文/何智艳
来源/中电联法律分会
随着光伏发电技术不断进步、成本不断降低和装机占比快速提升，在光伏项目开发建设中的合规风险也逐步暴露。由于主管单位执法尺度不明、相关法律条款适用不准确、电费补贴滞后、企业自身管理问题等因素，导致光伏行业的法律风险事件频发，对光伏行业的发展产生不利影响。
本文作者通过查阅有关文献资料，并结合实际办理的具体案件，提炼常见争议点，对光伏电站开发建设领域的法律风险及应对对策进行研究，以期为光伏行业发展提供具有可操作性的法律实务问题解决指引。
光伏电站开发建设领域的法律风险
随着光伏发电技术的不断提高，发电成本不断下降，光伏发电更容易被广泛应用，能源结构性增长空间极大。但是，光伏发电作为新生事物，相关的立法、司法和执法尚在探索，过程中难免会发生一些行政主管单位执法尺度不明以及相关法律条款适用不准确的问题，光伏企业的人员缺乏法律意识和应对风险的能力，没有做好有效的合规方案，导致法律风险事件频发，给光伏行业的可持续发展带来了一定的不稳定因素。
光伏电站开发建设过程中，涉及项目前期、项目备案、用地手续办理、工程建设、工程验收等多个环节，企业应当密切关注各个环节的法律风险。近年来，国家以营造更优营商环境为目标出发，调整了一些政策，光伏企业缺乏对政策的深入理解，就会陷入违法违规的困境。
（一）项目开发建设审批的法律风险
1. 手续办理的合规性风险
光伏项目涉及的手续繁多，包括开发和建设手续，如果项目方未能及时办理，将带来一系列合规性风险。开发手续一般包含光伏项目取得建设规模指标、项目备案文件、项目用地预审意见、水土保持方案批复、环境影响评价批复等，其中环境影响评价、建设用地规划许可证项目方普遍存在延迟办理的情形；建设手续主要包括建设工程规划许可证、施工许可证、消防备案/验收等。
上述项目手续的办理主体一般来说为项目发包方，但实践中存在通过合同约定由承包人负责办理手续的情形，许多光伏项目未办理相关许可证就开工，存在着工程被要求停工、予以没收或拆除、处以罚款等行政处罚以及因没有相关资格证书、许可证而导致合同被认定为无效的风险。
2. 项目用地的法律风险
在光伏发电项目选址过程中，不管是项目投资方，还是施工建设方，都需要充分了解各类项目用地的标准、审批流程和禁止事项，明确所需准备并提交的材料，确保合法合规用地。如果未经批准擅自违法违规用地，尤其对基本农田的占用，有可能承担民事赔偿责任、遭受行政处罚、拆除项目，情形严重的甚至还有刑事风险。
违法违规用地可能需承担民事赔偿责任
在司法实践中，因项目建设用地问题而产生的民事纠纷屡见不鲜。例如，内蒙古自治区针对草原项目用地开发，特地出台了有关项目违法用地制止查处制度。在施工中将属于土地权利人依法取得的使用权证范围内的草原损毁，应当停止侵害，恢复原状并就无法恢复部分予以经济赔偿。
违法违规用地可能会遭受行政处罚
行政责任作为项目方在违法用地中所承担责任的主要形式，在各地均有不同的政策体现。从全国范围来看，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令其退还并限期拆除或没收建筑物及附属设施，恢复土地原状并处罚款；同时，对项目的主管人员和其他直接负责人依法予以处分。
例如，2022年12月27日修订的《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第十六条规定，内蒙古自治区实行占用耕地补偿制度，非农业建设经依法批准占用耕地的，占用耕地的单位应当通过开垦等方式补充与所占耕地数量和质量相当的耕地，落实耕地占补平衡。一旦发生违法用地情形，光伏项目所在地的主管部门将会逐级上报并且将项目方纳入失信名单，实施联合惩戒，从而影响光伏企业的后续发展。
违法违规用地可能会有刑事风险
