有意利用地域对立。比如，在1971年的第7届总统选举中，时任国会议长的李孝祥到庆尚北道开展游说活动时，公开向庆尚道人呼吁“坦率地说，现在的政权不就是庆尚道政权吗？庆尚道如果不支持的话，谁又会支持？”李孝祥之所以进行这种足以激起和强化地域情绪的呼吁，自然是因为庆尚道人口多于全罗道，只要能在庆尚道“通吃”所有选票，朴正熙就能赢得选举。对于1971年这次充满了“地域对立”色彩的总统选举，当时《东亚日报》的一篇社论进行了痛心疾首的批判，认为国家一直在提倡现代化，但“真正的现代化绝不是只有工业化。现代化最重要的（任务）首先就是消除封建性的地域情绪，形成统一的国民意识”，而“当今的国际社会仍是一个万国竞争的社会，所谓友邦也都是优先考虑本国利益……在这种弱肉强食、唯凭实力的世界里，对于新生国家和弱小国家而言，强化国家的团结和统一是唯一的生存之道”，而且“我们还有南北统一这一民族和历史大业未能完成”。但在这种情况下，“随着一次次选举的进行，精神上的民族分裂却在不断深化”。“如果说南北之间的分裂是与我们的意志无关的、外力作用下的分裂的话，那南方社会内部的这种分裂又是谁的责任？”“有一点很清楚的是，是在共和党执政以后，地域对立情绪开始增强的，现在仍在不断加深。”尽管有这种痛心疾首的呼吁，在选举中利用地域情绪的陋习却一直延续下来，也因此催生了现代韩国政治中的“地域主义投票行为”（regional voting），即“选民在做投票选择时，根据候选人的出身地区、候选人所属政党领导人的出身地区或者在最宽泛的意义上候选人所属政党所代表/象征的地区，来进行投票的现象”，其结果就是特定地区会把几乎所有选票都投给特定的候选人或政党。有学者甚至将其称为“地方割据式政治结构”。虽然对地域主义这种“近视”行为的批判从来没有断过，但“地域主义”在总统选举或国会议员选举这些重要关头总能展现其威力，成为韩国社会至今仍深受其困的“前现代性”痼疾。毕竟，在选举当中，利用地域情绪是一个简单却有效的选票动员手段。与这种即刻可带来选举胜利的切身和具体的诱惑相比，社会整合和国民团结这些非常重要却不那么紧迫、甚至略显遥远和抽象的国家利益就不得不退居其次了。而且，有研究认为，原本根源于地域偏见的地域主义，近年来却主要受“理念上的保守化”倾向影响。也就是说，地域对立与下文即将论及的“理念对立”结合起来了。为了缓解地域情绪，需要遏制“理念上的两极化”现象。只是，遏制“理念上的两极化”同样是不容易的，甚至更加困难。韩国社会广泛存在的“理念对立”或“理念冲突”（ideological conflicts），也就是一般所说的“进步势力”和“保守势力”之间的对立，这是分裂韩国社会的另一个复杂问题。前不久，韩国文化体育观光部委托韩国盖洛普民调研究所（Gallup Korea）进行的“2019年韩国人意识与价值观调查”结果显示，多达91.8％的韩国人认为“进步和保守之间的矛盾很大”，高居韩国社会各种矛盾之首。那么，在韩国的语境里，“进步”和“保守”确切而言是指什么呢？在可能出现意见对立的问题领域相当多元的情况下，比如外交和安全问题、增长和分配的关系问题、劳工权益问题、罢工问题、女权问题、环境问题等等，实际上是很难用一个统一的标准来对“进步”和“保守”进行一以贯之的区分的。因为，在劳工问题上持进步立场的人，在女权或同性恋问题上却有可能持保守立场；反过来，在女权或同性恋问题上持进步立场者，在经济政策上却有可能非常保守。但是，很多韩国学者的研究表明，在韩国区分“进步”和“保守”的最重要的标准就在于——对朝鲜的态度。对于这一点，并不难理解。因为在朝鲜半岛南北分裂这一宏观结构的制约和民族统一这一应然目标的约束下，对朝政策和南北关系几乎内在地就是韩国政治无法逃避的组成部分，虽然它们在一定程度上也具有“准外交”事务的性质。