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记得总社一位老领导讲，周恩来总理曾提出，供销社的性质应当是“半官半民”。这位领导说，后来体会到“半官”实际是承担政府委托。我查阅过有关资料，在供销社改革之初有三种意见：一是把供销社改成农民群众集体所有的合作经济组织；二是不改变全民所有制的性质，把基层社办成国家同农民联营的经济组织；三是把供销社办成“上官下民”“半官半民”的经济组织，即把基层社改为集体所有制，县以上不动，仍是政府的一个部门。后来在2013年供销总社召开的一次改革研讨会上，中央部门一位同志说，供销社的定位应该是“民办公助党领导”，我认为这种说法更符合中国实际。
这里关键要厘清的是政府与供销社的关系。从宏观上看，供销社一直由国家层面顶层设计，作出选择。我认为共有三次选择，对供销社来说也是三次重大机遇。
第一次是新中国成立之初，国家进入由农业国转变为工业国、由新民主主义社会转变为社会主义社会的历史阶段。中央决定优先发展供销合作社，让它成为满足农民生产生活需要、组织农村商品流通的主渠道，成为连接城乡、联系工农、沟通政府与农民密切联系的桥梁和纽带，在为工业化提供物资积累和引导农民走社会主义道路等方面发挥重要作用。
第二次是1992年10月，党的十四大正式确立建立社会主义市场经济体制的目标之后。虽然作为计划经济体制下发展起来的供销合作社体系受到了市场的严重冲击，但要在市场经济条件下做好农业农村工作，必须注重发挥供销合作社的重要作用，并加快对它进行改革。1995年，中央决定恢复成立供销合作总社，要求各级供销合作社都要把为农服务放在首位，要从单纯的购销组织向农村经济的综合服务组织转变，一切活动要围绕建立和完善农业社会化服务体系，做好为农业、农村、农民服务的工作。
第三次是党的十八大以来，随着我国农业生产经营方式深刻变化，适度规模经营稳步发展，农村经济社会发展进入了新阶段，迫切需要加强农业、服务农民，打造中国特色为农服务的综合性组织。习近平总书记明确提出：“在新的历史条件下，要继续办好供销合作社，发挥其独特优势和重要作用。”
正是由于国家三次重大选择，供销社才能在合并后又独立出来，保持了体系的完整，并且1995年之后，在中央机关机构多次合并精简中始终保持机构编制、人员和经费的稳定。目前，县级以上供销社机关绝大多数纳入参照国家公务员法管理序列，人员和办公经费由各级财政保证，供销总社早已退出政府序列，作为正部级机构归国务院领导。此外，在不同历史阶段，国家和地方政府在资金、税收政策等多方面给予供销社以支持。如20世纪五六十年代的“国拨基金”“地拨基金”，供销总社恢复成立后的“新网工程”资金等，对扶持供销社的起步和发展起到了至关重要的作用。上述这些制度安排具有鲜明的中国特色和深厚的历史渊源，也是由中国国情和供销社承担的使命、任务决定的，无论与欧美模式还是东亚模式的合作社相比都有很大的不同。这种安排体现了国家对供销社的保护和扶持，从本质上讲也是国家对“三农”工作支持的体现。
从历史上看，早在建立初期，中央就强调供销社应该是农民自己的合作经济组织，要按这个原则去运行，只要按照法律办事，政府不予干预。1995年恢复成立供销总社时，中央又强调，必须尊重经济规律，政府要兼顾供销社的经济利益。但是，由于机构三次合并，供销社成为名副其实的政府机关。1958年在“一大二公”的背景下，供销系统的集体所有制转为全民所有制。1975年恢复供销总社时，叫“中华人民共和国供销合作总社”，直接列入国务院机构序列，并宣布供销社为全民所有制商业组织。这就完全混淆了政府与群众组织的关系，损害了供销社集体所有制的利益。还有一些地方政府官员不尊重供销社应有的经济利益，行政干预和瞎指挥，给供销社造成过不小的经济损失。
四川泸县供销合作社为农服务
