【区域研究】江苏省及下辖各市经济财政实力与债务研究（2024）

（一）江苏省经济实力分析

江苏省区位优势显著，产业结构优良，是全国经济最发达的省份之一。2023年，江苏省经济总体呈回升向好态势，经济总量仍仅次于广东省稳居全国第二位，人均GDP仅次于北京和上海、位列全国第三位。2023年，全省工业经济稳中有进，先进制造业増势仍相对较好，工业企业经营效益有所恢复；服务业支柱地位仍保持稳健，其中金融业和邮政电信行业保持较稳定增长，交通运输业和旅游业呈强劲复苏回升态势。从三大需求看，2023年江苏省投资和消费保持增长，但对外贸易规模有所下降；房地产市场景气度仍较低迷，房地产投资继续下降，但降幅有所收窄。2024年前三季度，江苏省主要经济指标呈现较平稳增长，当期GDP同比增长5.7%，增速较上年同期略降0.1个百分点。

江苏省位于我国沿海地区中部，长江、淮河下游，东濒黄海，北接山东，西连安徽，东南与上海、浙江接壤；长江横穿东西，大运河纵贯南北。全省土地面积10.72万平方公里，占全国的1.12%；2023年末全省常住人口8526万人，占全国的6.05%；较上年末增加11万人，同比增长0.1%；常住人口城镇化率达75.0%，比上年末提高0.6个百分点。

江苏省地处被视为我国经济发展重要引擎的长江三角洲地区，综合经济实力雄厚，是全国经济最发达的省份之一。2023年，江苏省经济总体呈回升向好态势，当年全省实现地区生产总值12.82万亿元，同比增长5.8%，增速较2022年上升3.0个百分点；经济总量仍仅次于广东省，稳居全国第二位；人均GDP为15.05万元，仅次于北京和上海，位列全国第三位。2024年前三季度，江苏省主要经济指标呈现较平稳增长，当期实现地区生产总值9.77万亿元，较上年同期增长5.7%，增速较上年同期略降0.1个百分点。

江苏省县域经济和城区经济发展水平均较高，百强县和百强区综合实力较为突出，对全省经济的引领作用较强。根据工信部赛迪研究院发布的《2024中国县域经济高质量发展研究》和《2024年中国城区经济高质量发展研究报告》，全国综合实力百强县榜单中，江苏共占有25席，较上年增加2席，占总数的四分之一，是百强县数量最多的省份；百强县前10名中，江苏占据六席，并包揽前4席，其中昆山市、江阴市、张家港市和常熟市位列前四位，太仓市和宜兴市分列第6位和第9位。百强区榜单中，江苏省共占有15席，较上年减少2席，数量次于广东省，位居第二位。

从产业结构看，江苏省自2015年开始实现产业结构“三二一”转变，目前形成了传统支柱产业与现代服务业并举的产业结构。2023年，江苏省实现第一产业增加值5075.8亿元，同比增长3.5%，增速较上年上升0.4个百分点；第二产业增加值5.69万亿元，同比增长6.7%，增速较上年上升3.0个百分点；第三产业增加值6.62万亿元，同比增长5.1%，增速较上年上升3.2个百分点；三次产业增加值比例由2022年的4.0:45.5:50.5调整为4.0:44.4:51.6，第三产业占比上升1.1个百分点。2024年前三季度，江苏省实现第一产业增加值2838.1亿元，同比增长2.6%；第二产业增加值4.24万亿元，同比增长6.0%；第三产业增加值5.25万亿元，同比增长5.6%。

2023年，江苏省工业经济稳中有进，全年规模以上工业增加值同比增长7.6%，增速较2022年上升2.5个百分点。先进制造业增势仍相对较好，2023年全省规模以上装备制造业增加值同比增长7.8%，占规模以上工业增加值的比重达53.4%。分行业看，汽车、电气机械、铁路船舶行业增加值同比分别增长15.9%、15.9%和15.2%；新能源、新一代信息技术相关产品产量增长较快，其中新能源汽车、汽车用锂离子动力电池、太阳能电池、智能手机、服务器产量同比分别增长46.3%、18.7%、45.6%、48.9%和9.8%。工业企业经营效益有所恢复，全年全省规模以上工业企业实现利润总额9344.4亿元，同比增长2.5%，增速较上年回升6.7个百分点。2024年前三季度，全省工业生产持续向好，当期规模以上工业增加值同比增长7.9%，增速较上年同期提升0.7个百分点。