“如果对朝鲜持批判立场，且反对阳光政策的话，就是保守主义者；如果对朝鲜持温和态度，且支持阳光政策的话，就是进步主义者。”换言之，进步和保守之理念冲突的核心在于对“反共意识形态”的态度，在于对以对朝政策为首的一系列外交和安全问题的态度。双方冲突的焦点在于，在对朝政策和南北关系上是要继续维持冷战思维和对立结构，还是要消除朝鲜半岛上的冷战结构，追求和平与共同繁荣。主要围绕对朝政策产生的进步和保守之间的矛盾，也就是在韩国社会被广泛论及的“南南矛盾”或“南南冲突”。它是相对于韩国和朝鲜之间的“南北矛盾”或“南北冲突”而言的。但“南南冲突”并不仅限于对朝政策，还涉及与此密切相关的对美政策和韩美关系问题。有韩国学者就认为，“所谓南南冲突，是指围绕过去半个多世纪一直支配着韩国社会的冷战反共主义所产生的对立结构，也就是韩国内部在对朝观和对美观——它们构成了韩国对朝政策、安全政策和统一政策的基础——上的立场差异。”毕竟对韩国来说，对朝关系与对美关系是密切相关的，因为“韩美同盟关系就其存在基础而言，从大的层面来说是为了应对国际上的冷战，从小的层面来说是为了应对朝鲜的威胁”，在美苏冷战已经结束的情况下，“对于韩美同盟而言，来自朝鲜的威胁所具有的意义就更加重大了”，所以“南北关系如果走向冲突和对立，韩美同盟的重要性就会相应增加；而如果朝鲜国力下降或南北关系改善，来自朝鲜的威胁因此减弱的话，韩美同盟以及韩美关系的相对重要性就要下降”。而随着中国国力的逐渐上升和在东北亚地区影响力的不断增加，对中国的态度也正在成为进步和保守之间又一个重要的分歧领域。在韩美关系中是追求更大的自主空间，还是进一步强化韩美同盟？在南北关系中是自主强化半岛当事双方的关系，还是继续维持冷战思维？要采取何种方式统一？对朝鲜的援助是否要以朝鲜的态度变化为前提？如何处理南北关系和韩美关系之间的矛盾？如何处理韩中关系和韩朝关系之间的关系？如何处理韩中关系和韩美关系之间的关系？这些都是“南南冲突”的重要内容。以“南南冲突”为主轴的进步与保守之间的理念之争广泛存在于韩国社会的各个层面。如果按照韩国政治学者崔章集提出的用于分析韩国政治的“国家—政治社会—市民社会”三分法模型来看的话，这三个层面上都存在着理念冲突。1987年民主化之后，国家或政府层面的理念冲突可以说主要体现在随着政权交替而出现的不同总统之间政治理念的钟摆式变化。比如，一般认为，金大中政权和卢武铉政权代表“进步势力”，随后的李明博政权和朴槿惠政权则代表“保守势力”，目前的文在寅政府则又代表“进步势力”。在政治社会层面，理念对立主要存在于不同政党之间，以国会为主要的斗争舞台。对韩国第19届国会(2012.5.30-2016.5.29）的一项经验研究表明，国会议员的政治理念受其所属政党影响极大，其政治理念又会直接影响其在立法过程中的选择，尤其是在与朝鲜相关的外交和安全等相关议题上，不同政党的国会议员群体之间存在着极为严重的派别对立，以致在立法过程中经常出现各方相持不下的胶着状态。在市民社会层面的理念对立，又可以细分为“有组织的市民社会”和“无组织的市民社会”，前者主要是立场不同的媒体之间的冲突和民间社会组织之间的冲突，后者主要是日常生活里理念相异的个人之间或显或隐的观点和立场差异，学界不同研究者之间的理念对立也属于这一类。尤其值得注意的是，保守媒体和进步媒体之间的理念对立极为强烈，而且双方并不满足于仅仅报道事实、反映舆论，而是非常积极地介入、甚至是主导对舆论的引导和塑造。前者比如《朝鲜日报》《中央日报》和《东亚日报》等，后者比如《京乡新闻》和《韩民族新闻》等。