从改革要求看，1982年中央1号文件要求恢复供销社“三性”，之后又明确提出要真正变“官办”为“民办”。1988年2月，国务院批转国家体改委深化经济体制改革总体方案时指出，按照改“官办”为“民办”的方向，继续深化供销社的体制改革。1995年中央《关于深化供销合作社改革的决定》中进一步明确，要紧紧围绕把供销合作社真正办成农民的合作经济组织这一目标，抓紧理顺组织体制，要政社分开、社企分开。1999年，国务院《关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》要求供销社通过改革，建立起自主经营、自负盈亏的经营机制，强调各级地方政府加强对供销社的指导、协调、扶持和监督，但不得干预供销社正常的经营活动。各级联合社在经济上独立承担责任，除国家委托的政策性经营任务外，上级联合社不对下级联合社下达经营任务。2009年，国务院《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》又提出要增强联合社的服务功能，要依法维护供销社的权益，要切实加大对供销社改革发展的支持力度。2015年，中央《关于深化供销合作社综合改革的决定》明确提出，“按照政事分开、社企分开的方向，因地制宜推进体制改革和机制创新”，还具体规定，“在改革过渡期内，联合社机关参照公务员法管理的人员确因工作需要，经有关机关批准可到本级社有企业兼职，但不得在企业领取报酬”。从中可以看出，在强调进一步理顺政府与供销社关系的同时，还必须进一步理顺供销社与社办企业的关系。因为县级以上各级供销社除了机关、少数事业单位和协会组织外，主体是企业，这是供销社为农服务的主要载体。基层社本身就是自负盈亏的经济组织。改革就是要解决普遍存在的社企不分问题，按照出资人制度理顺社企关系，按照现代企业制度规范内部治理。截至2020年，供销总社和26个省级社成立了社资委，29个省级社建立了社有资本投资运营平台，进一步提高了社有资产监管水平，以实现从管企业向管资产的转变。
在推进“民办”方面，重中之重的是大力领办和创办农民为主体的专业合作社，为走向真正的农民合作经济组织培植土壤、奠定基础，最终解决好供销社与农民的关系问题。到2020年，领办、创办各类专业合作社近18万家，入社农户1453万户，其规模化、规范化水平明显高于社会平均水平。进一步推进了民主管理，定期召开代表大会，各级代表大会都普遍增加了农民社员代表比例，理事会、监事会中都有农民社员代表。按照建设合作经济联合组织的要求，对机构设置和职能配置进行优化，比如，供销总社机关撤销了带有计划色彩的综合计划部，合并了农资局和棉麻局，把协会与局相互融合，实现业务一体、人员统筹。为了拓宽服务领域，进一步优化职能，供销总社把协会工作摆到更加重要的位置，选派一批业务骨干担任协会领导，专职从事协会工作，给予资金支持，加强工作协调、人员培训和年度考核，协会面貌发生了翻天覆地的变化，中国茶叶流通协会、棉花协会、果品流通协会等在业内干得风生水起，明显扩大了供销社的影响力和辐射面。这些年，事业单位改革、人事制度改革也都有不小的进展。随着改革的深化，很多体制机制难题得到了破解。
上述大部分改革过程我都有幸参与了，我体会到，国家对供销社改革的方向是十分明确的，对改革的要求也很具体，而且是逐步明晰，不断深化。“办成农民的合作经济组织”也一直在推进之中，虽然是一个长期的过程，但只要始终坚持合作经济基本属性不动摇，只要按照“民办公助”的大方向不断地推进，政社关系、社企关系、供销社与农民社员的关系都将会在深化改革和不断实践中逐渐地理顺。
亦农亦商
供销社一开始就是因农而生、为农服务的。毛主席讲，说来说去，供销合作社就是要为农民服务，为农民服务就是供销合作总社的工作原则。刘少奇认为，供销合作社最适应农民群众联合起来的强烈愿望，农民最容易接受，符合国情，又符合长远目标，最受农民欢迎。
