余杭区2024年第二批土地征收成片开发方案征求意见稿
按照《中华人民共和国土地管理法》《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）、《浙江省自然资源厅关于印发〈浙江省土地征收成片开发方案编制与审核办法〉的通知》（浙自然资规〔2024〕5号）等法律法规的相关规定，依据《余杭区2024年国民经济和社会发展规划》、《余杭区国土空间规划》,余杭区人民政府组织编制了《余杭区2024年第二批土地征收成片开发方案》（以下简称《方案》）。《方案》内容如下：
一、背景与区域概况
（一）背景
1、经济社会发展情况。
余杭区，隶属于浙江省杭州市，地处于杭州市西、北部，位于杭嘉湖平原南端，东临京杭大运河，西倚天目山，南濒钱塘江，中贯东苕溪，东面与余杭区，中部与拱墅区毗连，西部与临安区、富阳区、西湖区、安吉县相接。总面积940平方千米，下辖7个街道，5个镇。2022年末，户籍人口72.91万人。
据初步核算，2023年全区实现地区生产总值（GDP）2936.43亿元，可比价增长8.5%，总量位居全省第一。从GDP构成看，第一产业增加值41.65亿元，增长3.7%；第二产业增加值327.97亿元，下降2.6%；第三产业增加值2566.81亿元，增长10.3%。三次产业结构为1.4：11.2：87.4。全区实现数字经济核心产业增加值1998.5亿元，增长11.9%，总量位居全省第一。
全区实现财政总收入801.57亿元，增长19.4%，总量保持全市第一；实现一般公共预算收入416.68亿元，增长18.1%，总量全省第一。税收收入占地方一般公共预算收入比重为95.7%。
全年完成一般公共预算支出351.38亿元，预算内用于民生支出254.10亿元，占一般公共预算支出的72.3%。在支出结构中，一般公共服务、社会保障和就业、教育、卫生健康、公共安全、节能环保占比分别为5.9%、10.1%、15.8%、8.3%、3.3%、1.9%。
2、资源禀赋条件
余杭区地处杭嘉湖平原和浙西丘陵山地的过渡地带。地势由西北向东南倾斜，大致以东苕溪一带为界，西北为山地丘陵区，属天目山余脉。东部为堆积平原，地势低平，塘漾棋布。东南部为滩涂平原，其间孤丘兀立，地势又略转高亢。地貌分山地、丘陵、平原、滩涂4个类型，其中平原面积占全市总面积的61.48%。
余杭是文化古邑，拥有5000年“良渚文化”，2000年“运河文化”和1000年“径山禅茶文化”，是“中华文明圣地，创新活力之区”。
（二）编制依据
1、法律法规
《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）；
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）；
《中华人民共和国城市房地产管理法》（2019年修订）；
《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修订）。
2、规范性文件
《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）；
《浙江省自然资源厅关于印发〈浙江省土地征收成片开发方案编制与审核办法〉的通知》（浙自然资规〔2024〕5号）。
3、技术标准
自然资源部关于印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》的通知（自然资发〔2023〕234号）。
4、相关规划计划
《余杭区城镇开发边界划定方案》；
《杭州市余杭区西站新城单元详细规划》；
《余杭区钱开区单元（YH02）详细规划》；
《杭州市余杭区南湖单元详细规划》；
《良渚西单元详细规划》；
《杭州市余杭区瓶窑新城单元详细规划》；
《杭州市余杭区西站新城单元详细规划》；
《杭州市余杭区未来科技城单元详细规划》；
《余杭区南苕溪单元（YH11）详细规划》。
5、已有调查及统计成果
第三次全国土地利用现状调查数据；
19年至22年闲置土地及供地相关统计成果。
（三）土地节约集约利用水平
1、土地节约集约利用水平及年度变化情况。
在经历了深层次空间重构和资源调整后，余杭在聚焦土地节约集约利用上，突破空间限制，提升‘含金量’，开启了‘用优增量、用活存量、提高质量’的高效复合型土地利用模式。
（1）对标一流，共建2.5公里活力中轴