服务业方面，2023年江苏省服务业支柱地位仍保持稳健，当年全省第三产业增加值同比增长5.1%，增速较上年上升3.2个百分点；服务业增加值占GDP的比重为51.6%，占比较上年上升1.1个百分点，继续保持主导地位。服务业重点行业中，金融业和邮政电信行业保持较稳定增长，交通运输业和旅游业呈强劲复苏回升态势。具体来看，交通运输业方面，2023年全省货物运输量和货物周转量同比分别增长11.1%和11.7%，增速较上年分别上升15.9个和11.4个百分点；旅客运输量同比增长54.4%，增速较上年回升84.3个百分点；旅客周转量同比增长114.3%，增速较上年回升151.2个百分点。邮政电信业仍保持较稳定增长，2023年全省邮电业完成业务总量2636.4亿元，同比增长16.2%，增速较上年上升1.6个百分点。旅游业强劲复苏，2023年全省接待境内外游客9.4亿人次，同比增长81.2%，增速较上年回升105.7个百分点；实现旅游业总收入12022.7亿元，同比增长45.7%，增速较上年回升66.3个百分点。2023年末，全省金融机构人民币存款余额23.97万亿元，较上年末增长12.9%，增速较上年末上升0.9个百分点；金融机构人民币贷款余额23.40万亿元，较上年末增长14.6%，增速与上年末持平。2024年前三季度，全省服务业增势平稳向好，生产性服务业支撑加强，当期服务业增加值同比增长5.6%，增速较上年同期上升0.3个百分点；其中批发和零售业，住宿和餐饮业，租赁和商务服务业，居民服务、修理和其他服务业增加值同比分别增长8.6%、7.9%、10.8%和12.6%。

江苏省经济内生动力较强，投资和消费是拉动全省经济增长的主要动力。投资方面，2023年江苏省固定资产投资同比增长5.2%，增速较上年上升1.4个百分点；其中民间投资同比增长2.1%，增速较上年下降0.7个百分点，民间投资占固定资产投资的比重达66.5%，占比较上年下降2.1个百分点。分产业看，第一产业投资同比增长12.3%；第二产业投资同比增长9.2%，其中工业投资同比增长9.1%；第三产业投资同比增长1.8%。房地产方面，2023年，江苏省房地产市场景气度仍较低迷，当年全省房地产开发投资同比下降4.2%，降幅较上年收窄3.7个百分点。

近年来，江苏省消费品市场增速波动态势明显，2023年实现社会消费品零售总额4.55万亿元，同比增长6.5%，增速较上年上升6.4个百分点。从消费类型看，商品零售额4.06万亿元，同比增长5.1%；餐饮收入额0.49万亿元，同比增长20.4%；全年实物商品网上零售额1.12万亿元，同比增长6.5%，占社会消费品零售总额的比重为24.5%。对外经济方面，2023年，江苏省对外贸易有所下降，全年全省实现进出口总额5.2万亿元，同比下降3.2%，增速较上年下降8.0个百分点；其中实现出口总额3.37万亿元，同比下降2.5%；实现进口总额1.88万亿元，同比下降4.3%。

2024年前三季度，江苏省固定资产投资同比增长2.4%，增速较上年同期下降3.3个百分点；其中房地产开发投资完成8699.2亿元，较上年同期下降9.0%；当期实现社会消费品零售总额3.54万亿元，同比增长4.5%，增速较上年同期下降2.6个百分点。

（二）江苏省财政实力分析

江苏省一般公共预算收入居全国前列，财政收入稳定性较好，财政自给能力较强；2023年，主要受增值税大幅增加影响，全省一般公共预算收入扭转上年降势，同比增长7.25%；规模仍仅次于广东省，位居全国第二位。江苏省以国有土地使用权出让收入为主的政府性基金收入总体维持在较大规模，对综合财力形成较强支撑，但受房地产及土地市场景气度下行影响，全省政府性基金收入继续呈下降态势。2024年1-5月，主要受上年同期制造业中小微企业缓税入库规模大，形成较高基数，同时受到结构性减税政策因素等影响，江苏省税收收入有所下降。

江苏省财政实力居全国前列，财政收入主要来自税收收入和国有土地使用权出让收入。2023年，江苏省实现财政收入2.31万亿元，同比下降1.8%，其中，2023年一般公共预算收入和政府性基金预算收入占比分别为42.98%和44.65%，是财政收入的主要构成；上级补助收入对财政收入形成一定补充，2023年全省上级补助收入（含一般公共预算补助收入和政府性基金补助收入）占比为12.37%。

