中国第一个“建制市”，号称中华第一市，设立之初竟然是借鉴日本？

文化 2024-10-06 07:15 江苏

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在中国的历史长河中，地方管理模式经过数千年的演变，最终形成了现行的“省-市-县”三级行政区划体系。

这一体系的形成，标志着中国古代地方管理体制的成熟与完备。

在明清时期，中国确立了“省-府-县”三级行政体制，这一体制是中国历史上使用时间最长的地方行政区划模式。

其中，“县”作为最基本的地方行政单位，其历史可以追溯到公元前221年，秦始皇统一六国后在全国推广的郡县制。

相对而言，“市”作为行政区划的出现则较晚。直到1912年，随着广州市的设立，这一词汇才开始出现在行政区划体系中。

然而，真正意义上的“建制市”，则是在1921年广州市政厅成立后才得以确立。

广州因此成为中国历史上第一个具有行政区划意义的“建制市”，被誉为“中华第一市”。

为何会出现“市”这一行政区划？广州又是如何成为中国第一个“建制市”的呢？这些问题的答案，涉及到中国地方管理体制的演变和历史背景。

在历史长河中，唐宋时期见证了“县”与“府”的行政区划制度的确立，这一变化是随着社会经济的不断演进及城市规模的扩张而发生的。特别是在唐朝，为了更有效地管理日益庞大的城市及其周边地区，政府开始设置“府”。

这些“府”不仅承担着城市的行政管理职责，同时对下属的不同数量的“县”进行管辖。例如，唐朝时期的“成都府”和宋朝的“开封府”，都是这种行政区划的典型代表。

唐朝在其鼎盛时期，其文化影响力开始向四周辐射，吸引了众多国家的目光，尤其是日本。

日本不仅派遣了大批“遣唐使”前往中国学习制度和文化，还在国内进行了相应的政治制度改革。

在朝廷层面，日本模仿唐朝建立了三省制，使得“省”成为了中央政府的一个重要组成部分。在地方管理上，日本引入了中国的“道”“郡”等区划名称，体现了对中国制度的借鉴和采纳。

到了12世纪末，日本进入了幕府时期，地方上的封建贵族拥有军权、财权和行政权，他们的领地与唐朝的“藩镇”有着相似之处，因此逐渐被称为“藩”。

这些藩主的驻地，即“藩城”，与其他城市有所区别。对于规模较大的城市如大阪，也按照唐朝的命名习惯称为“府”，以示与其他藩城的不同。

唐宋时期的行政区划制度及其文化影响，不仅深刻地改变了中国自身的政治结构，还对邻近国家，尤其是日本的政治制度产生了深远的影响，展现了中华文化的强大吸引力和广泛影响力。

在13世纪末，元朝实现了对中国的全面统一，其疆域范围达到了前所未有的广阔。为了有效管理这一庞大的版图，元朝创新引入了行省制度。

随后的明清两朝继承了这一行政体系，最终确立了“省-府-县”的三级行政区划结构。

清朝时期，随着社会经济的进步，多个城市尤其是广州的城市规模显著扩张。

自汉朝起，广州便担任海上丝绸之路的关键中转站角色。到了清朝，政府更是在广州成立了专门负责对外贸易的垄断机构——广州十三行，极大地促进了当地商业的繁荣。

1757年，出于抵御西方殖民势力入侵的战略考虑，清朝开始实施闭关锁国政策。乾隆皇帝颁令关闭除广州十三行以外的所有外贸港口，使广州成为当时中国唯一的对外贸易窗口和商贸都市，被赋予“金山珠海，天子南库”的美誉。

广州，在明清两个朝代中作为华南地区的政治、军事和经济中心，由广州府进行管理。广州府的管理范围广泛，覆盖现今的珠三角区域和粤港澳大湾区。

值得注意的是，尽管广州府的治所设在广州城内，它对广州城并没有直接管辖权。广州城的行政管理由其下辖的两个县——番禺和南海负责，这种分治状况一直维持到19世纪中期。

随着两次鸦片战争后广州被开放为通商口岸，大量外国货物的涌入极大地推动了广州的商业发展。这一时期，广州城的规模显著扩大，户籍人口超过了50万。

然而，尽管经济发展迅速，城市规模扩张，广州城的管理仍由番禺和南海两县分担，这导致了管理上的混乱和效率低下。

在清末，广州的城市管理模式经历了显著的变革。这场改革受到了日本明治维新的深远影响。

历史上，日本长期借鉴中国的文化和政策，但在18世纪后也开始实行闭关锁国政策。随着鸦片战争和黑船事件的发生，中日两国均被迫开放国门，面对西方的压力与挑战。

日本的明治维新是其向西方学习的重要转折点。在这一过程中，日本建立了中央集权体制，并在地方推行“废藩置县”的政策，将原本相对独立的藩转化为行政区划的“县”。

同时，日本也重新定义了“市”的概念，将其从简单的交易场所转变为具有行政区划意义的城市单位。这一变革不仅对日本自身产生了深远影响，也为其他亚洲国家提供了现代化的范例。