南至闲林、北可延伸至良渚遗址公园的中轴线，其中有2.5公里“含金量”尤其高：即南至和睦水乡，也就是未来科技城科技文化核心区一带，北至科技总部CBD活力区内的向往街，正好穿过了未来科技城核心区，被称为活力中轴。余杭将在此处探寻面向未来的城市空间新范式，打造世界级的城市中轴空间形象。
城市中轴作为城市的‘主动脉’，关系着整个城市的发展与格局。余杭区将在中轴线上做了一个创新——指标弹性控制，可以根据地块后续的发展情况以及招商资源，灵活调整规划用地的属性和指标，最终目的是更高效地体现土地价值。
（2）用活存量，推动产业空间更优布局
数据显示，2023年上半年，余杭区共完成低效用地再开发3913亩，其中低效工业用地再开发1179亩。
与此同时，以杭州未来科技城、钱江经济开发区、良渚新城等平台为核心，余杭区正在强化资源联通、产业联通，对标全球先进、汇聚高端要素，打造产业发达、产城融合、环境优美的产业创新高地。在这一过程中，杭州西站的“分层出让”成为土地节约集约利用的一项重要创新之举。
位于杭州城西的地标性建筑物——杭州西站枢纽综合体，其项目坚持“TOD发展”理念，将高铁枢纽场站用地及周边用地统一规划，通过地上地下综合开发，在“一块地”上，变单一的供地模式为多元的供地组合，对项目实施地上、地表、地下分层供应，开创了铁路用地综合开发节约集约利用新模式，实现“一地多用”，为杭州争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例提供创新样板。
（3）有机更新，守护绿水青山良田沃土
坐落于杭州市余杭区瓶窑镇、良渚古城遗址东南侧的中国国家版本馆杭州分馆，山环水绕、曲径通幽，又名“文润阁”。该项目用地面积10.32万平方米，它的前身是一座废矿山。
追溯到20世纪90年代，版本馆所在位置原本是瓶窑镇长命村留下的两个关停的矿坑。为了贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，市规划和自然资源局余杭分局以矿山修复专项行动为契机，对该处废弃矿山开启了长达十年的修复治理与规划改造，实现了该矿山坡面的生态复绿。
文润阁“前世今生”的精彩蝶变，不仅是杭州作为生态文明之都加快建设世界一流的社会主义现代化国际大都市的缩影，也刷新了浙江乃至全国对废弃矿山进行生态修复、高质量利用的水平和纪录。
为了推动节约用地、减量用地，优化土地利用结构和布局，加大存量土地盘活利用力度，提升土地利用强度和效率，未来，我区将全面统筹土地开发和保护，做好土地节约集约治理利用文章，输出更多高质量盘活利用土地资源的“杭州样本”。
2、批而未供和闲置土地规模及处置情况。
（1）关于土地闲置率。
近5年，我区土地闲置率为 0.15%，土地闲置率的计算方式为18年至22年闲置土地总规模占供地总规模的比例，分子为9.8483公顷，分母为6577.3293公顷，符合方案编制要求土地闲置率不超过5%。
（2）关于土地供地率。
近5年，我区土地供地率为 83.42%，土地供地率的计算方式为18年至22年批而未供消化面积占农转用总规模的比例，分子为3397.4287公顷，分母为4072.639公顷，符合方案编制要求近五年供地率不低于60%。
3、各类开发区和城市新区土地利用效率。
我区不存在开发区、城市新区土地利用效率低下的情况。根据全省省级以上开发区土地集约利用评价，我区省级以上开发区亩均固定资产投资总额、亩均税收、综合容积率等指标均在同级别、同类型开发区平均指标值65%以上。
4、依法依规用地情况。
近年来，国家、省、市高度重视土地资源节约集约利用问题，更是将耕地保护、控制建设用地总量和利用效率作为重中之重。余杭区对之高度重视，行动迅速，相关部门立即成立工作专班，并建立“一周一报”的督促体制确保工作高效推进。同时，随着“三改一拆”、“无违建”创建等工作的强势推进，我区防违控违形势不断向好，违法用地占耕比逐渐下降。
余杭区目前仍存在防违控违需进一步巩固、批而未供土地盘活仍有空间等形势。政府要求各镇街、平台、部门在思想上务必予以高度重视，提高合法用地的意识，积极配合、加强协作、加速推进。对于违法用地清查整改工作，须将整改责任层层落实到位，并倒排时间限时完成，并确保长效管控；对于批而未供和闲置土地，加快明确并落实地块处置方式，大力推进土地盘活工作，紧扣时间节点，严抓工作实效。
（四）成片开发的必要性
1、纳入国民经济和社会发展规划情况。