2023年，江苏省一般公共预算收入规模仍仅次于广东省，位居全国第二位。主要受增值税大幅增加影响，全省一般公共预算收入扭转上年降势，当年全省实现一般公共预算收入9930.18亿元，同比增长7.25%，增速较上年回升14.80个百分点。具体来看，2023年江苏省实现税收收入7976.99亿元，同比增长17.25%，增速较上年回升33.99个百分点；当年税收收入占一般公共预算收入的比重为80.33%，占比较上年上升6.85个百分点，财政收入稳定性较强；其中，增值税、企业所得税贡献相对最大，对税收收入的贡献率分别为45.95%和17.66%；契税、土地增值税、个人所得税、城市维护建设税和房产税形成一定补充，占比分别为8.38%、3.80%、6.34%、6.10%和5.09%，合计占比为29.70%。财政支出方面，2023年江苏省一般公共预算支出为15242.28亿元，同比增长2.29%；一般公共预算自给率为65.15%，较上年上升3.02个百分点，居全国第五位，位于上海、北京、广东和浙江之后，财政自给能力较强。从支出结构看，2023年全省一般公共服务、教育、社会保障和就业、医疗卫生及公共安全支出等刚性支出合计为8361.43亿元，刚性支出占比为54.86%，财政支出弹性存有一定空间。

2024年1-5月，江苏省一般公共预算收入完成4855亿元，同比增长1.8%。其中，税收收入完成3755亿元，同比下降3.8%，主要系上年同期制造业中小微企业缓税入库规模大，形成较高基数，同时受到结构性减税政策因素等影响所致；非税收入完成1100亿元，同比增长27.2%，主要系各级多渠道盘活国有资源资产形成的收入增加所致；其中当期完成增值税1654亿元，同比下降6.5%；企业所得税和个人所得税分别为722亿元和208亿元，同比分别下降4.2%和8.2%；土地增值税和契税分别为166亿元和299亿元，同比分别下降3.8%和0.9%。同期，全省完成一般公共预算支出5834亿元，同比下降0.1%，支出主要用于教育、社保、城乡社区、卫生健康等方面。

因较强的经济发展水平及人口集聚能力，江苏省以国有土地使用权出让收入为主的政府性基金收入总体维持在较大规模，对综合财力形成较强支撑，但近年来受房地产及土地市场景气度下行影响，全省政府性基金收入持续呈下降态势。2023年，江苏省实现政府性基金预算收入10316.13亿元，同比下降10.13%，降幅较上年收窄5.67个百分点；其中国有土地使用权出让收入为9482.20亿元，同比下降11.3%，占政府性基金预算收入的比重为91.92%。同期，全省政府性基金预算支出为10534.68亿元，同比下降9.23%，主要为国有土地使用权出让收入安排的支出。

江苏省下辖13个地级市，以长江和淮河为界，分为苏南、苏中、苏北三个区域板块。其中，苏南地区包括南京、无锡、常州、苏州和镇江5市；苏中地区包括南通、扬州和泰州3市；苏北地区包括徐州、连云港、淮安、盐城和宿迁5市。江苏区域经济在人均GDP、地均GDP、人均可支配收入、人口密度等方面均呈现十分明显的梯度特征，南北发展差异较大；其中苏南地区位于“长三角经济区”中心区域，经济发展水平总体领先于苏中和苏北地区，经济实力和城市经济基础较好。2023年，江苏省各地市经济增速较上年均有所回升，经济增速在4.6%-10.2%区间；经济规模上看仍以苏南4市和苏中南通领先，经济体量较小的地市仍主要集中于苏北地区。财政收入方面，2023年各地市一般公共预算收入均呈增长态势，一般公共预算收入排名基本与GDP排名相当。

（一）下辖各市经济实力分析

2023年，江苏省各地市GDP总量排名与2022年相比未发生变化，经济发展差异化仍较显著。其中苏南地区的苏州、南京、无锡、常州和苏中的南通经济总量均超万亿元，经济体量较小的地市仍主要分布于苏北地区。各地市在人均GDP、地均GDP、人口密度、人均可支配收入方面仍表现为较明显的梯度特征。从经济增速看，2023年各地市经济增速较上年均有所回升，经济增速均在4.6%-10.2%的区间。从三大需求看，2023年各地市社会消费品零售总额较上年明显增长，固定资产投资和进出口总额增速出现分化，多数地市房地产投资仍呈下降态势，但降幅总体有所收窄。2024年前三季度，江苏省各地市经济总体呈较平稳增长，经济增速多在5%-7%区间。

