理论头条 | 通过全面深化改革促进城乡融合发展

　　在中国式现代化推进过程中，“构建什么样的城乡关系”这一议题一直占据着非常重要的地位。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，将新型城乡关系提升到一个前所未有的新高度。那么，什么样的状态才算是城乡融合发展，中国式现代化为什么必须实现城乡融合发展，如何达成城乡融合发展？这些问题既是中国式现代化面对的理论问题，又是实践问题，需要深入探讨和研究。 

　　中国式现代化建设，在处理中国的城乡关系上确实有着许多特色，或者说与其他国家有一些时代的、体制性的乃至文化方面的差别。一般来说，所有国家在现代化进程中都存在着城乡关系的明显调整，也就是工业化、城市化以及带来的城乡关系变迁规律，普遍的、理想的情况是工业化与城市化同步进行。当然，这也会带来农村人口流失以及农业脆弱化的问题，所以才有乡村振兴的需求和行动。中国式现代化也在经历同样的变迁过程，但是，相对而言，中国的城乡关系在现代化进程中经历的变迁更为曲折、复杂和困难。这跟中国走了一条不同于其他国家的工业化、城市化道路有很大关系。就城乡关系而言，中国于20世纪50年代开始构建城乡二元体制，改革开放开始城乡关系重构、变迁，经历了破除城乡二元体制的农村家庭联产承包责任制度改革、城乡统筹发展、城乡一体化发展到城乡融合发展阶段。新中国成立以来城乡关系先后经过了以乡支城、以城带乡和城乡融合三个主要历史发展阶段，总体呈现从单向流动到双向循环的发展趋势。实际上除了家庭联产承包责任制改革是一个鲜明的、实际的阶段外，后面几个阶段的实质是一些根据实际需要和发展目标或理想而展开的政策设想和行动，究其深层的结构因素就是城乡二元问题，也就是说，这些政策设想和行动旨在解决城乡二元问题，其效果在不同阶段有所不同，但是到现在为止乃至未来一段时间，城乡二元问题依然存在，其中有旧的城乡二元问题以及在现代化新进程中涌现的新的城乡二元问题。 

　　党的十六大报告提出统筹城乡发展，即：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。它是科学发展观中“五个统筹”之一，其他四个分别是统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。实际上，城乡发展与区域发展有着紧密关联，前者属于后者中的一类，后者对前者有着直接的影响。相较而言，经济社会发达地区的城乡关系远远好于经济社会欠发达地区的城乡关系。统筹城乡发展的主要做法就是政府通过强有力的财政政策、社会政策和体制改革等“杠杆”或“抓手”来改变资源在城乡之间的配置，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农业和农村经济的可持续发展。其深层目标还是城乡二元问题。当前应在城乡统筹的发展战略中，尽快实现从城乡二元结构向城乡一体的转换。 

　　城乡一体化在政策层次上比统筹城乡发展低，属于部门和地方的实践，在一定程度上是对统筹城乡发展的进一步落实。统筹城乡发展究竟怎样做？体现在什么地方？达成什么样的程度才算是统筹？为此，相关部门以及一些地方政府用“城乡一体化”来表达“统筹城乡发展”。苏南进行了城乡一体化的最初探索，缘于苏南的现代化建设已经到了要解决城乡二元问题的阶段，而且也具备了相应的能力和实力。苏南优先解决的是城乡之间基础设施和基本公共服务差距问题，但是后来一些地方从更高的层次去理解城乡一体化的重要性，特别是成都被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区后，明确提出了“六个城乡一体化”，进一步落实统筹城乡发展。这“六个城乡一体化”分别是：城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化。 

　　不论是统筹城乡发展，还是城乡一体化，具备如下特点。一是，主要主体是政府，或者说政府是第一主体，依靠政府行动去改变和解决城乡二元问题。相较而言，社会主体和经营主体如何更好发挥作用，这个问题没有得到有效的解决。理论上说，没有社会主体和经营主体的积极和充分参与，要实现城乡协调发展和解决城乡二元问题是比较困难的。二是，不论是统筹城乡发展还是城乡一体化，确实对推进城乡协调发展和缓解城乡二元问题起到了重要的作用，但没有彻底解决城乡二元问题，尤其还没有真正实现乡村与城市的同步发展。由此，乡村的人力、物力向城镇的流动比以前有过之而无不及。在这样的背景下，中央提出乡村振兴乃至乡村全面振兴，意味着国家要加大对乡村发展的支持力度，乡村发展仅仅靠政府一个主体是不够的，更要调动全社会、市场的能力，尤其是发挥好城市在乡村发展中的角色和功能，由此才有现在的更进一步的政策和发展理念，即城乡融合发展。 

