作者：章志远（华东政法大学二级教授、博士生导师，教育部青年长江学者）
马紫旋（华东政法大学硕士研究生）
基金项目：本文系2021年度国家社科基金重点项目“行政诉讼实质性解决争议的制度构造”（编号：21AFX008）的阶段性成果
原载：《山东法官培训学院学报》2024年第4期。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。
摘 要 在法治政府建设加速推进的当下，行政处罚面临着新的要求，行政处罚适当性的司法判断也面临着新的发展。公报案例“上海中燃公司案”首次在裁判文书中明确阐述行政处罚适当性，为探讨该议题提供了实证资料。构建行政处罚适当性的司法判断框架有助于提升行政执法活动的规范性与公正性，并有效保障行政相对人的合法权益。实现这一目标需遵循科学适用过罚相当原则、正确理解处罚与教育相结合原则、贯通融合法理事理情理三大要求。对典型案例进行分析，探寻其中共同的裁判思路，人民法院在司法判断时应采取整体思维，着眼于行政处罚的全过程，遵循确保处罚依据正确、衡平考量各类因素、理性对待裁量基准的具体进路。
一、问题的提出
《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确提出要创新行政执法方式，广泛、综合运用多种方式，“努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度”。诚然，近年来法治政府建设蓬勃发展，有关行政处罚适当性的规定显现于诸多法律法规、政策文件之中，行政执法愈加规范化，但现实中难免还是存在滥罚、乱罚等现象。行政处罚适当性内涵在理论上尚显模糊，行政处罚适当性的司法判断也成为亟待厘清的学理问题。以行政处罚不具有适当性为由而将行政机关诉至法院的案例不在少数。例如，上海中燃船舶燃料有限公司诉上海市质量技术监督局行政处罚决定案（以下简称“上海中燃公司案”）首次在裁判理由中提到行政处罚决定适当性，具有实践意义。
上海市质量监督管理局同上海市环境保护局等六部门共同制定《关于实施普通柴油与国Ⅳ标准车用柴油相同硫含量要求的通告》（沪环保防〔2016〕110号，以下简称“110号文”），旨在全面提升上海市非道路移动机械和内河船舶等柴油机用油质量，减少大气流动污染源排放，改善城市空气质量。110号文于2016年3月25日由上海市环境保护局主动向社会进行信息公开，自2016年4月1日起实施。上海市质监局于2016年11月9日对上海中燃公司的经营场所进行了执法检查，对其库存待售的0号普通柴油进行抽样送检，后认定其待售的产品不符合110号文规定的质量标准，为不合格产品，对其作出行政处罚决定。上海中燃公司不服，提起行政诉讼。
笔者在此无意对本案的所有裁判要点进行分析评价，所聚焦的是该案所蕴含的行政处罚适当性司法判断逻辑。法院审理认为，110号文具有充分的政策、法律基础和现实可行的必要性，并没有与上位法相抵触，可以视为行政处罚的依据。未经备案的后续问题应通过行政机关内部督促检查的法定途径予以解决，并不影响110号文的法律效力。在具体适用过程中，上海中燃公司的销售行为确属违法行为，应当给予相应的行政处罚。然而，从案件本身的特殊性出发，行政机关应考虑到企业调整经营所必需的时间与成本，综合考量各项因素以确保行政处罚的适当性。因此，法院对上海中燃公司自2016年4月至6月间3个月内共计销售225吨、货值金额973850元所作的行政处罚计486925元依法予以减除，处罚决定其他事项予以支持。