从经济总量来看，2023年江苏省各地市GDP总量排名与2022年相比未发生变化，经济发展差异化仍较显著。苏南地区的苏州、南京、无锡经济规模仍处于绝对领先地位，2023年地区生产总值均超万亿元，分别为2.47万亿元、1.74万亿元和1.55万亿元，经济总量合计占全省各市经济总量合计数的比重达44.61%。南通2023年地区生产总值为1.18万亿元，经济总量仍排名第四位；常州2023年GDP首次突破万亿元，为1.01万亿元，排名第五位；徐州排名第六位，2023年GDP为8900.44亿元；扬州、盐城和泰州分列第七至九位，上述3市2023年GDP分别为7423.26亿元、7403.90亿元和6731.66亿元；镇江和淮安仍分列第十、十一位，2023年GDP分别为5264.07亿元和5015.06亿元。宿迁、连云港经济总量仍居末两位，2023年GDP分别为4398.07亿元和4363.61亿元。总体看，江苏省各区域经济总量南北差异较大，其中苏南地区经济较为发达，对全省的地区生产总值贡献度高，2023年该区域5个地市GDP合计7.29万亿元，占各市GDP总量合计的56.54%；经济体量较小的地市则主要分布于苏北地区，2023年苏北5市GDP合计占比仅为23.33%。从经济增速看，2023年各地市经济增速较上年均有所回升，经济增速均在4.6%-10.2%的区间。具体来看，连云港2023年GDP增速达10.2%，增速居全省首位；淮安、宿迁和徐州增速在7%-8%之间，分别为7.8%、7.8%和7.1%；经济增速低于5%的地市为苏州和南京，增速均为4.6%；其他地市经济增速均在5%-7%之间。

从人均经济指标看，2023年江苏省各区域人均地区生产总值继续呈现明显的梯度特征，苏南、苏中和苏北的人均GDP分别为18.89万元、15.42万元和10.09万元。其中，苏南地区的无锡、苏州、南京、常州和镇江2023年人均GDP居前五位，分别为20.63万元、19.06万元、18.30万元、18.84万元和16.33万元。苏中地区的扬州、南通、泰州分列六至八位，2023年人均GDP分别为16.19万元、15.30万元和14.94万元。苏北地区5市人均GDP相对较低，盐城、淮安、徐州、连云港和宿迁分别为11.07万元、11.03万元、9.87万元、9.49万元和8.84万元。除此之外，苏南、苏中和苏北地区在地均GDP、人口密度、人均可支配收入等方面亦呈现较明显的梯度特征，各地市主要人均指标如下图所示。

从产业基础看，苏南地区作为长三角经济区中心区域，具有先发优势，已经完成前期工业化、信息化等积累，目前高新技术产业体系基本形成，并形成了具国际竞争力的创新型企业和特色产业集群；苏中地区作为次中心区域，与苏南和上海隔江相望，在接轨中心区域及承接产业转移方面具有一定优势，产业逐步高端化、聚集化发展；苏北地区因其区位边缘，受经济中心吸引和辐射作用较弱，产业相对较为传统。从上市公司分布来看，江苏省A股上市企业主要分布于苏南地区，其中苏州、南京和无锡遥遥领先于其他地市，截至2024年10月末，全省A股上市公司共692家，总市值合计为6.46万亿元，上述三市上市公司数量合计为464家、总市值合计4.34万亿元，占全省的比重分别为67.05%和67.20%。

从产业结构看，江苏省各地市基本形成了传统支柱产业与现代服务业并举的产业结构，但苏北5市第一产业仍占有一定比重，一产占比均在10%左右，2023年苏北5市第一产业占比在8%-12%区间，工业发展动能相较苏南和苏中地区略显不足。苏中和苏南地区基本呈现二三产业齐头并进的局面，其中苏中地区仍主要以第二产业为主，苏南地区服务业略占优势；而南京作为省会城市，集中了省内更多的高端服务业资源，系省内唯一一个三产占比超过60%的城市。

从三大需求看，2023年各地市固定资产投资增速分化明显，扬州和淮安固定资产投资增速分别为10.5%和10.4%^[1]，居前两位；泰州、盐城、无锡、宿迁和徐州次之，分别为9.4%、9.2%、8.3%、7.7%和7.4%；其他地市均在5.0%及以下，其中，苏州、镇江、南通和常州分别为5.0%、3.0%、2.6%和2.5%，连云港和南京居末两位、分别为0.1%和-1.9%。从增速变动情况看，南京、宿迁、连云港和盐城4市固定资产投资增速均有所回落，分别较上年回落5.4个、1.8个、1.4个和0.2个百分点。

2023年，江苏省多数地市房地产投资仍呈下降态势，但降幅总体有所收窄。从增速看，泰州、宿迁、南京和盐城房地产投资同比分别增长3.3%、2.8%、0.2%和0.1%，其他地市房地产投资均呈负增长，其中淮安、连云港、扬州、无锡和镇江降幅相对较高，分别下降21.7%、17.5%、10.9%、8.9%和7.0%。