回顾计划经济年代，国家在农村实行了严格的统购统销政策，供销社获得国家委托的代购代销的垄断权，形成了在农副产品购销体系中不可替代的垄断地位。它在农资、日用工业品的经营体系中扮演了独家经营的重要角色，有关国计民生的农副产品大部分委托供销社预购，由总社分别与商业、纺织、农业、对外贸易各部签订棉花、烤烟、麻袋用麻、丝茧、羊毛、茶叶、油料等 7种农产品预购协议。1952年，供销社收购的棉花占国家收购总额的92%、麻占70%、烤烟占47%、小麦占51%。1953年收购的农副产品总值中，供销社代国家收购的占到75%。其时，国家鼓励推行“结合合同”，1955年3月，毛主席对浙江省平湖县新仓乡供销合作社和农业生产合作社订立结合合同的做法予以充分肯定，要求普遍推行。此外，还开展部门合作，如在废旧造纸原料合作上，1984年以前，破布、破布鞋、废麻属于部一级管理的计划品种，调拨计划由全国供销总社与原轻工业部共同安排。从1953年起，随着经济不断发展和大规模建设的开展，市场上相继出现粮食、棉花、油料等商品供不应求的情况，于是国家在农村以计划收购（统购）、在城市以计划供应（统销）代替了之前的自由购销。到1959年，逐步发展为分类分级管理。全国农产品分为三类 ：第一类是粮棉油等关系国计民生的重大商品共38种实行统购统销 ；第二类是一部分生产集中、供应面宽，或生产分散、需要保证重点地区供应，或出口需要的重要商品，如茶叶、生猪、牛羊肉、桑蚕以及自行车、卷烟、化肥、农药等共292种，实行派购 ；第三类是除一、二类外的109种实行议购。供销社在确保国家委托的统购、派购、代购任务外，更多承担了议购、换购和农村副业产品的购销工作。
盐业一直是国家控制专卖的特种商品，新中国成立之初，供销社就参与了盐业经营。有资料显示，随着1953年对私营工商业社会主义改造的完成，由国营和供销社经营食盐批发占到食盐市场的大多数，后虽几经变迁，目前在规范的盐业专卖体制下，河北、山西省供销社仍保留了盐业公司业务。
随着供销业务发展，供销社与国营商业开始出现矛盾。从1953年底到1956年，国营商业与供销社进行过三次分工。之后的三次机构调整，供销总社都合并到商业部，这样供销社逐步演变成了纯商业组织，与“农”的距离越来越远，其间的改革主要是强调它的集体所有制和合作商业属性。到1995年再次恢复成立供销总社时，中央明确提出，供销社的问题实质上就是农业、农村和农民的问题，要求供销社真正体现农民合作经济组织的性质，真正体现为“三农”提供综合服务的宗旨，把为农服务放在首位。
1995年5月，一位中央领导同志在全国供销社第二次代表大会讲话中指出：供销社不是官办的组织，也不是一般性的商业组织，是农民集体所有制性质的合作经济组织。服务是供销合作社的宗旨，也是供销合作社的本质。
从供销社发展历史看，新中国成立初期更多突出了它的“农”字。三次机构合并更强调了它的“商”字。1995年中央5号文件把供销社的宗旨重新定位在为农服务上。党的十八大之后，习近平总书记更进一步要求供销社为农务农姓农，更加深刻地指明了供销社的性质和发展方向。
1995年以来，特别是十八大以来，供销社努力朝着为农服务方向不断拓宽领域。除继续做好产前、产后服务外，开始向产中服务拓展，大力推进土地托管、测土施肥、统防统治。如山东供销社围绕破解“谁来种地、地怎么种”的问题，在全国首创土地托管服务，叫做“农民外出打工，供销社给农民打工”。近年来，土地托管服务模式在全国快速推行，成为供销社为农服务的一张新名片。到2020年，全国土地托管面积超过1亿亩，配方施肥、农机作业、统防统治等农业社会化服务规模超过2亿亩次。在大力发展专业合作社的同时，恢复重建基层供销社，到2020年，累计改造新建基层社7515家，总数达3.2万家，基本实现涉农乡镇全覆盖，销售总额占全系统比重达40%，累计发展农村综合服务社42.5万家。此外还积极发展农产品加工、探索一二三产业融合发展等，应该说，供销社的“农”味越来越多、越来越重。与此同时，不断强化“新网工程”建设，大力发展连锁经营、批发市场、冷链物流、电子商务、网上供销，现代流通服务体系建设取得显著成效，大大提升了供销社“商”的水平。可以这样说，供销社发展至今，是农商融合，亦农亦商。据我所知，供销总社在为数不多的企业中，除保留中国农业生产资料集团、中华棉花集团有限公司和中国再生资源有限公司外，又先后成立了北京全国棉花交易市场集团、新合作商贸连锁集团有限公司、中国农产品批发市场控股有限公司、中国供销电子商务有限公司、中国供销冷链物流公司、中国供销惠农服务有限公司、中国供销粮油有限公司等涉农公司，更加突出了为农服务要求，产业布局也更加合理。我在2017年一篇文章中说，总结供销社的历史经验和教训，往往与其姓不姓“农”密切相关。供销社多是因姓“商”而并，因姓“农”而分，因归“公”（公有制）而并，因归“合”（合作制）而生。服务好“三农”始终是供销社改革的逻辑起点和核心指向，要坚守这个立身之本，继续做好农商融合这篇大文章，不断向综合性、服务性和体系性发展。