至此，上海中燃公司案所折射出的行政处罚适当性司法判断思路逐渐有了轮廓。分析法院的判决逻辑可以看出，法院第一步在于认定实体依据合法、合理，第二步则是对具体实施问题进行衡平考量。法院在判决中给出了论断，但各种缘由仍需进行学理补强。该案中的行政处罚问题归根结底是一个行政裁量问题，宽泛来说，行政裁量出现的场合是多方面的，包括行政机关的法律解释、事实认定、行为程序以及处理结果。本文采取宽泛解释，对实体、适用等多方面进行分析判断，以全过程视角对行政处罚适当性进行探析。上海中燃公司案作为行政处罚适当性司法审查方面的典型案例，其司法判断逻辑可类推至其他案件，厘清该案的司法判断理据对行政审判革新具有一定帮助作用。鉴于此，笔者拟透过“上海中燃公司案”就行政处罚适当性司法判断的要求进行论述，并就行政处罚适当性司法判断进路进行研究，希冀对实践中所出现的处罚乱象的纠正有所助益。
二、行政处罚适当性司法判断要求
党的十八大以来，党中央、国务院积极推进“放管服”改革，政府职能向服务型政府进一步转变。与此同时，优化营商环境工作持续深化，打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境成为重要任务。然而，处罚畸重的案件仍不在少数，重处罚行为与当前行政执法目的背道而驰。在此背景下，国务院出台一系列文件，对行政执法畸重、行政处罚不适当等问题进行统一规范。2023年11月1日发布的《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》（国发〔2023〕20号），开展了清理行政法规和部门规章中不合理罚款事项的工作。2023年9月5日，国务院办公厅发布的《提升行政执法质量三年行动计划（2023-2025年）》（国办发〔2023〕27号）提出“综合运用多种方式督促引导受处罚企业加强合规管理、及时整改违法问题，防止以罚代管”。针对企业和群众反映强烈的乱罚款问题，2024年2月19日发布《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号，以下简称“《指导意见》”），通过依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款监督等方式着力破解，全面推进严格规范公正文明执法。以上文件折射出一定的政策导向，在法院对行政处罚适当性进行司法判断时理应予以遵照。具体而言，行政处罚适当性司法判断应遵循以下三项要求：
（一）科学适用过罚相当原则
过罚相当原则作为行政处罚的核心原则，对行政处罚决定是否适当具有举足轻重的影响。然而，由于法条的留白，其在具体适用时存在一定困惑，如何达到“相当”的程度在理论和实践上产生巨大分歧，当事人、行政机关、司法机关常常对该问题持有截然相反的观点。行政处罚决定是否适当的司法判断，离不开法院对过罚相当原则的科学适用。尤其在国务院办公厅发布文件明确提出“探索动态包容审慎监管制度”后，“包容审慎监管”被写入《优化营商环境条例》，各地逐步加强对包容审慎监管的实践探索，有些地方已将包容审慎监管应用于行政执法领域，“执法不必然严，违法不必然究”是包容审慎执法的内在要求。这对科学适用过罚相当原则提出了更高的要求。
上海中燃公司案后，实践中未对案件进行充分考量、过罚不当的案例仍屡见不鲜。在亿隆公司诉文昌市环境局、文昌市政府罚款及行政复议案（以下简称“亿隆公司案”）中，文昌市环境局作出的处罚决定未衡量事实原因、责任过错、违法情节和危害程度等因素，作出的处罚及确定的处罚幅度，裁量依据不足。在盈海公司诉文昌市环境局、文昌市政府行政处罚及行政复议案（以下简称“盈海公司案”）中，法院认为文昌市环境局作出被诉处罚决定时，未能全面考虑污水处理厂“未验收先运营”违法行为的特殊性，未全面考虑违法行为客观原因、危害后果、主观过错以及事后的补救完善等因素，裁量结果明显不当，应予撤销。上述两案，法院通过对过罚相当原则的科学适用，否定了被诉行政处罚决定的适当性，给出了行政处罚适当性司法判断的可借鉴样本。
