详解财政部通报8起隐性债务问责典型案例

9月19日，财政部公布《关于八起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，这是2022年5月以来，财政部第四次针对新增政府隐性债务的案例通报。财政部此举再次表明，中央将始终保持高压态势，对新增隐债和化债不实等违法违规行为零容忍。

2018年7月，中共中央、国务院出台《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），明确了我国地方政府隐性债务管理的总体要求。本次通报的违规行为均在2018年之后，说明部分地区“在贯彻落实党中央、国务院决策部署方面，有令不行、有禁不止”。

本次通报的8起典型案例，涉及国有企事业单位代政府融资、代理银行垫付资金、垫资建设政府投资项目、化债不实、违规运作特许经营项目等类型，均为各地实践中经常遇到的情况，警示意义明显。

以下，针对不同类型的违规行为，逐一进行解读。

【解读】

2014年，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确指出，规范地方政府举债融资机制，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

2017年，财政部出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确要求，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

按照43号文和50号文的要求，企事业单位代政府融资，是明显新增政府隐性债务的违规行为。

本次通报中的八起案例中，有上述4起涉及此类情形，合计新增隐性债务100.31亿元，占比85.67%。

此外，这4个案例还有以下两点值得关注：

一是政府文件、会议纪要、领导批示等形式的决议，如天津港保税区党委常委会会议纪要、营口市鲅鱼圈区政府印发的《关于化解债务筹集资金备忘录》、梅河口市政府会议纪要等，不能成为违规新增隐债的借口，从政府到企事业单位，相关责任人均受到追责。

二是公立医院（如案例中的梅河口市中心医院）的资金使用需加强监管。2023年12月，财政部、卫健委等四部委联合发布《关于进一步加强公立医院内部控制建设的指导意见》（财会〔2023〕31号），明确指出，严禁公立医院举债建设和超标准装修，严禁举债购置大型医用设备。公立医院，属于财政差额拨款的公益二类事业单位，补充运营资金的流动性贷款是可行的。在案例中，梅河口市中心医院以补充运营资金名义的贷款，部分转至梅河口市财政局统筹使用，且实际还本付息均由财政承担，构成新增隐性债务，当引起警惕。

【解读】

湖南石油化工职业技术学院（省属公办职业学校，二类事业单位）的新校区建设，属于政府投资项目，由社会资本方（岳阳湘女文化教育发展有限公司）通过以租代建的方式建设，合作期30年内，学院以每年支付租金的形式进行回购。从本质上来看，这样的模式属于社会资本方垫资建设政府投资项目，违背了《政府投资条例》的相关规定，新增政府隐性债务。

【解读】

2022年和2023年财政部公布的《关于地方政府隐性债务问责典型案例》，也涉及到安庆、宁乡、景德镇等地化债不实的案例，与本次通报的包头市案例类似，均由地方企事业单位融资或自有资金偿还政府隐性债务，造成化债不实。

固然，各地政府化解隐性债务的压力很大，须在2028年之前实现隐性债务清零，但将政府隐性债务交由地方企事业单位偿还的方式，是不足取的，因为隐性债务的责任主体是地方政府。

笔者建议，各地国有企业可以通过竞争性方式获取存量项目特许经营权、通过招拍挂方式获取政府出让土地、通过盘活政府存量资源资产等方式，让地方财政合规获得非税收入或政府性基金预算收入，由财政偿还隐性债务。

【解读】

代理银行垫付资金且长期未清算，新增隐性债务的案例，2023年财政部的通报中亦有涉及。

具体分析，临高县的做法违反了2019年财政部出台的《关于切实加强地方预算执行和财政资金安全管理有关事宜的通知》（财库〔2019〕49号）。该文件明确要求，各地财政部门不得违规要求代理银行延期清算并长期垫付资金。除特殊情况外，代理银行每日垫付资金应当于当日营业终了前与国库单一账户进行清算。

一般来说，财政部门在人民银行开立的国库单一账户，在代理银行开立的零余额账户、预算外资金财政专户、为预算单位开立的零余额账户等。商业银行作为财政的代理银行，其业务主要分为代理财政非税收入收缴业务、代理财政直接支付与代理财政授权支付等。可见，代理银行的主要职责，是按照财政的指令和授权，对相关财政支出进行支付，并在当日与人民银行进行清算。代理银行，对财政而言只是服务外包。

本案例中，临高县财政局政府与代理银行沟通，要求以上银行延期清算，违规垫付8.4亿元。从本质上来看，这属于政府向代理银行的融资行为，违反了预算法，新增政府隐性债务。

【解读】

本案例属于地方政府和本级国有企业之间特许经营项目的违规运作。

根据2024年财政部联合六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第17号令）第六十四条规定，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的特许经营项目，以及后续新实施的特许经营项目，按本办法执行。也就是说，本项目特许经营运作没有按照特许经营（即PPP新机制）最新政策的要求实施。

按照国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号），政府不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。在本案例中，永宁县政府承诺在特许经营期间将农业灌溉向干渠缴纳的水费及农村人饮和农业灌溉设备的更新及维修费用全额列入预算，违背了PPP新机制的政策要求，新增政府隐性债务。

此外，如果本项目涉及到新建或改扩建，特许经营者的身份也存在合规性的问题。根据国家发展改革委办公厅《关于印发<政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）>的通知》（发改办投资〔2024〕227号），特许经营项目的社会资本方（即特许经营者），需满足以下基本条件：除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。

具体来说，本级国有企业不能作为新建（含改扩建）特许经营项目的特许经营者。本案例中的永宁县丰源农业发展有限责任公司是县属国有独资公司，不能作为本级政府新建（含改扩建）项目的特许经营者，但盘活存量项目除外。

总的来说，本次典型案例的通报，再次彰显中央对新增政府隐性债务终身问责、倒查责任的坚强决心和坚定意志。在中央一揽子化债深入推进的过程中，防止一边化债一边新增，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。

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