本轮土地征收成片开发活动符合《杭州市余杭区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》的要求，已纳入余杭区2024年国民经济和社会发展年度计划。
2、符合公共利益情况以及开发建设意义与必要性
（1）成片开发是实施国土空间规划的重要手段。空间上出现农用地和非农建设用地犬牙交错的分布样态，难以协调地块与地块之间、土地和城市发展要素之间组合关系。通过成片开发这一政策工具，明确城市近期建设、招商、投资重点区域，以及道路、学校等设施配套需求，规划空间指标、计划指标得到有效保障，实现集中集约、集聚高效、有序发展、建一片成一片。
（2）成片开发有助于产城融合发展。坚持产城融合发展、优化城市空间布局和功能配置是杭州市城市发展的重要目标，集中建设配套设施，促进工业区、居住区、商业区、休闲娱乐区等相关功能区块之间的有机融合。
综上，本轮土地征收成片开发建设活动符合公共利益且具有必要性和重要意义。
二、土地利用情况
（一）土地开发利用状况
本次上报《方案》总面积1604.9536公顷，涉及38个开发片区（其中撤销历年片区3个），其中国有土地321.6283公顷，集体土地1283.3253公顷，土地产权明晰，界址清楚。
《方案》拟申请征收集体土地90.5399公顷。涉及9个乡（镇）24个村（社区）。
（二）用地规划情况
1、土地用途。
本《方案》拟实施29个项目，主要用途为商业服务业用地、工矿用地、居住用地。通过成片开发进一步完善公共基础设施建设，提升公共服务能力，改善城市生态系统。
依据国土空间详细规划，本《方案》各类用途土地面积及占比如下：
片区内各类用途土地面积及占比统计表
2、公益性用地情况。
本《方案》内公益性用地包括交通、能源、供排水、供电等基础设施用地，如行政机关、学校、医院、公园等公共服务设施用地，以及道路、公共设施、城镇社区服务设施等其他公益性用地。公益性用地总面积723.8098公顷，占成片开发总面积的45.10%。所有片区均符合《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）/《浙江省自然资源厅关于印发〈浙江省土地征收成片开发方案编制与审核办法〉的通知》（浙自然资规〔2024〕5号）规定的公益性要求。
（三）“三区三线”管控和用途管制要求符合情况
本《方案》土地征收成片开发范围全部位于国土空间规划确定的城镇建设用地范围内；符合城镇建设用地用途管制的要求；不涉及占用永久基本农田和生态保护红线。
（四）效益分析
1、经济效益。
本《方案》成片开发通过土地征收、划拨和市场手段将土地资源配置到各个土地使用者手中，为城市建设储存了后备力量与经济发展保障，为余杭区经济的可持续发展、高质量发展与防范金融风险的能力提供坚实的后盾。
2、社会效益。
本《方案》成片开发项目的实施会对社会、经济、环境等各方面都产生重大影响，对土地利用、分配公平、环境改善、增加就业等方面有巨大的促进作用。通过本方案成片开发的实施，能够真正实现统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理，激活了存量土地利用价值，提高了城市土地资源配置效率。本方案成片开发的实施，能够创造大量的建筑、服务工人，项目建成后，商贸发展、餐饮娱乐、文化科技、城市管理公益性岗位等需要大量的人力资源，必须为当地及周边被征地农民、城乡居民创造就业机会和工作岗位，提高城乡居民收入水平。
3、生态效益。
成片开发的实施将进一步提高余杭区生态环境质量，将有效恢复生态绿化功能，改变城市环境，在减少水域污染、保持水土，涵养水源、降低噪音等诸方面发挥显著作用，使项目区域生态环境实现良性循环，实现人与自然、经济发展与资源环境协调、可持续发展。
4、土地利用效益。
成片开发是综合开发的基础，本方案成片开发在一个相对成片的区域内，综合考虑各种业态，居住和配套，开发和保护，经济与文化，生产、生活和生态等多种需求，各方面统筹考虑，综合平衡，合理布局，统一规划，统一实施，实现土地的综合利用和高效利用。论述土地征收成片开发所产生的土地利用、经济、社会、生态等方面的效益。
三、已批准方案实施情况
（一）已批准方案基本情况。
余杭区2021年土地征收成片开发方案已于2021年11月22日经浙江省人民政府批准（批准文号：浙土成片3301【2021】2号），该方案批准征地面积170.4245公顷。