“过罚相当原则的裁量因素应包括‘过’和‘相当’两大方面，在根据违法行为的性质、情节、社会危害程度而准确判断‘过’的大小后，还需要全面考虑过罚‘相当’的相关因素。”科学适用过罚相当原则要求人民法院在司法审查时，必须客观、公正地进行处理，全面考察行政机关是否审慎行使权利，分析行政处罚决定的轻重程度是否与违法性质、情节、危害程度相当。盈海公司案的判决文书中写道：“法律不应强人所难。”每一个案件都有其独有的情况，法院进行适当性司法判断时也须审查行政机关是否全面调查收集证据、是否将相对人的主观过错、特殊原因、纠正措施等纳入考量范围。科学适用过罚相当原则可以对行政处罚适当性司法判断产生指引作用，倒逼行政机关善意文明执法和包容审慎执法。
（二）正确理解处罚与教育相结合原则
在行政处罚领域中，处罚与教育相结合原则是一项具有中国特色的原则，是法治与德治相结合的真实写照。在《指导意见》中也有相关规定，要求行政机关坚持处罚与教育相结合的要求，依法行使权力、履行职责、承担责任，努力让企业和群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。其基本意涵为，行政机关作出行政处罚决定的目的是对被处罚人进行说服教育，通过处罚进行惩戒，教育被处罚人自觉遵守法律规定，减少再犯的可能性，并对社会公众产生引导教育作用，绝不是为了处罚而处罚。在对行政处罚适当性进行司法判断时，该原则是无法绕开的，无论是“以教代罚”还是一味重罚，都是不符合适当性要求的。
然而，在司法实践中，法院对该原则的不同理解产生了结论各异的裁判结果，该原则呈现出极强的解释张力。正确理解处罚与教育相结合原则成为法院司法判断时必须遵照的要求之一。倘若忽视或曲解处罚与教育相结合原则，很可能会导致行政执法陷入不公正的泥沼，无法达到行政执法应有的目的，司法公正也将蒙尘，更有甚者会造成严重社会舆论，如“上海巴黎贝甜案”“毒芹菜案”“方林富案”等。法院应当意识到，行政处罚的最终目的在于纠正，惩罚只是手段。坚持处罚与教育相结合原则可以彰显行政执法的人性化与温情，更能实现社会和谐稳定。
根据处罚与教育相结合原则的内涵与意义，人民法院审理行政处罚案件时应当审慎把握必要的尺度，以判断处罚决定是否适当。“首违不罚”蕴含了处罚与教育相结合原则的精神，行政机关对符合“首违不罚”法定条件的相对人作出处罚决定的，人民法院应当依法判决予以撤销。该制度既能让相对人受到教育，又能对其产生威慑作用。此外，当行政处罚与其他柔性执法方式可以选择适用时，法院应给予相对人充分的尊重，以善意的方式对待相对人，在相对人充分认识到错误并悔改后，选择损害较小的方式进行处罚，避免出现“一罚了之”的现象。
（三）贯通融合法理、事理与情理
习近平总书记指出：“法律并不是冷冰冰的条文，背后有情有义。要坚持以法为据、以理服人、以情感人，既要义正辞严讲清‘法理’，又要循循善诱讲明‘事理’，感同身受讲透‘情理’，让当事人胜败皆明、心服口服。”这对司法审判而言既是新要求，也是新指引。追溯历史，我国古代便具有了法理情相统一的雏形。孔子提出：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”老子也同样认为：“法令滋章，盗贼多有。”在处理各类案件时，我国传统法律制度强调德主刑辅、情法结合。由此可见，坚持法理、事理与情理相统一是中国古代所流传下来的优秀法律文化，也契合新时代法治建设的内在要求。
“人类追求公平正义的天性及情感的内在性和首要性决定了人们对情理法的探求永不会停止。”将法理情相统一原则运用于行政处罚适当性司法判断中具有重要的现实意义。贯通融合法理、事理与情理可以对乱处罚、重处罚等问题进行纠偏，保障相对人合法权益。由于部分行政机关错误认为“管理就是处罚、严管就是重罚”，刻板、僵化地对违法行为进行行政处罚的情况屡见不鲜，法院从“法理情”三方面综合考虑，有助于定分止争。尤其是在建设法治化营商环境进程中，当企业在进行市场经济活动时受到行政处罚，人民法院要切实考虑现实因素，进行综合考量，依法保护企业合法权益，让民营企业切实感受到司法的力度和温度。反之，如果司法对“法理情相统一”不予重视，在进行行政处罚适当性司法判断时刻板处理，很可能对行政机关发出错误信号，使行政执法走上重罚道路，不仅不能促进实现社会改革发展与治理的任务，反而可能导致新的社会矛盾。