立场不同的民间社会组织之间的对立也十分严重，进步组织和保守组织往往在同一个地方举行针锋相对的大规模示威活动，甚至发生肢体冲突。“(在双方的眼里)对方几乎就是不共戴天的仇敌……甚至让人感到南南冲突要远比南北冲突严重，外国人看了可能都会感到惊异‘这竟然是同一个国家的人’。”也就是说，进步和保守之间的理念对立不仅成了存在于韩国社会各个层面的全面对立，而且还日常化了，即不仅在选举期间发挥威力，还体现在一年四季的各种街头抗议中。虽然“南南冲突”最初进入大众视野是在2000年6月金大中和金正日在平壤举行朝鲜半岛现代史上首次南北首脑会晤之后，但从宏观历史角度来看，“南南冲突从1945年解放时就已开始，解放之后的韩国现代史整体而言就是一部南南冲突的历史”。也就是说，“南南冲突”实际上是与本文前面论述的二战后朝鲜半岛上的南北分裂和在这种分裂结构下形成的冷战反共主义密切相关的。这种理念冲突，既是韩国政治充满对立、冲突、斗争性、非妥协性和不稳定性的重要原因，也是韩国对朝政策多次出现不连续性的根源所在，比如卢武铉之后上台的李明博政府转而对朝鲜采取强硬措施，朴槿惠之后上台的文在寅政府转而对朝鲜采取友好缓和政策等。除了受到上述双重分裂结构的影响外，韩国政治还在政治和经济社会领域受到两种“体制”所形成的复杂局势的制约，即韩国政治学者经常论及的政治上的“87年体制”和经济社会上的“97年体制”。前者主要指1987年“六月抗争”实现民主化后所形成的宪政体制，后者主要指1997年亚洲金融危机发生后韩国全面推行新自由主义经济改革所形成的经济社会体制。
大韩民国自1948年8月成立，到1987年10月通过宪法修正案宣布实行总统直选制，在不到40年的时间里，前后共经历了9次修宪，每部宪法的平均寿命不到4.5年，而且有几次几乎是重新制定宪法。韩国现代史上的历次修宪大部分都是“在非正常的政治形势下进行的”，比如军事政变之后的修宪或者以国家安全为由实施全国戒严后的修宪等。这些修宪行为并非为了与时俱进而进行的调整，而是政治精英出于自身利益考量而进行的近乎全盘推翻重来的断裂性立法行动。即是说，作为根本大法的宪法，如此频繁地被改动甚至重新制定，其中多半是执政者为了最大限度地扩张自己的权力或为了使长期执政合法化而采取的政治行动。之所以把形成于1987年的宪政体制归为“局势”类而非“结构”类因素，也是因为在韩国现代政治史上修宪过于频繁，宪政体制缺乏“结构”类因素所需具备的足够的持久性和稳定性。而且“1987年宪法虽然在修宪程序上符合民主原则，但它仍然是军政府和民主势力出于各自政治考虑而进行妥协的结果，并未立足宪法法理，也未从国家和社会的整体利益与长远利益出发进行细致的筹备论证”。对于1987年宪政体制的缺陷以及对于修改宪法的必要性，韩国政界和学界有着比较清楚和广泛的认知，修宪已经作为一个重要议题被提上日程，尽管不知道在这一体制本身的制约下何时能够取得有意义的进展。有关1987年宪政体制的问题，比如国家权力结构、政府形态、总统和其他重要职位的选拔方式与任期等等，学界有着广泛且深入的讨论，此处不再赘述。但有两点需要重点注意。首先是所谓“帝王式总统”的问题。即研究者们经常论及总统权力过大的问题，以及与此相关的，三权分立未能像书中理论所说那样正常运转、彼此之间形成有效制衡的问题等，它们被认为是造成总统或其家属、亲信贪污腐败的最大诱因。但是，根本问题似乎并非在此，因为韩国究竟需要一位强势的还是弱势的总统，并非一个简单问题。“虽然一位弱势总统更符合韩国的民主价值观，然而当前韩国经济长期停滞，生产、投资、出口等各项经济指标下滑，‘韩国经济已陷入窒息状态’。在对外关系上，韩国外交形势严峻……面对如此内忧外患，韩国亟需一位强势总统以维持政策的连续性与一贯性，然而这又会使韩国社会陷入‘回归独裁时代’的恐惧中。