消费方面，2023年，苏州、南京社会消费品零售总额分别以9582.90亿元和8201.07亿元的规模位居前两位，且规模远高于第三位的徐州；徐州、南通、无锡、常州和盐城依序次之，社会消费品零售总额分别为4445.12亿元、4215.10亿元、3567.55亿元、3050.10亿元和2872.50亿元，排名三至七位；其余地市均在2000亿元以下。从增速来看，2023年各地市社会消费品零售总额较上年明显增长，扬州、镇江、徐州、宿迁和泰州增速分别为9.3%、8.6%、8.3%、8.3%和7.6%；南京和淮安增速相对较低，分别为4.7%和4.2%。

进出口方面，江苏省各地市进出口总额排序基本与经济发达程度排序相关，进出口总额主要集中于苏州、无锡、南京、南通和常州5市。其中苏州对外开放程度高，进出口总额保持在绝对高位，2023年达24514.10亿元，占各地市合计数的46.70%，大幅领先于第二名的无锡市（7065.32亿元）和第三名的南京市（5659.90亿元）。南通、常州2023年进出口总额分别为3500.30亿元和3183.60亿元，分列第4、5位。其他地市进出口总额规模相对较小，其中盐城、连云港、泰州、徐州、扬州分别为1452.40亿元、1360.00亿元、1344.39亿元、1207.60亿元和1055.80亿元；镇江、宿迁和淮安规模相对最小，分别为989.50亿元、620.96亿元和540.48亿元。增速方面，2023年各地市进出口总额增速分化明显，其中增速超过10%的地市为连云港、淮安和镇江，分别为27.1%、19.7%和10.1%；南京、苏州、南通、无锡、扬州和常州呈现负增长，降幅分别为9.3%、4.6%、4.3%、4.1%、3.9%和1.3%。

2024年前三季度，江苏省各地市经济总体呈较平稳增长，其中，淮安GDP增速为7.0%，居全省首位；南京GDP增速最低，为4.4%；其他地市经济增速均在5%-7%之间。

（二）下辖各市财政实力分析

1.下辖各市一般公共预算分析

江苏省各地市2023年一般公共预算收入规模排名与2022年相比未发生变化，且与GDP排名总体相当，部分地市存在GDP总量及一般公共预算收入排名倒挂的情况，侧面反映出地区经济质量与创税能力的差异。分区域看，苏南地区财政实力较强，苏北地区财力整体偏弱，其中苏州、南京、无锡一般公共预算收入均超千亿元，显著领先于其他地市，合计占比达54.67%。从增速看，2023年各地市一般公共预算收入均呈正增长，其中连云港、宿迁和南通一般公共预算收入增速相对较高，南京增速最低。各地市财政收入质量差异有所减小，财政自给程度基本与经济发展水平相关，苏南地区财政自给程度整体较好，苏北地区财政自给程度相对较弱。

江苏省各地市2023年一般公共预算收入规模排名与2022年相比未发生变化，与GDP排名总体相当，苏南地区财政实力较强，苏北地区财力整体偏弱。从一般公共预算收入与GDP排名对比看，常州与南通、扬州与盐城、泰州存在GDP总量及一般公共预算收入排名倒挂的情况，其中南通和扬州GDP总量分别高于常州和盐泰二市，但一般公共预算收入却分别落后于上述城市，侧面反映出地区经济质量与创税能力的差异。具体来看，2023年苏州、南京、无锡一般公共预算收入居前三位，显著领先于其他地市，分别为2456.81亿元、1619.98亿元和1195.42亿元，合计占比达54.67%；其余地市一般公共预算收入差距亦较大，其中常州和南通分列第四、五位，规模分别为680.30亿元和680.16亿元；徐州、盐城和泰州仍居六至八位，分别为545.96亿元、482.73亿元和439.70亿元；其他地市均未超过400亿元，其中扬州、镇江、淮安和宿迁在300-400亿元之间，排名第九至十二位；收入规模在300亿元以下的仅连云港市，为256.02亿元。增速方面，主要受2022年增值税留抵退税形成低基数及2023年经济回升等因素影响，2023年各地市一般公共预算收入均呈正增长，其中连云港、宿迁和南通一般公共预算收入增速分别为20.31%、11.12%和10.96%，增速居前三位；其他多数地市一般公共预算收入增速在5%-8%之间；南京增速最低，仅3.96%。