行政处罚适当性司法判断要将“以事实为根据”作为司法判断的基础。以具体个案为出发点，法院要将化解纠纷作为最终目的，对案件进行全局审视，对具体案件的细节与特殊情节进行详细考察，准确、公正地认定事实，搞清案情的来龙去脉，抓住案件争议的焦点和难点，综合分析法律事实与案件事实，以理服人，回应当事人和社会关切。并且要以法为据，根据案情定位具体法律规范，科学解释法律，准确把握法条含义，切勿与规范背后的价值追求相背离。司法判断不仅要追求合法，更要契合情理。人民群众普通的情感认知和基本的道德诉求是法院所需要考量的重要因素，这就要求法院在司法判断时融入民众最朴素、原始的价值观念，重视对弱者权利的保护，保障行政处罚决定的适当性。
三、行政处罚适当性司法判断进路
法院的司法审查的功能之一就是纠正行政机关的不合理执法行为，监督行政机关依法行政。在行政处罚引发争议时，法院应适时进行适当性审查，综合考虑法律规定与实际情况，兼顾法理与情理，做好实现行政处罚适当性的最后的防火墙。除了明确行政处罚适当性司法判断所需要遵照的要求之外，也应当看到各种案例的不断出现还集中暴露了当下司法判断具体过程中的诸多不足之处。行政处罚必然无法与裁量脱钩，只要裁量存在，主观性与不确定性就与其如影随形。在此情况下，尤其应当倡导一种科学理性的司法审查路径的建构。笔者将公报案例、指导性案例中有关行政处罚适当性的案例进行总结分析，认为行政处罚适当性司法判断进路应从确保处罚依据正确、衡平考量各类因素、理性对待裁量基准三个方面入手。
（一）确保处罚依据正确
确保处罚依据正确是行政处罚适当性的第一步。目前，我国行政处罚依据的体系框架包括三个方面：一是法律、法规；二是是规章；三是其他规范性文件。实务界对规范性文件能否作出行政处罚依据的争议很大，反对者认为规范性文件数量多，质量良莠不齐，很可能损害公民的合法权益。但最高人民法院以公报案例的形式确定，行政规范性文件经制定、发布、公布、施行，具备作为实施行政处罚依据的行政法律效力，为解决实务中的分歧提供了统一答案。当然，司法机关在判断处罚依据是否适当时要注意行政机关是否严格按照行政法律规范的效力层次选择依据，是否处理好上位法与下位法、新法与旧法、时间与空间的关系，这可以避免适用法律依据混乱，造成行政处罚不适当。①实务中不乏因适用法律法规错误而导致行政处罚陷入困局的案例。在新泰市海纳盐业有限公司与新泰市盐务局盐业行政处罚及行政赔偿纠纷再审案中，法院审理认为盐务局依据与《盐业管理条例》不一致的下位法规定作出处罚决定，超出了国务院《盐业管理条例》规定的给予行政处罚行为的范围，属于适用法律、法规错误。鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案也是如此，苏州盐务局依据《江苏盐业实施办法》作出行政处罚决定，但是未遵循上位法相关规定，属于适用法律错误，依法应予撤销。
不同处罚依据的审查模式有所不同。2014年《行政诉讼法》修改后，规范性文件附带审查制度以法律文本的形式正式确立下来。值得注意的是，目前规范性文件的司法审查是一种“附带式”审查，法院无权主动发起审查，往往是根据当事人提起的诉讼请求而进行审查。也就是说，并不是进入司法程序的每一个处罚案件都会涉及规范性文件审查，但对于当事人提出的附带审查诉讼请求，人民法院应做到应审尽审。对于法律、法规以及地方政府规章而言，通说认为法院对其并没有审查权限，但这并不意味着法院在该类依据面前毫无选择权。目前实务中已经有了新的做法，即不提及法规、规章合法与否，而是以下位法与上位法不一致、下位法抵触上位法为由对下位法不予适用，有学者将这种做法称为“看不见的审查”。随着立法权的下放，行政处罚依据必然会良莠不齐，法院对依据进行附带审查或“看不见的审查”有利于维护国家法治统一、增强司法的公正性，但法院的审查始终要保持克制，必须在理由充分的情况下才能不予适用。