可见，韩国政治将长期处于价值与现实相互矛盾的两难境地之中，任何抉择都将是痛苦和无奈的。”在2016年的“亲信干政”事件中，因立场鲜明、言辞犀利而受到瞩目的城南市市长李在明（现为京畿道知事）也曾明确指出：为了清算建国70年来的各种积弊，韩国需要一个统一且强大的领导核心，至少就目前而言，总统制仍是最佳选择；而且，制度本身并不能保证必然带来理论上的或者所期待的结果，如果行为体不尊重制度，那制度就没有意义，因此问题的根本仍在于人。比如，同一种总统制下，金大中、卢武铉便没有成为“帝王式总统”。其次是总统任期五年、不能连任的问题。从对韩国政治形成的负面制约来看，现存“87年体制”的最大问题也许就在于这个“五年单任制”，这也是目前韩国政界与学界有关修宪讨论中的一个核心问题。“87年体制”下的五年单任制是几大政治势力互相妥协的结果，与追求长治久安相比，看起来更像是一种权宜之计。在五年单任制下，当总统任期过半时，政局便开始进入为下一届大选做准备的局面，而从总统上台伊始就经常举行的总统支持率民意调查此时更是成为各方关注和宣传的重点，在各大媒体尤其是反对派媒体的推动下，形成各种舆论压力。没有任何一位韩国总统在卸任时的支持率是能与刚上任时同日而语的。与所要解决之问题的多样性、复杂性和长期性相比，五年的时间实在过于短暂。在这种时间节奏的限制下，任何一位领导人都无法进行长期、整体的布局，无法持续、有力地推进各项改革，而且五年过后如果理念相反的政治势力上台执政的话，很可能会出现“人走政息”乃至推倒重来的结局。选举政治本来就容易出现政策不连续的问题，韩国“87年体制”下的五年单任制则使这一问题变得更加明显。如果宪法允许连任，那么，尽管无法保证现任领导人必定能够连任，但至少为相关政策在一定时期内的连续性提供了一种开放的可能性；而且，如果允许连任，当选的领导人不论是出于真心，还是出于对连任压力的反应，都可能会以一种更加负责、更加积极的态度来对待各种重大问题。![]()
资料来源：2022年2月8-10日 韩国盖洛普民调第482号。图源：底线思维
1997年的金融危机是韩国社会的一大转折点。为民主化斗争了几十年的金大中在这一年底当选为总统。他上台后，为了克服危机，接受国际货币基金组织和世界银行的资金援助，全面推行新自由主义政策，比如出售国有资产、国营和公营企业私营化、全面开放金融市场、劳动力市场改革等，由此改变了韩国经济和社会的宏观结构与整体方向，韩国由此被快速地纳入了在国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等国际组织的组织指导下，在美国和英国的保守主义政治组织以及跨国企业的政治主导下而高歌猛进的新自由主义全球化洪流之中。金大中对新自由主义政策的全面、系统、彻底推进，使得布鲁斯·卡明斯(Bruce Cumings)将其称为“国际货币基金组织在首尔的代理人”。新自由主义对于国家通过税收和福利政策来调节收入分配的做法持否定态度，试图尽可能地缩减国家的角色，而把市场自由发挥到极致，有着市场原教旨主义的倾向。在金大中政府推行的政策中，劳动力市场改革所产生的影响尤为深远，它忠实地贯彻了以增加劳动力市场弹性和用工灵活性为核心的新自由主义理念，这样的改革“即刻赋予了企业在聘用和解雇员工方面的极大自由，很快就造成了大量的失业者和非正式工。这导致了不平等程度的加深和贫困群体的扩大，使得收入不平等状态在短期内急剧恶化”。大量的非正式工或者说非在编人员因收入低而成为贫困阶层，使得韩国社会在整体上变得日益不平等。