对于广州而言，明治维新的成功经验提供了解决城市管理问题的启示。通过借鉴日本的经验，广州在行政管理和城市规划方面进行了一系列的革新，以适应现代化的需求。这些改革不仅提高了城市的管理效率，也促进了社会经济的快速发展。

在日本平安时代，仿照唐朝长安城的东西市设立，明治维新后政府推动工商业发展，对人口超过三万人的工商业聚集区实施单独管理。“市”的概念从交易场所转变为行政单元，拥有选举市长和议会的自治权。这种行政区划模式使得日本的“县”大于“市”，并且两者之间无隶属关系。

明治时期的日本通过横滨市等城市的建立，展示了其迅速增强的国力。在1895年和1904年分别战胜中国和沙皇俄国后，日本加入了帝国主义列强的行列。

这一崛起引起了中国知识分子的关注，清政府自19世纪末起派遣大批留学生赴日学习，他们带回了日本的城市管理经验。其中，许崇清和魏邦平等人学成归国后，在中国担任了广州市的教育局长和警察局长等关键职位。

从1905年起，清朝开始模仿日本推行新政。在地方层面，清朝颁布了《城镇乡地方自治章程》，并设立“市”，组建自治会进行自治管理。

1907至1910年，曾留学日本的同盟会成员江宝衍在广东的《农工商报》上发表多篇文章，主张取消广州城的两县分治，模仿日本建立广州市，并设立市长和市议会进行自治管理。

然而，摇摇欲坠的清朝未能完成这一城市改革的使命。1911年10月，辛亥革命爆发，包括广东省在内的南方各省在短短两个月内迅速独立于清朝。

1912年1月，中华民国的建立标志着辛亥革命的胜利。然而，新成立的民国政府在行政区划上仍然继承了清朝时期的“省-府-县”三级结构。

这种传统的管理方式由于其混乱和低效，难以适应新时代的需求。为了引入更现代化的地方管理制度，一些从日本留学归来的学生将“市”这一概念引入中国。

江苏省率先进行了改革尝试，通过颁布《江苏省暂行市乡制》，将省内的各城市正式更名为“市”，并置于县级监督之下。同时，设立了市议会来负责自治管理，这标志着中国开始模仿日本的“市”级行政机构设置。

几乎在同一时期，广州在辛亥革命期间成立了军政府，由中国同盟会成员陈炯明担任代都督。在他的领导下，广州市的建设和管理开始实施。

从1912年起，陈炯明将军对广州的管理结构进行了一系列改革，包括将全省警务公所更名为广州市警察厅，以及将广州市的名称应用于当地的中小学校。这些举措进一步推动了“市”级行政实体在中国的实践和发展。

1912年，广东公报名称变更后，陈炯明将南海县公署迁离广州，以终结两县分治的混乱局面。然而四个月后，由于二次革命爆发，陈炯明因支持孙中山失败并逃往香港。

1914年，北洋政府担忧地方权力膨胀，迅速叫停了城市自治进程，导致广州和江苏的城市自治尝试失败。同年，北洋政府实施“废府存县”政策，废除广东省各府，结束了自明朝以来实行了五百多年的“省-府-县”体制。

但由于省无法直接管理众多“县”，加之南海县虽迁至佛山但仍对广州有管辖权，广州市警察厅等市政机构也负责城内事务，地方管理体制变得更加混乱。

1916年，随着袁世凯的逝世，中国进入了北洋军阀混战时期。广东省在这一时期内，特别是广州城及周边地区，陷入了桂系和粤系两派军阀的争夺之中，导致城市治理和市制改革陷入停滞状态。

直至1920年，随着护法运动的推进，陈炯明和孙中山重新掌握广州政权，广州市制的设立进程得以恢复。

1920年，陈炯明成功夺回广州控制权，随后孙中山及其领导的国民党精英也重返广州。在此背景下，北洋政府设立的行政区划如粤海道等被取消，广州市的设立工作再次被提上议程。

孙科，作为孙中山之子，承担了此次建市的重要任务。孙科在美国留学期间学习城市规划，并于1920年发表了《都市规划论》一文，该文是中国首篇专注于现代市政建设的学术论文。

孙科，一位有海外留学背景的国民党精英，领导了广州市的组织工作。经过近半年的筹备，1921年2月15日《广州市暂行条例》正式实施，广州市政厅成立，孙科任首任市长，标志广州成为中国首个建制市。

在此过程中，以孙科为首的团队借鉴了日本和欧美的城市管理经验。在《广州市暂行条例》中，他们划定了约24平方公里的区域作为广州城区，并采用日本的命名方式称其为“市”。这一区域由市政厅直接管理，不再隶属于番禺和南海两县，结束了长达千年的分治局面。