《中华人民共和国刑法》第三百四十二条明确规定了非法占用农用地罪，且非法占用农用地罪采用双罚制，即项目公司、直接负责的主管人员等均可构成非法占用农用地罪。
例如，某光伏发电公司非法占用林地，改变被占用土地用途，造成林地大量毁坏，构成非法占用农用地罪。企业应关注光伏电站项目用地的手续、政策变化，充分了解有关的刑事责任，加强理解与分析，以避免刑事风险。
（二）项目招标投标的法律风险
《中华人民共和国招标投标法》第三条第一款规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目属于依法必须招标的项目。无论是国有资金投资项目还是民营投资项目，作为新能源项目，光伏电站的建设均属于依法必须进行招标的项目。
在实践中，一些民营项目投资主体对国家招标投标以及相关法律规定的理解不到位，经常存在法定必须招标项目未履行招标投标程序便对外进行发包，直接签约的情形；即使项目投资主体是国企，也存在着未经批准就采用邀请招标，多轮竞价、实质性谈判，强调低于成本价中标等违法违规行为。这些做法所产生的后果，在司法实践中一般会被认定为合同无效，对工程合同的履行、光伏电站的开发建设等产生了不利影响。
（三）工程建设与验收的法律风险
光伏电站建设项目具有工期任务紧、建设程序复杂、并网时间要求苛刻、政策不确定因素大等特点，如果对于工程进度管理不到位，会造成工期延误，不仅无法取得政府文件中规定的预期电价标准，造成巨额的电费损失，还会引发多方的违约索赔，最终导致整个项目的终止。
如果项目方未及时跟进对于工程质量和验收的管理，则将增加项目修复、返工费用等成本损失，也会影响项目的投资回报效率，后续产生了质量问题也难以进行责任界定。
（四）工程款支付与结算的法律风险
光伏项目属于资金密集型项目，项目方的融资能力及资信是工程款能否及时支付的决定性因素，如果项目发包方不能按时足额支付工程款，将引起停工和一系列违约索赔，导致项目无法在法定期限内并网发电、竣工验收，项目公司也要承担相应的民事和行政责任，后续即便胜诉也极有可能出现执行不能的情形，承受巨额的损失。
另外，合同中也要明确结算适用的方式和计价标准，对于相关条款引用的版本、发布主体等也要作出进一步的说明，以免发承包双方产生歧义。如果未在合同中约定并且详细说明前述内容，则极有可能会导致双方对结算存在不同的理解，结算工作难以推进，起诉至法院也只会徒增诉累。
光伏电站开发建设风险管控对策
（一）项目踏勘、手续办理风险管控对策
1. 重点核查备案和指标
项目应具备发改或能源主管部门的备案以及纳入当地年度建设方案指标的文件，同时核查主管部门规定的项目关键时间节点，包括开工时限、指标文件、地方政策中全容量并网的时限要求，对于尚未完成并网的项目应倒排工期，考虑建设时间的可行性。
2. 核查项目有关批文取得情况
项目在开发建设过程中需要取得多项审批文件，包括项目备案文件、规模指标文件、建设项目用地预审与选址意见书、社会稳定风险评估文件、水土保持批复、环境影响评价批复意见、建设工程文物保护和考古许可文件、压覆矿产资源审批文件、电网接入意见、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等。针对不同的项目，还会涉及其他相关审批文件的办理，如洪水影响评价审批文件、风景名胜区保护审核文件、自然保护区审核意见文件、同意林（草）地使用意见书／林木采伐许可证、农用地转用审批、征地、临时用地审批文件等。
3. 核查项目用地可得性
