在项目引进落地后，政府不履行招商引资承诺现象经常在一些地区出现。文章拟就一起政府不履行招商引资协议约定的无偿提供土地承诺一案展开讨论，以提供相关问题破解的基本思路。
一、基本案情
某市政府在招商引资的时候，与某民办学校集团书面达成合作协议，承诺向该民办学校集团提供无偿土地。在此承诺下该民办学校集团在土地证尚未办理的情况下自建校舍，在该市成立了分校。然而由于该市政府领导班子换届，该分校成立五年以来有关土地证一直无法正常办理。因为没有土地证，该分校无法为相关办学建筑物办理房产证，从而致使其在当地教育局无法正常延续办学许可证。
请作为集团法律顾问，就如何向该市政府要求办理土地证这一事宜，提出法律咨询意见和解决方案。
二、法律分析
（一）核心问题
该案涉及招商引资合作协议约定无偿提供土地即划拨土地的问题，分析该案应围绕这个核心问题展开。
（二）有关法条浏览
1.有关法条
（1）关于提供无偿土地的法条
①现行《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条规定：
新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。
教育用地不得用于其他用途。
②现行《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定：
第五十五条 地方人民政府在制定闲置校园综合利用方案时，应当考虑当地民办教育发展需求。
新建、扩建非营利性民办学校，地方人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。
实施学前教育、学历教育的民办学校使用土地，地方人民政府可以依法以协议、招标、拍卖等方式供应土地，也可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应土地，土地出让价款和租金可以在规定期限内按合同约定分期缴纳。
（2）关于违约责任的法条
③当时适用，现已废止的《合同法》第一百零七条规定：
当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
④现行《民法典》第五百七十七条规定：
当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
2.法条解读
（1）有关提供无偿土地法条的解读和适用
根据现行《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例的相关规定，该民办学校集团若想以划拨的方式获得用地优惠，其行为应当是新建、扩建非营利性民办学校。这意味着，新建、扩建营利性学校不能享受划拨用地优惠，即提供无偿使用土地的优惠。
（2）有关违约责任法条的解读和适用
如果该民办学校集团的行为属于新建、扩建非营利性民办学校，其若想让该市政府向其履行在招商引资合作协议中约定的向该民办学校集团提供无偿土地的承诺，还须研判招商引资合作协议的法律性质和法律效力。
对于招商引资合作协议的性质可能会产生争议，有些人认为其属于民事合同，也有人认为它是行政协议。但无论何种定性，都可以适当援用民事法律规范来确定其法律效力。判断招商引资合作协议的法律效力需要进一步了解更多的具体案件信息，比如签订该协议各方主体是否适格、协议的内容是否违反法律或行政法规有关法律效力的强制性规定、权利义务以及责任安排是否具有可履行性、是否必须经过法律或行政法规规定的应当办理批准、登记等手续才能生效等等。
若能判断该合作协议具有法律效力，可以依法依约请求该市政府继续履行提供无偿土地，即划拨土地供该民办学校集团新建、扩建非营利性民办学校并为其办理土地证的责任，甚至可以要求其承担采取补救措施或者赔偿损失等其他违约责任。
三、解决问题的建议
（一）首先要明确该合作协议是否具有法律效力
也就是说应先通过进一步研究案情及有关证据判断该合作协议是否具有法律效力。
这里需要特别提醒的是，类似的招商引资合作协议很多都属于框架性合作意向书，权利、义务以及违约责任安排经常不明确或者说不具有可履行性，甚至在自身内容合法性上也可能存在一些问题。这往往会影响此类合作协议的法律效力以及正常履行。
（二）在该合作协议具有法律效力的前提下要求该市政府继续履行提供无偿土地的义务
该市政府提供无偿土地的义务既包括提供无偿土地按照约定使用的义务，也包括依法为无偿提供的土地办理土地证的义务。可以考虑发律师函促进进一步沟通协商，要求该市政府继续履行提供无偿土地的义务，也即为相关土地办理土地证。若这样做无效，也可以慎重考虑依法向法院提起诉讼追究其违约责任，请求法院判令该市政府履行提供无偿用地并办理相关土地证义务以及采取补救措施或者赔偿损失等其他义务。
四、最后的话
与政府交涉历史承诺问题常常是一件很复杂、很困难的事情。是不是履行或者说完全履行招生引资合作协议承诺的提供无偿土地的义务，主要取决于这个项目能不能给该现任政府领导尤其是主要领导带来政绩上的理想价值，当然也可能受与现任政府领导工作关系以及私人感情的影响。只要现任政府领导真正重视了，依法依约提供无偿土地并办理土地证这件事也许还能顺利推进。若其不重视或者说不真正重视，即使通过诉讼赢了官司往往也仅能获得一些法律上的损失赔偿，并且有关判决、裁定的执行也常常会遇到种种阻挠或耽搁。所以，另外也可以适当尝试走信访渠道解决问题，反映无法延续办学许可证严重影响众多在校学生正常学习等问题，请求地方党委政府上层领导及时协调解决问题。在近几年各地营商环境建设和维护社会稳定方面政策支持力度持续增强的情况下，依法信访对于此类问题的解决或许更为及时、有力。
该案还提示，企业应充分重视风险防控体系建设，进一步加强法务合规工作，以确保经营管理活动有序有效开展，保证事业发展行稳致远。
作者简介：陈智永律师、政府法治专业博士，联系电话15842723795；刘晓燕律师，联系电话18842769473。
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