在前文引述的韩国文化体育观光部“2019年韩国人意识和价值观调查”中，紧跟第一大矛盾即“进步和保守之间的矛盾”之后的，便是“正式工和非正式工之间的矛盾”，认为这一矛盾很严重的韩国人多达85.3％，同时，有90.6％的韩国人认为经济上的两极分化很严重。在1997年新自由主义体制的组成部分里，还有一项对社会流动和社会平等有着深远影响的改革，即教育改革。2001年前后，韩国教育部推出了一系列新自由主义的教育改革措施，比如设立示范性的“自立型私立学校”（类似于私立贵族高中），推行“大学修学能力试验”（即大学入学考试）的二元化等。对于这些新自由主义性质的教育改革措施，韩国“以全国教师工会为首的带有进步色彩的许多教育团体表示强烈反对，担忧这会导致公立教育的崩溃和教育不平等的加重”，使本应促进社会平等的教育反过来变成阻碍社会流动、实现财富和社会地位世袭的机制。“如果说平等可以分为机会平等和结果平等两种情况的话，那么教育机会则意味着机会平等，而学业成就则意味着结果平等。而教育机会又分为公共教育和影子教育。在韩国，教育机会的不平等主要源自影子教育，而不是公共教育。”根据韩国统计厅于2016年12月发布的《韩国的社会动向2016》报告，高达62.2％的人认为即使一辈子不停地努力也无法改变自身的社会经济地位，而1994年时这一比例只有5.3％。反过来，1994年时认为可以通过努力改变个人地位者高达60.1％，2016年时这一比例降到了21.8％。韩国专家认为，即使存在贫富差距，但如果有阶层流动的可能性，那么不平等可能会成为人们努力奋斗的动力。但过去20年尤其是最近这些年，对于阶层向上流动可能性的悲观论调实际上敲响了警钟，警告人们现在不只是存在贫富差距，而是贫富差距正在固定下来。从2015年起开始流行的出身决定所属阶层的“勺子阶层论”以及“N弃一代”等用语真实地反映了韩国社会整体氛围的变化和一般人的意识变化。有韩国学者认为，1997年金融危机之后形成的“97年体制”，本质上就是把无限竞争、适者生存和弱肉强食等逻辑固化、结构化的一种体制，在这种体制下，拥有财富、地位和权力的人对不如自己的人极尽鄙视之能事，而弱者则因此感受到强烈的侮辱，韩国人心态上的这种双重结构在过去20年里变得日益稳固。实际上，2016年的“亲信干政”事件之所以引发韩国民众大规模的、持续的示威，并不单纯是因为总统滥用职权的问题。“亲信干政”只是一个导火索，其背后是崔顺实女儿“遇到有钱的父母也是一种实力”那句话所集中体现出的深刻的社会矛盾，是普通韩国人对“97年体制”所形成的贫富差距、阶层固化、社会不公等现象的不满和愤怒。2017年1月在瑞士达沃斯举行的世界经济论坛上，曾有国际机构的领导人评价说，韩国的烛光示威不是一个政治事件，而是韩国人表达对不平等的愤怒的经济事件。不少韩国学者认为，在1997年金融危机之后形成的“97年体制”下，韩国社会日益深化的两极化现象使得原本主要存在于外交和安全领域的理念对立逐渐扩散到社会经济领域。上文挂一漏万地对韩国政治的“结构”性因素和“局势”性因素做了具体分析。接下来本文将尝试在“结构—行为体”辩证法思路下，在笔者力所能及的范围之内，对韩国政治进行综合性分析。需要指出的一点是，虽然从本文对“结构”性因素和“局势”性因素所做的分类来说，“87年体制”和“97年体制”并不属于“结构”性因素，但从“结构—行为体”辩证法来说，它们都是行为体在做决策时所面临的外在的制约因素，因此在接下来的分析中，会将它们一并归类为与“行为体”相对的“结构”里。结构（structure）和行为体（agent）的关系是社会科学领域的一个经典命题。在韩国政治中，结构和行为体之间的关系同样错综复杂。为了理清思路，我们可以重新回到“韩国总统无一善终”这一原初的命题上，考虑从人们关注的焦点问题入手，识别出贪腐问题和执政效能问题两个层面，来进行探讨。