余杭区2022年土地征收成片开发方案已于2022年6月17日经浙江省人民政府批准（批准文号：浙土成片3301【2022】15号），该方案批准征地面积251.8245公顷,调整后批准征地面积200.8517公顷。
余杭区2022年土地征收成片开发增补方案已于2023年1月30日经浙江省人民政府批准（批准文号：浙土成片3301【2023】2号），该方案批准征地面积104.4556公顷。
余杭区2023年土地征收成片开发方案已于2023年7月7日经浙江省人民政府批准（批准文号：浙土成片3301【2023】12号），该方案批准征地面积186.3312公顷，调整后批准征地面积183.6041公顷。
余杭区2023年第二批土地征收成片开发方案已于2024年1月3日经浙江省人民政府批准（批准文号：浙土成片3301【2024】1号），该方案批准征地面积230.6738公顷。
余杭区2024年土地征收成片开发方案已于2024年5月31日经浙江省人民政府批准（批准文号：浙土成片3301【2024】4号），该方案批准征地面积218.8647公顷。
四、调整已批准片区开发方案的必要性与基本情况
（一）调整需求和调整方向
原方案批准后，由于地方经济社会发展战略、规划计划调整及相关政策变化等，要求对该片区开发建设进行调整，使其符合该区域发展战略规划。
（二）必要性和原由
由于片区所在单元详细规划调整，片区内部分用地范围及用地性质发生改变，同时因政策处理以及一系列不可逆因素导致建设项目实施计划变更，因此对方案进行调整是有的必要的。
（三）调整片区基本情况
本次上报的《方案》涉及调整原已批准的土地征收成片开发片区31个（其中撤销历年片区3个），调整后片区总面积1526.2012公顷。
五、意见征询情况
（一）成片开发方案听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家意见情况
2024年7月10日，杭州市规划和自然资源局余杭分局组织听取了人大代表、政协委员、社会公众和土地、规划、住建、经济、法律、环保、产业等专家学者的意见，经充分讨论，同意本方案上报市局，并形成相关会议纪要。
（二）农村集体经济组织和农民意见情况
本《方案》充分征求拟征地所涉及村集体经济组织和农户意见，通过召开村民大会（或村民代表大会）的方式，取得了三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并出具了相关会议纪要及证明材料。
六、拟征收实施计划
方案拟计划至2026年实施完成，拟征收面积90.5399公顷，并纳入相关年度的国民经济和社会发展年度计划。
七、保障措施
（一）完善机制建设、制度保障
明确工作机制，加强联动，密切配合，保证土地征收成片开发方案编制工作有序开展。同时建立责任机制，完善征地安置补偿措施，切实保障被征地农民权益。在年度实施计划方面，严格按照国土空间规划，凸显刚性，进而保证成片开发方案的可操作性。
（二）保障资金安排
坚持保护耕地和保障发展并重的前提下，统筹落实经济建设中各项资金安排，确保被征地农民基本生活保障资金足额及时发放，扩大社保资金来源，建立被征地农民基本生活保障风险准备金制度，充实被征地农民基本生活保障资金账户，有效解决被征地农民的长远生计问题。
（三）强化资源保护
保持生态优先的理念，严格按照设计文件要求和国家及地方有关环境保护、水土保持的规定，制定针对性环境保护管理制度与措施，尽量避免项目建设过程中触及生态保护单元及环境敏感区，减少水域污染、保持水土，涵养水源、降低噪音，使项目区域生态环境实现良性循环，实现人与自然、经济发展与资源环境协调、可持续发展。
（四）加强实施监管
确立“源头严防、过程严管、后果严惩”的事前事中事后监管制度，加强对土地征收成片开发方案实施情况以及年度实施计划落实情况的监督检查。《方案》经批准后，在实施征地阶段严格履行征地程序，做好征地补偿安置工作，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的各项措施，包括机制建设、制度完善、资金安排、资源保护、实施监管等。
八、附件
（一）成片开发方案附表
1 拟申请土地征收成片开发方案基本信息表；
2 土地征收成片开发方案片区情况汇总表；
表2 土地征收成片开发方案片区情况汇总表
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