在对行政处罚依据进行审查时必须遵循一定的标准。根据学界通说，权限合法、内容合法是认定行政立法的实体合法性的两大要件。有学者认为，权限合法是指行政立法要得到具体的法律授权或者具有具体的法律规则依据，具体地说，创制性行政立法要符合授权法律中规定的授权目的、事项、范围或者被授权机关应当遵循的原则，执行性行政立法要符合法律规则依据所规定的立法目的、规制事项和范围或者行政机关执法时应当遵循的原则。内容合法则须不与上位法相抵触，对于行政规范性文件而言，其在内容上须于法律、法规、规章相符合，不得随意减损行政管理对象的合法权益或扩大行政管理对象的义务范围，且贴合宪法精神与法律原则。无论是哪一类行政处罚依据，合法性都是至关重要的，只有确保处罚依据合法、正确，行政处罚决定的适当性才可以得到初步保证。
（二）衡平考量各类因素
在陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案中，裁判要旨写明，比例原则是行政法的重要原则，行政处罚应当遵循比例原则。对当事人实施行政处罚必须与其违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当。又如苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案，法院认为苏州市工商局未考虑鼎盛公司主观无过错，侵权行为与情节显著轻微，尚未造成实际危害后果等因素，所作出的行政处罚明显不适当，法院有权依法判决变更。上述两案在判决过程中充分考虑了行政处罚过罚相当原则，综合考量了当事人的主客观因素、事前事后因素以及法定酌定情节，不仅仅以行为后果为判断标准，充分保证行政处罚的适当性。这对当事人权益具有巨大的保障作用，体现了行政处罚适当性司法审查的进步，对今后行政处罚案件的审理具有指导作用。
实现各项因素的综合考虑少不了成熟、可行的方法予以辅助。行政处罚适当性强调处罚与行为相当，比例原则关注收益与损害成比例，二者虽有一定差异，但其在功能、内涵上的相似性使得比例原则的适用公式可以一定程度上为行政处罚适当性司法判断所用。比例原则作为舶来品，经过本土的研究与发展已经形成了一套较为成熟且固定的分析框架。依据通说，比例原则一般包含三个子原则：适当性原则、必要性原则以及狭义的比例原则。以上三种子原则的分阶考量构成了是否符合比例原则的判断公式。具体指行政机关在实施行政行为时，不仅要以达到行政管理目标为目的，同时需要考虑当事人的合法权益，在行政行为可能对当事人的权益产生影响时，行政机关应进行综合考量，选择对当事人影响最小的一种手段。比例原则成熟的逻辑性与技术性可以为适当性研究的展开提供科学思路。在进行行政处罚适当性适用考量时，首先应考虑对相对人处以行政处罚是否具有正当的目的，正当的目的是行政处罚的基础，丧失该基础，行政处罚很有可能就会走向“滥罚乱罚”的歧途。且行政机关作出的行政处罚应有助于目的实现。如果行政处罚的作出完全无法实现惩戒的目的，那行政处罚将脱离其最初的制度设计目标，与适当性渐行渐远。其次，行政处罚的种类与程度应与相对人违法行为的危害程度相当，在处罚幅度内尽可能作出手段最为温和、损害最小的处罚决定。除此之外，还应充分考虑相对人的家庭情况、经济状况等，将可负担能力纳入考量过程，尽可能确保受益与损失成比例。
随着经济社会不断发展，传统的考量因素与考量方法已无法完全适应现实。在深圳市依斯美实业发展有限公司不服深圳市市场监督管理局福田监管局行政处罚决定、深圳市市场监督管理局行政复议决定案（以下简称“依斯美案”）中，生效裁判指出，依斯美公司系初次违法，违法行为未造成不良后果，配合行政机关查处违法行为且已改正其宣传用语，符合依法应当从轻或减轻处罚的规定。且伊斯美公司属于电商行业，企业规模小，即使福田市场监管局已在法定处罚幅度内对上诉人予以从轻处罚，10万元罚款相对于依斯美公司的经营规模和经济承受能力而言明显过重。最终法院酌情将被诉行政处罚决定确定的罚款10万元变更为罚款1万元。法院将罚款10万元变更为1万元的做法已超出了“过罚相当”原则的基本含义，而是将优化营商环境政策与相对人经济承受能力等人文因素相结合，扩大行政处罚考量因素范围，更好的体现行政处罚的处罚与教育相结合原则。“依斯美案”体现了行政处罚适当性司法审查的与时俱进，为行政处罚适当性司法判断提供了新的范本与路径，反映出行政处罚适当性裁量因素的广袤发展空间，孕育着新时代行政审判制度的发展契机。