首先是贪腐问题。除了晚年流亡夏威夷的李承晚和被下属枪杀的朴正熙——这两位的遭遇都跟韩国社会的民主化运动密切相关——外，全斗焕之后几乎所有陷入政治困境的总统都直接或间接地与贪腐问题相关。但如果更进一步仔细分辨的话，就可以看到，虽然全斗焕、卢泰愚、李明博和朴槿惠均直接涉嫌政经勾结和贪腐问题，但金泳三、金大中和卢武铉却属于本人清廉、但受到亲属或亲信贪腐问题牵连的情况。虽然卢武铉选择自杀以证清白，由此落得无法“善终”，但金泳三和金大中应该可以说是得以“善终”了的。人们可以责备他们“子不教，父之过”，责备他们对下属管教不到位，但他们本身并未陷入贪腐问题。现任总统文在寅同样属于清廉的一类，对其家人的管教也较严格，至少目前如此。在这个问题上，保守派似乎仍难以找到可以攻击他的弱点。也就是说，虽然在“87年体制”下总统所拥有的过大权力给政经勾结和贪污腐败提供了结构性的诱因，但就像李在明指出的那样，它并不必然导致“帝王式总统”的出现，也不必然导致贪腐问题的发生。在这个问题上，结构并非决定性因素，行为体的选择才是关键。也就是说，归根结底，它主要取决于领导人个人的操守和选择。现代政治学追求所谓的科学化，力求将政治与道德问题分离开来。但是，对于政治精英来说，节制才是最好的自我保护方法。其次是执政效能问题。“97年体制”下的韩国社会现状给政治精英提出的挑战是极为严峻的，需要解决的问题堆积如山，但前文论及的诸多“结构”性因素和“局势”性因素所构成的现实环境却无一不在阻碍问题的解决。“韩国政治运行失序、财阀垄断等问题根深蒂固、盘根错节，都是牵一发而动全身的‘硬骨头’，克服世界性的资本主义危机周期也并非易事，因此当下的改革阻力极大。”前面在论述“87年体制”时已经简要分析过总统的五年单任制所带来的问题，它使对很多问题的解决都只能停留在短期的、蜻蜓点水的浅层次上，无法深入推进和进行有效突破，难以做长期、整体的布局。但除此之外，还有三个更严峻的问题。第一，政策选项有限。为了解决目前韩国社会面临的各种危机，需要对新自由主义的经济社会体制进行深刻反思和纠偏。冷战结束时曾高唱“历史终结论”的弗朗西斯·福山如今也开始自我反思，认为始自美国里根总统和英国撒切尔夫人的一系列强调“不受限制的市场的好处（the benefits of unregulated markets）”的思想和主张在许多方面给人类带来了“灾难性的影响”，他甚至因此呼吁“社会主义理应回归”。但正如前文所说，在朝鲜半岛分裂结构的限制下，韩国国内思想谱系所受的意识形态限制比较明显，这使得其他替代方案或者可以提供有益参考的思路从根源上就被封锁起来了。而且，地域主义的存在也阻碍了出身地区不同但经济社会地位相似的群体之间的联合和组织化，比如，岭南地区因其发达的重化工业而有着更多的普通劳工，但地域主义的存在却使得进步势力在这一地区难以获得有力支持。第二，“偏好动员”（mobilization of bias）。上文论及韩国国内的两种分裂结构，即地域主义和理念冲突。在当前的韩国政治中，这两者尤其是后者，是主要政党进行“偏好动员”的利器，也就是主要政党为了掩盖其他更重要的社会矛盾而有意突出特定矛盾、借以动员选民的一个抓手。崔章集认为，韩国社会的主要矛盾有两个，一个是冷战结构的问题，一个是新自由主义全球化带来的社会分裂问题。从朝鲜半岛层面来说，消除南北关系中的冷战结构自然是非常重要的时代任务，但从韩国国内来说，由新自由主义政策引发的各种社会危机才是当务之急，但韩国主流政党更多的时候只是围绕安全和外交问题展开攻防战，有意无意地回避国内的难题。