条例还规定广州市与各县平级，直接隶属于省政府。这样的设置使得“市”成为与县平级的行政区划，从根本上区别于日本和欧美的“市”，后者主要是自治机构，与其上级政区没有直接隶属关系。

孙科在广州市成立后，对城市进行了全面规划和现代化建设。他负责修建了现代化公路架构，建立了完善的给排水系统，并陆续创建了十座公园，将广州打造成了一个典型的公园城市。

这一举措迅速产生了示范效应，三个月后，1921年5月，汕头紧随其后成立了市政厅，成为中国第二个“建制市”。

随后，随着北伐战争的连续胜利和北洋军阀的倒台，国民党领导下的南京国民政府接管了全国政权。广州的成功设市经验开始向其他城市推广，为全国城市的现代化进程提供了宝贵经验。

南京国民政府成立后，为了提升管理效率，对“市”的行政级别进行了细分，设立了与省平行且直辖于中央的“特别市”以及“省辖市”。1926年北伐军成功收复汉口英租界，并设立汉口为特别市。紧随其后的是1927年5月至6月，上海和南京也相继成为特别市。

这种行政区划的设置为后来直辖市的形成奠定了基础。然而，随着城市化进程的加速，单独立法的形式已无法满足实际需求。为此，1928年南京国民政府颁布了《特别市组织法》与《市组织法》，以法律形式规范城市管理。

在这些法律的支持下，包括苏州和沈阳在内的十余个城市被正式设为省辖市。同时，北平和青岛被设定为特别市，后来又被更名为（行政）院辖市。

1928年，中华民国的行政区划中，“市”和“县”是同级单位。城市化程度高的区域被划分为市，而大部分市对其周边县没有管理权，只有少数大城市例外。

然而，随着日本侵华战争的爆发，日军按照其行政体制，在中国人口超过三万的地区设立了多个市，例如将安东县更名为安东市（现今的辽宁丹东），以及成立通化市（现今的吉林通化）。

抗日战争胜利后，国民政府恢复了对曾被日伪占领的城市的管理，导致市的数量显著增加。随后，解放战争在1946年爆发，中共领导的人民军队在战争中不断取得进展，众多城市得以解放。

到了1948年，阳泉和石家庄这两个地区被升级为直接受中央政府领导的市。由于新成立的人民政府未设有行政院这一机构，因此“直辖市”一词开始用以指代这些直属于中央的城市。

在1949年新中国建立后，山西阳泉纪念墙的行政区划结构基本沿袭了民国时期的做法。这一时期，行政单位被分为两个级别：与县级行政单位同级的“省辖市”，以及直接由中央政府管理的“直辖市”。

到了1954年，随着新中国首部宪法——《五四宪法》的颁布，中国的行政区划体系得到了法律层面的明确。《五四宪法》确立了一个三级行政区划体制，即“省（直辖市）—县（省辖市）—乡”，其中“市”和“县”均被视为受省级政府直接管辖的二级行政单位。

《五四宪法》规定，鉴于建国初期交通条件的限制，省级行政区直接管理基层存在困难。因此，仿照明清时期的“府”制度，各省划分出多个“地区（或称专区）”，这些“地区”与传统的“府”在结构上相似，下辖若干县，并由省政府派出机构进行管理。

然而，“地区”与“市”在行政级别和功能上有显著区别：

“市”是省辖下的二级行政单位，其官员由当地人民代表大会选举产生；

而“地区”则是省级政府的派出机构，官员由省政府任命，主要负责信息传递和协调工作，且没有设立人民代表大会。

这表明“地区”并非正式行政区划单位。“地区”的设置反映了建国初期我国城市化水平较低的现实情况，同时也增加了地方行政管理的复杂性，例如1990年代前的甘肃天水就分为天水地区、天水市和天水县。

在1980年代初期，甘肃天水随着中国社会经济的不断进步，经历了重大行政改革。1983年，中国政府启动了一项全国性的行政重组计划，即“地市合并”。

在这一政策下，原有的“地区”与“市”合并为“地级市”，成为省级政府直辖的次级行政单元。同时，一些发展较慢的城市维持其与“县”平行的地位，被命名为“县级市”。

随着时间的推移，中国境内已有约700个市级行政单位，这些城市的兴起极大地促进了国家的经济发展。市级行政单位的设立可追溯至清末民国时期，其概念最初是从日本引进的。其中，广州市因其在中国城市化进程中的先驱角色而被尊称为“中华第一市”。

起初，“市”仅管理城市化程度较高的区域，并与“县”处于同一等级。然而，新中国成立后，随着地区的划分和“地市合并”政策的实施，市级行政单位最终获得了与传统“府”相似的权力和职能，形成了现代的省、市、县三级行政管理体系。广州在这一过程中扮演了关键角色，为市级行政单位的发展做出了开创性的贡献。

句号先生说

只为苍生说人话，不为权贵唱赞歌！本号主编为前著名记者，历史研究者，宽容、睿智、深度、有思想。

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