用地问题是光伏项目开发建设过程中应重点关注的问题，若项目用地存在重大瑕疵，则会给项目带来颠覆性的后果。在对用地问题进行审查时，应关注用地性质以及是否取得了用地预审文件，即属于建设用地、农用地还是未利用地；对于项目用地涉及林地、草地、自然保护区等特殊用地的，还应重点关注是否取得了相关部门出具的同意使用前述特殊用地的批复；对于项目用地涉及的不改变土地性质的部分以及一些临时性建筑的，应注意是否与相关权利主体签订了《租赁合同》《土地承包流转合同》等其他合法合规的合同；对于涉及农村集体土地的，应核查是否履行了土地承包的合法手续，并取得相关的程序性文件支持，如村民会议的会议记录等。
（二）项目招标投标的风险管控对策
1. EPC合同招标投标的前置要求
光伏发电项目属于依法必须招标的项目，应依法通过招投标程序选定总承包方。在项目取得备案文件后，方可启动招投标流程，否则项目不具备招标条件。
2. 关注总承包方的资质问题
根据《建筑法》《建设工程质量管理条例》规定，新能源项目采用工程总承包方式发包的，工程总承包单位应具有工程勘察、设计或电力施工总承包资质。根据现行规定要求，在光伏发电项目EPC合同的招标中通常涉及的资质要求有工程勘察资质、工程设计资质、工程施工资质、承装电力设施许可证等。
3. 不得串通投标中标
根据《中华人民共和国招标投标法》第三十二条的规定，串通投标将直接导致招标投标法律行为无效。在招投标阶段不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判，否则可能导致EPC合同无效，进而产生一系列相应法律纠纷。
4. 避免签订“黑白合同”
如签订与招标投标内容不一致的EPC合同，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》有关规定，出现黑白合同时应以中标备案合同作为结算依据，由此可能导致合同结算时出现纠纷。因此，在签订EPC合同时，需严格遵守招投标法的相关规定，防止另行形成其他施工合同而导致纠纷产生。
5. 注意价格以及工期风险
光伏发电项目EPC合同中价格和工期约定是最为核心的条款，直接决定了发包方的投资回报。为防范此风险，EPC合同中应对工期进行更为明确的约定，如按照设计、土建、安装、调试等各个阶段切分工期，以此把控整个施工阶段的进度。
针对合同价款，建议采用固定价格，并在EPC合同中明确约定价格调整的情形和范围，以此规避因人工费、材料费上涨时，发包方需要额外承担费用的风险。特别需要注意的是，价款支付节点和支付条件应明确具体，从而利用价款支付把控项目建设进度。
（三）项目建设与验收的风险管控对策
要明确项目建设标准及验收要求，对于合作方主导的项目，应依据法律规定在合同中明确工程质量建设标准，作为项目验收及交割的重要依据，避免项目建成后因建设标准约定不明产生纠纷。
建设过程中应加强材料管理、人员管理和施工现场管理，对材料进场检验报告、人员花名册、窝工开工情况的记录进行检查监督，在施工过程中应加强对隐蔽工程、项目节点工程的验收手续，切实推进验收工作，并且做好验收手续。对于设计变更和签证单的下发，应该结合合同约定、施工方案和具体现场，审核相关文件作出的合理性，并进行验收存证。
综上，可以看出光伏电站的开发建设既有普通工程建设的特点，亦有其产品为绿色电力的特性，在其法律事务的处理上不仅要运用普通工程建设的思维，也要兼具电力行业的规则利用，在新时代“双碳”背景下，更要贯彻建设绿色可持续发展能源大国的法律使命担当。
结语
随着经济社会的飞速发展，探索符合光伏行业良性发展的正确道路是一个艰难的过程，我们务必脚踏实地，严谨地对待每一个问题，以图稳步前进。本文通过解读光伏领域的相关政策，论证光伏电站在开发建设领域的法律风险，引用司法案例加以分析，最后提出具有可行性的实务解决指引，希望对光伏电站开发建设领域提供一定的借鉴，以期推动光伏行业健康平稳发展，从而推动中国绿色经济以及社会主义法治经济社会的不断发展。