在进步和保守之理念冲突这一由头下，在政党，尤其是媒体的鼓动下，一般大众很容易被动员起来“为了反对而反对”，对所支持的领导人和政党的过错视而不见，对所反对的领导人和政党的成果吹毛求疵，理念冲突掩盖了问题的本质，推迟了问题的解决，反而使本应践行调节冲突责任的政治充满了强烈的报复性。而这一切，都在多党竞争和选举政治机制的作用下被不断再生产。第三，国家自主性有限。历史上在南北分裂结构下逐渐形成的对财阀企业的经济依赖和对美国的各方面依赖，也从根本上限制了韩国政治领导人的腾挪空间。比如，“五一六”军事政变后，朴正熙领导的韩国军部制定了第一版“五年计划”，曾主张实施以重化工业和社会间接资本为中心的进口替代型、自立型工业化政策，而工业化所需的资金则计划通过没收财阀非法聚敛的财富和进行货币改革来获得，而非依赖外资；同时，出于对私有资本的不信任而计划把国家作为经济主体。根据这一计划，韩国军部将金融机构国有化，逮捕财阀，同时还要从财阀那里征收大约3亿美元的资金。但军部的这一计划遭到美国政府和韩国大资本的强烈反对，前者因此削减了一系列的援助，后者则减少或停止投资。结果导致经济形势一片糟糕，第二年韩国的人均国民生产总值不增反降。最终，军部妥协，释放被捕财阀，停止财阀财产征收计划，并在1963年接受了美国制定好后交给韩国的新“五年计划”，走上依赖国内私人资本、国外资本和援助的出口主导型发展道路，以至于朴正熙公开宣布“军事革命失败了”。在国家相对资本而言享有较高自主性的军部统治时期尚且如此，又何况是在当今全球化洪流滚滚的时代，而且还有选票政治机制下积极参与舆论塑造的媒体和不断进行的民意调查所反映出的变化如流水的民意所形成的近在眼前的选举压力呢？上述这几个问题共同导致了民主化之后韩国政府执政效能相对低下的情况。无论是谁上台，都不容易取得有意义的突破，支持率必然是朝下走的。在执政效能这个问题上，结构对于行为体的制约是非常大的，行为体所能发挥的主观能动性是比较有限的。从这个层面来说，似乎确实可以说韩国总统很容易遭遇政治困境。对现任总统文在寅来说，虽然在贪腐问题上暂时没有出现保守派可以攻击的弱点，但在执政效能这个问题上，仍难以摆脱以往总统的窠臼，未来能否避免保守派的政治报复，还很难断定。韩国保守派从2019年下半年起就开始呼吁弹劾文在寅，但并未找到合适的由头。在韩国暴发新冠肺炎疫情后，当年经历了“亲信干政门”打击的保守党努力炮制所谓的“中国门”（China Gate），攻击和抹黑文在寅政府对中国的抗疫援助，批评其过于“亲中国”，并试图借此弹劾文在寅。这也再次生动地证明了，在韩国政治中，所有问题都会被引向进步和保守之争的“规律”。不过，共同民主党在2020年4月中旬国会选举中大获全胜充分表明了韩国民众对文在寅政府抗疫工作的认可，文在寅政府此前不断下降的支持率也出现明显反弹。然而，疫情是个非常态事件，它在人们各种评价标准里所占的比重必然会随着疫情的消散而降低。当事态逐渐平复，暂时被疫情比下去的原来那些政治和经济社会痼疾又会重新凸显出来。目前而言，制约韩国政治的诸多“结构”性因素和“局势”性因素在可见的时期里是难以改变的。唯有“87年体制”下的宪政体制有希望通过修宪来改变，4月国会选举的结果似乎也使修宪的机会之窗开得更大了一些。如能改变，也许可在一定程度上缓解韩国政治的困境。但是，在其他条件不变的情况下，其效果会有多大，不能不存疑。而且，修宪是国家大事，涉及全体国民的共同利益，各政党应该充分协商、共同推进，而不能被某个特定的执政党当成政治斗争的工具，这样才不会进一步加深社会的分裂。
本文原载《国际论坛》2020年第4期，原题为《韩国政治的结构性问题：双重分裂结构和两种“体制”的制约》。文章仅代表作者观点，供读者参考。
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