从一般公共预算收入构成看，2023年江苏省绝大多数地市税收占比较2022年上升，财政收入质量差异有所减小；其中常州、苏州、南京和无锡税收比率超过80%，其他地市税收比率均在70%-80%之间，其中镇江、盐城和泰州税收比率略低，分别为71.56%、70.69%和70.03%。从一般公共预算收入对一般公共预算支出的覆盖程度看，江苏省各市财政自给程度基本与经济发展水平相关，2023年一般公共预算自给率差异仍较明显。苏南地区财政自给程度整体较好，2023年苏州、南京、无锡和常州一般公共预算自给率位列全省前4位，分别为93.73%、88.10%、85.99%和79.59%，明显领先于其他地市；泰州、镇江、南通和徐州分别为63.05%、60.06%、57.60%和51.66%，位列五至八位。扬州、宿迁、连云港、淮安和盐城一般公共预算自给率偏低，均未超过50%，其中盐城仅39.30%。

2.下辖各市政府性基金预算分析

2023年江苏省政府性基金收入主要集中于苏州、常州、南京和无锡等经济体量相对较大的地市。受房地产及土地市场景气度下行影响，2023年多数地市政府性基金收入持续下降，且增速差异较大，其中仅盐城、连云港和镇江为正增长。以政府性基金收入与一般公共预算收入规模相比，2023年绝大多数地市政府性基金收入对地方财力的贡献度继续呈不同程度的下降，但政府性基金收入在地方财力中占比总体仍高于一般公共预算收入，政府财力对政府性基金收入的依赖程度总体较高。

江苏省各地市政府性基金收入以土地出让收入为主，受房地产及土地市场景气度下行影响，2023年多数地市政府性基金收入持续下降。从绝对规模看，苏南4市政府性基金收入规模仍处于领先地位，2023年苏州、常州、南京和无锡政府性基金收入均超千亿元，分别为1401.17亿元、1396.20亿元、1254.30亿元和1075.83亿元；南通、盐城、徐州和扬州政府性基金收入在600-1000亿元之间，分列五至八位；其余地市政府性基金收入均未超过500亿元，其中连云港和宿迁均在400亿元以下，规模相对最小。

从增速看，2023年多数地市政府性基金收入继续呈下降态势，且增速差异较大，其中仅盐城、连云港和镇江为正增长，增速分别为9.07%、6.12%和0.72%；宿迁、南通、淮安、徐州、苏州和南京降幅相对较大，增速分别为-13.00%、-13.00%、-13.57%、-15.82%、-19.27%和-19.61%。

以政府性基金预算收入与一般公共预算收入规模相比，2023年绝大多数地市政府性基金预算收入对地方财力的贡献度继续呈不同程度的下降，但政府性基金收入在地方财力中占比总体仍高于一般公共预算收入。具体来看，除苏州、南京和无锡2023年政府性基金收入与当年一般公共预算收入的比率分别为57.03%、77.43%和90.00%之外，其余地市该指标均超过100%，其中常州、扬州、盐城、南通和淮安该比率分别为205.23%、187.48%、167.84%、144.51%和137.68%，政府性基金收入在地方财力中占比显著高于一般公共预算收入，财力对政府性基金收入的依赖程度总体较高。

（一）江苏省政府债务状况分析

2023年末，江苏省政府债务规模仅次于广东省和山东省，位居全国第三位，但因其财政实力强，财政收入对债务的覆盖程度仍相对较好。近年来，江苏省不断推进发行收益与融资自求平衡的创新品种政府专项债券，专项债券发行规模逐步增长，为全省稳投资、补短板、强弱项起到了重要作用。此外，近年来江苏省政府出台并落实了多项政府债务管理办法，一体推进政府债务、隐性债务和融资平台经营性债务全口径管理，政府融资模式及债务风险管控得到进一步加强，地方政府债务风险总体可控。

江苏省政府债务主要用于基础设施建设和公益性项目，目前形成了较大规模的政府性债务，近年来得益于严格的管控措施，江苏省政府债务规模得到控制，截至2023年末，全省政府债务余额为22732.83亿元，较上年末增长9.85%，占2023年末全国政府债务余额的比重为5.59%，债务规模仅次于广东省和山东省，位居全国第三位。其中，一般债务余额为7667.02亿元，较上年末增长3.73%；专项债务余额为15065.81亿元，较上年末增长13.25%；近年来，江苏省地方政府专项债券新增发行规模相对较大，并创新了债券品种，着力解决乡村振兴、农业水利、生态环保、卫生健康等领域项目建设资金需求，为全省稳投资、补短板、强弱项起到了重要作用。

以地方政府债务余额与一般公共预算收入规模相对比，虽然江苏省政府债务规模较大，但因其财政实力强，2023年末江苏省政府债务余额是其当年全省一般公共预算收入的2.29倍，位列全国36个省（区、直辖市、计划单列市）该指标升序排列第7位，排名与上年末一致，处于相对较低水平。2023年末，江苏省一般债务余额与当年一般公共预算收入的比率为0.77，专项债务余额与当年政府性基金收入的比率为1.46，受专项债持续增加以及土地出让下滑因素影响，目前政府性基金收入对专项债务的覆盖程度出现不足。

