案例
某村的集体土地因大型公益项目建设被征收，村集体收到征地补偿费后，经召开村民会议决议在村集体经济组织内部分配。在决议内容公示、公告期间，甲村民提出异议，认为其户籍在该村，为该村村民，土地补偿费每个村民都有份，其为该村村民未分到土地补偿费，决议严重损害了其个人合法利益。而村民委员会认为，土地补偿费分配决议是村民会议作出的，在集体经济组织内部分配，甲村民为空挂户，不是集体经济组织成员，无权参与分配土地补偿费。双方各执一词，甲村民一纸诉状诉至法院。
本文试着结合上述案例来分析土地补偿费的分配原则和程序。
在集体经济组织内部分配
上述案例中，甲村民认为只要户籍在村里即可分享土地补偿费，而村委会认为土地补偿费只在集体经济组织内部分配。笔者赞同村委会的观点。
首先，依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第（十五）条的规定，国务院从国家政策上明确了土地补偿费主要用于被征地农户的基本原则。同时，国务院在该决定中要求省、自治区、直辖市人民政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。故从国家政策层面，明确土地补偿费应在农村集体经济组织内部分配。
其次，依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条的规定，农 村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。即司法层面也确认土地补偿费应在农村集体经济组织内部分配。
此外，结合全国人大常委会已公布将于2025年5月1日生效的《中华人民共和国农村集体经济组织法》的相关规定，国家从立法层面进一步确认土地补偿费在农村集体经济组织内部分配。
综上，从政策到司法再到立法，都明确土地补偿费的分配应当在农村集体经济组织内部依法进行。
通过民主决策程序议定
农村集体经济组织收到土地补偿费后如何分配属于涉及村民利益的重大事项，应当依法民主议定。
但到底按照哪部法律规定的民主程序，并无明确指引。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条也是原则性地明确，集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费依照法律规定的民主议定程序。
现行法律中有关农村民主议定程序的法律主要有村民委员会组织法、土地管理法及农村土地承包法。土地管理法、农村土地承包法中的民主议定程序主要针对承包地调整、承包方案的确定以及以其他方式将本集体农村土地承包给村集体组织以外的单位或者个人等事项。村民委员会组织法中的民主议定程序适用于村集体内部所有重大事项的民主议定。故前述民主决策程序实际上指依据村民委员会组织法所实施的民主决策程序。
村民委员会组织法中的民主决策程序主要指村民会议的召集、表决程序，具体是第四章村民会议和村民代表会议，即第二十一条到第二十八条规定的内容，主要规定了村民会议的人员组成、召集程序、表决程序及决议事项等内容。农村集体经济组织关于土地补偿费的分配、使用事项依法经村民会议民主决策议定的，应为符合法律规定、有效的土地补偿费分配、使用决定，应被承认和实施。
权利救济办法
如前述案例，作出土地补偿费分配、使用的决议，村民认为损害其合法权益的，如何救济？
解决该问题，首先要辨析确定分配、使用土地补偿费决议的作出主体，是村民会议还是村民委员会。避免村民委员会借村民会议之名，违法决定属于村民会议决定的重大事项。
其次，决议作出的主体不同对应的救济办法也不同。依据村民委员会组织法第二十七条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，村民会议作出土地补偿费分配、使用决定违法违规或侵犯村民合法权利的，应当申请乡镇人民政府责令改正。
而依据村民委员会组织法第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，村民委员会作出的决定侵害村民合法权益的，才可以诉请人民法院撤销。
前述案例中，某村分配土地补偿费的决议由村民会议作出，如果确实侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民依法应申请乡镇人民政府履行监督职责责令改正，而不能直接诉至人民法院。
结语
回到本文案例，笔者认为，虽然甲村民起诉村委会且法院已经受理，但法院大概率不会对案件进行实体性审理，可能会以甲村民主体不适格等为由程序性裁定驳回其起诉。
同时鉴于甲村民为空挂户，仅户籍登记在村委会，未被认定为该村集体经济组织成员，故即使其申请乡镇人民政府就此次土地补偿费分配决议事项履行监督职责，恐怕也难以得到支持。除非其能够被确认为集体经济组织成员。
农村集体经济组织成员身份的确认条件与确认办法，笔者将另文阐述。
相关政策、法条
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