　　在人类现代化进程中，城乡关系尤其是乡村现代化是最大的挑战，特别是如何实现乡村现代化发展与城市同步，更是巨大的难题。因此，各国政府均将此纳入公共治理的重点优先对象。相较而言，中国政府在这方面发挥的作用尤其明显。不论是城乡二元体制的建构还是后来的统筹城乡发展、城乡一体化，都能够看到政府在其中起到的主导作用。这一作用同样会延续到乡村全面振兴和城乡融合发展中，甚至会比以前更明显，彰显了中国式现代化的特色。从这个意义上说，城乡融合发展不只是一个自然过程，更是一个政府强有力的治理过程。正如党的二十届三中全会报告所指出的，要“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。 

　　当然，现代化背景下的城乡关系演变存在自身的内在规律和逻辑，国外统筹城乡发展理论研究轨迹可以总结为“三观”之变。从20世纪50年代前期的朴素城乡整体观，发展到后来的城乡分割发展观，随后发展到20世纪80年代以来注重城乡联系的城乡融合发展观。如果忽视了这一点，任何外部干预都会扭曲内在规律和逻辑，可能会出现适得其反或者画蛇添足等问题，导致乡村现代化受阻、受损，影响城乡协调发展。中国在发展中出现的“城乡二元体制”问题由来已久，其中既有历史和传统因素，也有深层次思维和决策的原因。这一问题让资源从农村向城市转移的同时限制了农村人口向城市转移，出现了工业化与城市化发展步调不一致的问题。对于城乡二元体制的后果有很多研究，这里仅仅指出与城乡关系关联最密切的两点：一是农村发展滞后，大量农村劳动力得不到释放而给农村发展带来沉重的负担；二是大量农村人口外出务工经商，由此出现的市民化、城市化问题，迄今还没有得到彻底解决。要改变这种后果，目前的办法是采取主动治理的手段，这与过去相比只是在方向、力度和机制上有所不同。所以，构筑城乡融合的治理体系，消除各种影响城乡要素平等交换的障碍，实现人口、资源等要素“双向流动”，自然成为不二选择。但是，比起统筹城乡发展和城乡一体化而言，城乡融合发展将城市与乡村的主体性提出来，意味着让城乡在社会、经济乃至文化方面进行更多交流、流动、交换和影响，而不是所有事情都由政府来完成。政府的关键角色是破除阻碍城乡主体性发挥的政策、体制和机制障碍，畅通城乡融合发展的“通道”，在适当的情况下给予一定的激励和保护。 

　　由此可见，城乡融合发展的重要性是不言而喻的。从过去四十多年国家在城乡关系的改革创新和重塑上施策，到现在从路径演变中探索城乡融合发展，既是对以前路径的提升和改进，又是改革创新。从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展，政府和市场的互动耦合作用更加凸显、乡村和城市成为互动共生的有机整体、要素流动从单向转向双向流动、工农城乡关系实现根本转变、农业农村将被置于优先发展地位、更加注重改革探索的系统集成推进，但是城乡融合发展的基底仍是城乡发展一体化，城乡融合发展是城乡统筹、城乡发展一体化的升华。所以，党的二十届三中全会对城乡融合发展给予了高度的重视和强调，认为“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。这种强调意味着过去的路径遭遇困难，需要进一步改革创新，更意味着国家强调城乡融合发展是后续要执行的发展战略和要追求的目标。在现代化推进过程中，农村与农业现代化是薄弱环节，这是普遍现象，或者说是普遍规律，中外概莫能外，在中国尤其为甚。但是，各国现代化都离不开农业农村的现代化，中国更是如此。中国疆域广大，人口众多，农业的基础地位以及农村对人口的分担作用，都意味着农业农村的现代化是发展的必然选择。长期以来，农业在中国的国家政策中具有重中之重、基础之基础的地位，农业在国家粮食安全方面肩负着巨大的责任。然而现实也颇具挑战性，虽然目前我国农业机械化水平有了很大的提高，科技贡献率高达60%以上，但是这依然没有改变我国农业的产业弱势地位。国家粮食安全难以完全保障，农业也还无法成为支撑农村现代化的支柱产业。类似的情况是，农村现代化虽然比过去有了极大的改善和发展，但大部分农村还存在着人口外出、老龄化、空心化等问题，这意味着农村现代化还不足以留住足够的人口来发展和建设乡村，由此而来的农村社会结构问题亟待解决。农业现代化和农村现代化是当前中国现代化要重点解决和破解的难题，当然也是重大的挑战和任务。面对这样的形势，国家再次在发展理念上进行创新和选择，将城乡融合发展融入中国式现代化总体方略之中。 