2023年江苏省发行地方政府债券4580亿元，其中新增债券2037亿元、再融资债券2543亿元。分债券品种看，2023年全省发行一般债券1347亿元、专项债券3233亿元。截至2023年末，江苏省地方政府债务中政府债券余额为22722.71亿元，占年末政府债务余额的99.96%，地方政府债务基本以政府债券形式存续。2024年前三季度，江苏省发行地方政府债券4071亿元，包括新增债券2579亿元和再融资债券1492亿元；分债券品种看，一般债券599亿元、专项债券3472亿元。2024年9月末江苏省地方政府债券余额为25315.86亿元。

根据《江苏省2024年地方政府债务限额及省级预算调整方案（草案）》，财政部下达江苏省2024年地方政府新增债务限额2179亿元，其中一般债务214亿元、专项债务1965亿元；其中省级使用新增专项债务限额180亿元，其余专项债务限额和全部一般债务限额共1999 亿元均转贷市县。

虽然江苏省地方政府债务规模较大，但因其综合财力强，地方政府债务压力可控；且政府债务主要用于基础设施建设和公益性项目，相应形成了较多优质资产，如土地储备资产、轨道交通、高速公路等，多数资产能够形成经营性收入，也能为债务偿还提供一定保障。近年来，江苏省不断推进发行收益与融资自求平衡的创新品种政府专项债券，政府专项债券发行规模不断增加，政府融资模式及债务风险管控得到进一步加强。此外，江苏省政府出台了多项政府性债务管理办法，对全省政府性债务的举借、使用、偿还等进行规范，实行严格的举债审批制度，实施债务余额控制，并根据财政部规定及时拟定年度限额方案。2021年，江苏省将新增债务限额分配与地方政府性债务管理和风险情况挂钩，确保各地当年新增债务限额和政府性债务风险化解进度相匹配。2022年，江苏省推进重点领域风险隐患排查化解，持续化解存量政府性债务，稳妥处置大型企业债务风险。2023年，江苏省按照“党政同责、省负总责、市县尽全力化债”要求，对设区市债务管理目标和措施逐一过堂、压实责任，并设立债务专管员加强管理；在全国率先开发上线地方债务综合监管系统，一体推进政府债务、隐性债务和融资平台经营性债务全口径管理，形成工作闭环；推动重点地区化解存量隐性债务，支持市场经营能力较强的融资平台转型为市场化主体，推动融资平台进一步优化债务结构、降低债务成本。随着债务管理制度进一步落实，江苏省政府融资模式及债务风险管控得到进一步加强，地方政府债务风险总体可控。

（二）下辖各市债务状况分析

江苏省政府债务主要集中于经济体量相对较大的地市，2023年末共有10个地市政府债务余额超过千亿元，其中南京以3070.03亿元的规模居首位；镇江得益于省级层面化债支持，政府债务余额经过连续几年高增长后，以2459.08亿元的规模居第二位；苏北地区的宿迁、淮安、连云港政府债务规模仍相对较小。从增速看，各地市2023年末政府债务余额均呈增长态势，部分地市增幅相对较高，其中常州、无锡、苏州、镇江、淮安和扬州增速均超过10%；南京增速最低，仅2.74%。从债务负担看，苏南的苏州、无锡和南京政府债务压力相对较小，2023年末政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率均未超过200%，其中低于100%的地市仅苏州一市，债务压力相对最小；镇江因化债因素，2023年末该比率高达766.76%，显著高于其他地市。

2023年末江苏省下辖各地市政府债务整体处于较大规模，且债务主要集中于经济体量相对较大的地市。从各市政府债务规模看，2023年末共有10个地市政府债务余额超过千亿元，其中南京以3070.03亿元的规模居首位；镇江得益于省级层面化债支持，政府债务余额经过连续几年高增长后，以2459.08亿元的规模居第二位；无锡、南通和苏州政府债务规模亦超2000亿元，分别为2171.37亿元、2129.95亿元和2046.12亿元，分列第三至五位；常州、盐城、徐州、扬州和泰州政府债务余额在1000-2000亿元之间，分列第六至十位；宿迁、淮安和连云港政府债务余额均在千亿元以下。从增速看，各地市2023年末政府债务余额均呈增长态势，部分地市增幅相对较高，其中常州、无锡、苏州、镇江、淮安和扬州增速均超过10%；南京增速最低，仅2.74%；其他地市增速均在7%-8%之间。