最后，谈一谈我对未来的一些期待。
供销社最困难时期已经度过。供销社这个深深打上计划经济烙印的传统组织，并没有随着计划经济的终结而消亡，只是淡出了人们的视野。其实，供销社之所以能够在逆境中顽强地生存和发展，从根本上说是国家深谋远虑、为解决“三农”问题而作的战略性选择和制度安排，也是我国广大农村、现代农业和亿万农民客观上的需要，当然还是40多年来供销社艰难改革和奋力拼搏的结果。经过多轮改革之后，供销社仍然在深化改革、综合改革，仍然在不断解决深层次存在的问题，不断迎接新形势带来的新挑战，自身实力也不够强大，还在培育壮大中，可以说，今天的供销社改革和发展的任务依然繁重。我期待供销社能在以下三个方面不断取得长足的进步。
首先，在服务“三农”上，整体优势更加突出。作为中国特色农业经济体系的重要组成部分和国家以合作经济组织形式推动“三农”工作的重要载体，供销社为农服务的方向不能有丝毫动摇，为农服务的宗旨要始终如一地履行，这是供销社的生命力和价值所在。为此，就必须紧盯而不偏离为农服务方向，紧跟而不滞后于“三农”不断提升的新需求，不断提升服务能力，打造龙头企业，织密基层网点，上下贯通起来。尤其要在乡村振兴中发挥出不可替代的独特作用和整体优势。生产、供销、信用“三位一体”综合合作改革源于浙江瑞安，现在开始在全国试点推进，这是一项全局性、战略性的改革，期待能够稳步推进，广泛推广。供销社合作金融服务业务是一块短板，还需持续用力，久久为功，不放弃任何探索和推进的机会。日本农协作为合作社东亚模式的代表，其信用和保险板块很发达，往往用这一板块的盈利来弥补农协其他事业部门的亏损。
其次，在回应期盼上，独特作用更加明显。最近社会上对供销社重新回归的讨论，我认为绝非偶然。它实际反映了对当下流通领域的关注，对疫情甚至战争应急状态下“保供”问题的忧虑，也是对供销社再发挥独特作用的呼唤与期盼。分析一下这些呼唤与期盼，主要是希望拥有公有性质和国家背景的供销社多做民生工程，多在资本无利可图的地方发挥作用。归结起来，可以具体概括为五个期盼 ：一是对特殊条件下保供的期盼 ；二是对清除流通领域假冒伪劣保质的期盼 ；三是对农副产品市场波动时稳价的期盼 ；四是对从村到户“最后一公里”延长农村物流服务的期盼 ；五是对众多社区餐饮服务所谓“大食堂”的期盼。
流通是供销社的核心功能，服务是供销社的本质特征，社会的呼唤和期盼就是供销社的新机会，理应积极回应。要急国家所急，应百姓所盼，在助力国内大循环、畅通国内统一大市场、保障供应链安全上更多发挥流通功能，努力打造供销“升级版”，让“现代新供销”再立新功。
再次，在改造自我上，深层次难题更多突破。对2015年供销社综合改革之后尚未完全突破的难点问题应该继续探索和深化。比如，在探索中国特色供销社治理体系中如何进一步厘清行政管理、行业指导和经济发展三方面职能边界 ；干部人事管理制度如何体现合作经济组织特点 ；如何进一步减少行政化色彩、增强合作经济组织属性等。比如，在发挥整体优势上，如何处理条块分割、继续解决好上下贯通问题 ；在强化监管上，如何汲取近年来省级社主要领导频频“出事”的教训，更有针对性地完善机制、堵塞漏洞。再比如，如何加快提高企业经营管理水平、强化企业家队伍建设等。此外，还要加快供销社条例出台和立法进度，争取国家和地方各级政府在财政上更多、更稳定的支持。
本文选自《纵横》杂志2022年第12期“史事经纬”栏目，作者系中华全国供销合作总社办公厅（研究室）原主任、监事会原副主任。