　　城乡融合发展的理念囊括了新型工业化和新型城镇化，并将其与乡村全面振兴统合在一起，这是一个重要的创新点。城乡融合发展是一个系统的、整体的发展过程，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴。以前城乡融合发展只涉及新型城镇化，而加入新型工业化并强调乡村全面振兴后，深层意涵更加丰富。城乡融合发展离不开工业化。特别是新质生产力这个概念提出之后，工业化要上升到新型工业化，这意味着要重视科技进步和产业创新在推动城乡融合发展方面的作用。没有新型工业化和城镇化的支持，难以实现乡村全面振兴，很大程度上会导致乡村产业发展的不足。具体来说，农业现代化和一、二、三产业融合，自然需要新型工业化的支撑，尤其是农业加工业、农业机械工业的现代化离不开新型工业的发展。虽然中国农业机械化水平已经显著提高，但中国农业机械制造能力较弱，高质量的农业机械仍依赖美国、日本和德国进口。国产农机虽然便宜，但耐用性较差。这是因为国内有实力的投资者对农机兴趣不大，从事农机制造的较多为中小投资者。没有农机的新型工业化，对农业现代化来说是巨大的制约，高质量的农机制造应该是新型工业化的重要方向之一。当然，新型工业化在城乡融合发展方面不仅表现为农业现代化，还可以涵盖城乡关系的所有面向，特别是得益于数字化加盟，农村“六次”产业都可以获得新型工业化的支持。这有可能改变工业化初期工业化与农业和农村“大分流”格局，实现真正的融合，即工业化带动农业农村现代化，而不是相反。 

　　从新型城镇化与城乡融合发展上看，与工业化一样，早期城镇化有一种“离农化”现象。随着越来越多的农村人口离开乡村，相关资源也随之流走，农村、农业不仅没有跟着发展，还出现了“衰落”，因此就有乡村振兴和乡村建设等运动。而中国的特殊情况是，大量农村人口进城之后，由于城乡二元体制的存在，造成“融不进城、回不了村”的尴尬困境。新型城镇化的提出，旨在解决传统城镇化带来的离农化问题和农村流动人口市民化问题，也就是说，新型城镇化要消除当前依然还在制约、限制农村流动人口的市民化问题，同时还要为人口在城乡之间双向自由流动提供制度支持和保障。这里显然存在着巨大的挑战，因为城乡差距比较明显，而且这种差距不只表现在收入上，还反映在其他方面，尤其是权益上。 

　　城乡融合发展作为一种发展理念，要真正落地，关键还是要回归传统路径，即体制改革和机制创新。党的二十届三中全会提出，“要健全推进新型城镇化体制机制，巩固和完善农村基本经营制度，完善强农惠农富农支持制度，深化土地制度改革”。从历史上看，体制机制对塑造中国城乡关系发挥了关键的作用，直至今日，这样的影响还在继续，这就决定了同样需要从体制机制方面着手改变目前的城乡关系。因此，城乡融合发展的前置条件就是要继续深化对旧有的城乡体制进行的改革，消除阻碍城乡之间各种要素平等交换和流动的体制机制，同时创新体制机制，扩大城乡融合渠道，提高城乡融合发展的动力和效力。既往的城乡关系变化都是伴随着体制机制改革和创新而进行的，两者不一定是前后相继的关系，在不同时期有不同的关系。农村联产承包责任制度改革并不是先行的，而是后继的，是先有农民的具体实践，后来才逐渐被上升到体制机制改革的高度。当然，体制机制改革会带动城乡关系的变化，且存在不按照体制机制设计的目标和路径进行的可能性。这有可能是一种风险，也有可能是一种预料之外的理想效果。对于前者，需要通过新的改革和创新来消除风险；对于后者，可以总结经验，上升为新的体制机制改革方向。从时间维度上看，城乡关系的调整是渐进式推进的。在改革初期，对未来城乡关系还没有清晰认知框架的情况下，基层民众特别是农村农民以自发的形式突破计划经济对农业生产的制度性约束，创立了联产承包责任制度，然后国家对其进行总结和完善，由此实现了从自下而上的自在改革转变为自上而下的自觉改革，主要先从生产领域开始，然后向其他经济社会领域扩散。这是一个自在探索到自觉改革、从点到面推广的路径机制。后来城乡关系的调整、改革和创新从生产领域进入社会领域乃至公共服务领域，从而进一步消除旧体制存在的部分问题。在这个过程中，主动的体制机制改革创新占主导，才能使得新的政策和体制得以有效落实和实施。所以，创新城乡融合发展机制，是体制改革和制度完善的必然要求，在很大程度上也是城乡融合高质量发展的内在要求。当然也要意识到，城乡融合发展并不完全是自觉的体制机制改革创新带来的。事实上，已经存在零碎的、不系统的实践，只是还没有被概括、上升为理念而已。 