以2023年末政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率进行比较，苏州因财政实力强，仍是全省唯一一个该比率低于100%的地市，2023年末该比率为83.28%，当年一般公共预算收入可覆盖政府债务余额。其他多数地市政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率偏高，除无锡和南京政府债务余额对一般公共预算收入的比率分别为181.64%和189.51%之外，其他地市该比率均在200%以上，其中镇江因化债因素，政府债务规模相对较大，2023年末政府债务余额与当年一般公共预算收入的比率高达766.76%，显著高于其他地市。

江苏省城投企业数量众多，城投企业存量债券余额及带息债务规模均居各省首位，且主要集中于经济水平较高的地区。从城投平台带息债务压力看，江苏省城投企业带息债务规模大，面临较大的偿债压力。2023年以来，得益于债务管控，各地市城投平台带息债务压力较上年末变动总体不大，其中苏州、无锡和宿迁城投平台带息债务压力相对较小，盐城、泰州和淮安城投带息债务负担相对最重，债务偿付面临较大压力。

近年来，江苏省持续推进隐债化解和债务管控，但由于全省城投债基数较大，城投债发行额和城投债余额均持续居全国各省首位。2023年，全省城投债发行额12306.17亿元，远高于第二名浙江省（同年浙江省发行规模为6187.98亿元）；2024年前三季度，全省城投债发行额为8388.78亿元。从城投企业债券余额情况看，江苏省城投企业存续债券余额在全国各省中排在首位，根据Wind统计，2024年9月末，江苏省城投平台债券余额为25500.15亿元^[2]，规模在全国31个省市规模中居于首位，远高于第二名的浙江省（同期末浙江省城投债余额为16458.27亿元）。

从存续城投债的地区分布情况来看，江苏省内存续城投债分布两级分化仍较明显，存续城投债主体主要集中于经济水平较高的地区。截至2024年9月末，南京、苏州存续城投债余额位列前两位，分别为4799.10亿元和3146.65亿元；南通、常州、无锡3个地市存续城投债余额次之，规模在2000-3000亿元之间；其他地市均在2000亿元以下，其中镇江、连云港和宿迁存续城投债余额规模最小，分别为885.50亿元、879.79亿元和569.06亿元。

以存续城投债余额与一般公共预算收入规模相对比，江苏省内大部分地市的一般公共预算收入对存续城投债余额的覆盖程度较低，2024年9月末，苏州、无锡和宿迁存续城投债余额对2023年一般公共预算收入的比率相对较低，分别为128.08%、174.54%和188.43%；其他地市该比率均超过200%，其中镇江和南京次之，分别为276.10%和296.24%；其他地市该比率均超过300%，其中淮安和泰州该比率分别为448.43%和438.65%，一般公共预算收入对存续城投债的覆盖程度最低。

从江苏省城投平台带息债务情况来看，江苏省平台企业多，平台带息债务规模大，城投企业面临较大的偿债压力。2024年9月末江苏省城投债存续企业2023年末带息债务余额为7.99万亿元，较2022年末增长8.70%，规模在31个省市中排名首位，远高于第二名的浙江省（5.85万亿元）；城投企业带息债务规模是2023年全省一般公共预算收入的8.05倍，在全国排名亦位居首位，一般公共预算收入对城投带息债务的覆盖程度较弱。

从各地市平台带息债务规模看，江苏省城投平台带息债务主要分布于经济体量较大的地市，其中南京2024年9月末城投债存续企业2023年末带息债务余额为14741.57亿元，居全省首位；苏州次之，为10030.19亿元；南通、盐城和常州分列第三至五位，规模处于6000-9000亿元之间；泰州、无锡、徐州、扬州和淮安城投带息债务在4000-6000亿元之间，分列第六至十位；其他地市城投带息债务规模均未超过4000亿元，其中宿迁规模最低，为1666.81亿元。从平台带息债务变动趋势看，除镇江城投平台2023年末带息债务同比下降6.44%外，其他地市平台带息债务均呈增长态势，但增速变动存有一定差异，其中扬州、宿迁、盐城、徐州、无锡和苏州增幅在10%以上。

从各地市平台带息债务压力看，得益于债务管控，2023年江苏省各地市城投平台带息债务压力较上年末变动总体不大。与一般公共预算收入规模相比，苏州、无锡和宿迁2023年末带息债务余额与当年一般公共预算收入的比重相对较小，分别为4.08倍、4.82倍和5.52倍；南京、徐州、常州和镇江该比重在9-10倍之间；其他地市该比重均在10倍以上，其中盐城、泰州和淮安城投带息债务余额与2023年一般公共预算收入的比重均超过13倍，属于城投平台带息债务负担相对最重的地市，债务偿付面临较大压力。

 作者：新世纪评级公共融资部 

 钟士芹