　　在城乡融合发展机制中，最关键的还是改革和创新新型城镇化体制机制，根据党的二十届三中全会的表述，就是“要健全推进新型城镇化体制机制”。也就是说，这个体制机制的改革和创新对于城乡融合发展有着关键性作用。那么，这究竟是什么样的体制机制？它为何对城乡融合发展有关键性的作用？首先，新型城镇化不同于过去城镇化的关键是要消除阻碍城乡之间资源自由流动和交换的障碍，实现双向自由流动，让市场机制发挥决定性的配置作用。其次，新型城镇化的另一个涵义是城乡居民享受公平的基本权利，包括受教育权、就业权、社会保障权、自由迁徙权等，消除城乡不平等和区域不平等，真正实现人人平等的基本公民权。最后，新型城镇化不是单项的城镇化，也不是单向的城镇化，更不是局限于具体空间的城镇化，而是全面、系统的城镇化，是双向、多向扩散的城镇化，尤其是超越空间的城镇化，融入了传统与现代的城镇化。由此，国家在公共资源配置上要将城乡一起考虑，要用公平、平等的尺子来对待，尤其要弥补过去对乡村投入的不足，只有这样才能实现城乡繁荣发展。以上三点是新型城镇化的真实涵义，或者说是其要达成的理想目标。也就是说，新型城镇化体制机制具有以上使得城乡融合发展的功能和作用。在这样的新型城镇化中，想进城的人能够获得市民的平等权利和地位，实现彻底的城镇化；不想进城而留在乡村的人以及想离开城镇去农村生活的人，不但可以享受城市市民同等的权利，而且还能享受乡村居民同等的身份。于是新型城镇化就是人们在城乡的基本权益方面能够获得最大限度的公平和平等。 

　　党的二十届三中全会为推进城乡融合发展，设置了产业、公共服务、社会保障、城镇集群和都市圈、农村基本经营制度和土地制度改革、财政转移支付等路径与机制。有的是先前已经在进行的，有的是创新的。如将城镇之间协调发展、都市圈发展与乡村发展结合起来，进一步明确了城乡双向流动体制机制改革方向，具体到政策上，主要是加快农业转移人口市民化，探索建立（农村居民）自愿有偿退出的办法，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”以及“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”等。当然，这些机制如何落实以及确保有效、公平、合理等，是城乡融合发展需要面对的艰巨的工作，与此同时，城乡融合发展还需要更大的改革、创新力度，更好地发挥市场机制在其中的作用，让更多的要素自由地发挥作用，需要更多的公共资源向乡村全面振兴投入，让更多的科技创新成果惠及乡村发展，更好地确保乡村居民有更多的选择权以及获得更好的收益，才能实现城乡高质量融合发展。 

　　城乡融合发展既是中国现代化建设的需要，又有一定的实践基础，特别是统筹城乡发展和城乡一体化的实践基础，但是其当前更多还是停留在理念和政策层面。从理念转化为行动，再从行动转变为现实或者未来的现实，是一个富有挑战的过程。城乡经济联系趋于密切，城乡人口、资金往来频繁，但不可回避的是，城乡融合发展依然面临诸多障碍，特别是城乡融合区域差异明显，亟待从根本上加以解决。 

　　对城乡融合发展构成的首要挑战就是理念转变的困难，虽然国家已经提出城乡融合发展的理念，但是传统的城市中心主义理念依旧根深蒂固。被普遍宣扬的城市特别是大城市优先发展的观点，认为大城市有着其他地方没有的规模集聚效应，因此国家应该给大城市优先配置资源。这种观念直接影响到一些政府部门，他们往往把一些重要的发展指标（如建设用地指标）以及快速提升发展水平的项目乃至重大活动（国际会议、国际运动等）配给城市特别是大城市，从而拉大了大城市与中小城镇、城市与农村的发展差距。城乡融合发展理念的基本取向是，城市不能只顾自己发展，还要带动乡村发展，向乡村倾斜。以前叫“取少予多”，现在更要“只予不取”，但是“只予不取”是很难做到的，所以只能退回到发展共赢和共享，更重要的是要实现乡村发展会带动城市化更好发展，从而实现融合发展。最具挑战的是一些地方打着“城乡融合发展”的旗号，实际却是城市中心主义的发展思路。例如，以前有的地方热衷于采用易地搬迁的做法推动农村脱贫攻坚工作，实际上将不需要迁移的所谓建档立卡户乃至非建档立卡户搬迁到县城乃至地市州所在地，其隐藏的动机是快速提升城市化水平，降低对农村基础设施和公共服务的投入，以及将搬迁复垦出来的耕地用于城市招商引资和房地产发展，等等。 

　　如何真正落实城乡融合发展理念，关键还在于构建有利于城乡融合发展的体制机制和政策体系。这是一个富有巨大挑战性的系统工程。城乡融合发展作为一种理念，本身存在涵义模糊的问题，所以有必要从具体机制和实施路径上去克服。最关键的是破解传统的重城轻乡、城乡分立发展的行政机制和路径，转向创新有利于城乡融合发展的新行政机制和路径，并以此带动城乡融合发展的社会和市场机制和路径。传统的行政机制和路径是乡村为城市服务，城乡在公共服务和基础设施上存在不对等的关系，城市在资源、文化等方面都优越于乡村，城乡二元体制实际上就是这样的行政体制、机制。乡镇政府名义上是我国最基础的一级政府，但是它没有独立的财政权力，也缺乏相应的决策权，实质上是县市区一级派出机构。因此，乡镇政府不可能具有有效配置公共资源的能力，也难以为乡村提供便捷的、优质的公共服务。在这样的行政机制背景下，乡村的市场机制得不到行政的强有力支持和构建。中国改革的一个目的就是让市场成为相对独立、对资源配置具有决定性作用的机制。中国的改革虽然从农村开始，但很快就转向城市，特别在市场经济建设方面，城市远远领先于农村，其中一个根本原因是城市对农村拥有绝对的行政支配能力，乡村基本上还是扮演服务城市的角色。具体来说，在粮食安全、土地使用、生态保护、住房交易等方面，基本上乡村都在为城市发挥“保驾护航”作用。因此，这些要素的市场化程度是非常有限的，这些重要方面基本上还没有建构起市场运行逻辑。从目前来看，农村基本上没有独立的土地市场、生态资源市场、住房市场，而粮食价格也难以充分反映市场规律。所以，在城乡交换过程中，农村许多资源不能参与，所以得不到真正的收益，且由于这些资源通过行政机制而转化为城市资源，农村不能作为直接的资源交换者，得不到直接的收益，只能靠城市来转给农村非常有限的补偿。 

　　从当前已经出现的城乡融合发展实践来看，相关的体制机制改革和创新还任重道远。首先，城市群和城市带建设与城乡融合发展之间究竟以什么样的方式和机制实行有效链接，缺乏具体的路径。城镇之间、城镇与乡村之间在产业、基础设施、公共服务以及生态文化方面，究竟以什么样的机制变得更为紧密？当然，市场机制是很重要的连接机制，但是想要市场机制更好地服务于城镇群、城市带之间的城乡融合发展，需要怎样的财政、金融、土地以及人才政策支持，由政府机构如何协调，似乎在全国还没有成熟的案例和实践可以提供支持。如京津冀一体化、长三角一体化和成渝双城建设，重点还是区域之间的基础设施、部分公共服务和社会政策的衔接，但是在城乡关系中没有相应的政策支持。其次，抛开城市群、城市带，仅在城乡关系方面，虽然目前有一些新的政策调整，如乡村住房可以出租，土地可以流转以及农业转移人口可以入户城镇而依然保留在农村的权益，等等。这些政策既有助于推进新型城镇化，又有助于激发城镇居民和资本下乡创业、就业和生活。但是，目前农村发展面临诸多的政策限制，包括建设用地政策和指标的分配、生态环保政策以及产品监督和技术标准限制、生产性公共服务薄弱、社会政策支持较弱、公共服务供给水平和质量较差等。所以，要真正实现城乡融合发展，就需要更进一步的体制机制改革和创新，推动城乡市场、区域市场一体化，实现公共服务更高水平的一体化，让农村居民享受到更好的、与城市居民同等的社会保障和福利，让农村在生态保护上作出的贡献获得同等的回报和补偿，为城镇居民去农村创业、居住和生活提供更便捷的服务和支持，让产业技术标准和监督与乡村的产业形态、组织方式等更有机地适应和结合，等等。