（三）理性对待裁量基准
行政裁量基准始于2004年，经各地的试点与推广逐渐形成行政裁量基准制度。行政裁量基准通过设定具体化的裁量权行使标准实现裁量权的自我控制，为限定、建构和制约行政裁量权，实现行政执法公平正义提供了新的思路。裁量基准制度的初衷在于实现行政处罚的适当性，行政执法机关以裁量基准为依据作出行政处罚已成为趋势，但其在行政诉讼中的适用仍存在较多亟待解决的问题。比如对适用裁量基准的行政处罚案件如何审查与化解？如何对待行政机关逸脱裁量基准进行处罚？法院在对此类案件进行司法审查时应理性对待裁量基准，灵活把握，避免刻板适用。
在上海光明随心订电子商务有限公司诉上海市杨浦区生态环境局行政处罚及上海市杨浦区人民政府行政复议案中，法院就可否对裁量基准进行审查做出了回应，生效判决中指明：“行政机关制定的行政裁量基准，经司法审查确认合法后，应作为审查被诉行政行为合法性的依据之一。行政机关未正确适用该裁量基准的，则被诉行政行为不具有合法性、合理性。”此案例说明裁量基准具有外部适用效力，法院可以在对其进行审查后予以适用，最终二审法院认定被诉处罚决定裁量不当，并直接参照行政裁量基准规定中对应的裁定表作出了变更判决。这对法院进行行政处罚适当性司法判断时如何审查和参照行政裁量基准提供了实例参考。但法院在面对裁量基准时也无需完全遵循，行政处罚裁量基准对人民法院的司法审查并无法律规范意义上的直接约束力。以上海万多吉商贸有限公司诉上海市嘉定区市场监督管理局行政处罚决定上诉案为例，在嘉定区市场监督管理局适用裁量基准的司法审查上，法院认定嘉定市监局对万多吉公司的处罚结果有明显过重之嫌，考虑到为了优化营商环境，二审法官促使双方就处罚金额达成和解意向。该案既维护了执法权威，又保护了企业权益，为法院对该类案件的司法审查适用提供了可借鉴路径，法院要准确把握裁量基准，结合具体案情进行审查与适用，避免“重者轻罚、轻者重罚”情形的产生，促进行政处罚适当性的实现。
裁量基准对内具有一定的约束力，但并非绝对的拘束力，逸脱裁量基准的情况在实践中时有发生。逸脱裁量基准指行政机关脱离裁量基准，依据个案案情作出不符合裁量基准内容的决定。逸脱权与裁量基准，制度之间存在巨大张力。虽然逸脱权的行使使行政执法具有一定的灵活性，避免执法僵化，但也并不必然意味着执法公正、个案正义。法院对逸脱裁量基准的行政处罚案件的审查至关重要，因此构建科学的判决逻辑与路径也是亟待解决的问题。以周文明诉文山交警案为例，该案是逸脱裁量基准中讨论较多的案例，当时法院并没有对逸脱裁量基准的处理作出正面回应。时至今日，实务中也未对该问题形成统一答案。有学者认为，行政裁量基准原则上不应被机械适用，除非裁量授权规范的意旨是可以免除行政机关的个别情况考虑义务。在此情况下，法院应结合具体案情，充分兼顾社会公共利益与法律原则，综合考虑行政机关逸脱裁量基准的行为是否正确，以确保行政处罚的适当性。
结语
由于行政行为的特殊性质，行政处罚必然会涉及公共利益与私人利益的冲突，由人民法院进行行政处罚适当性司法判断是实现公私衡平的一种路径。对行政处罚进行适当性审查是司法机关监督行政机关依法行政的一种途径，对法治政府建设具有保障作用。适当性审查超越合法性审查，综合考量各类因素，符合新时代社会发展需求，可以有效规范行政裁量权的行使，切实化解行政争议。适当性审查本身不可避免地涉及主观判断，因此，系统分析行政处罚适当性司法判断，将其进行逻辑化设计可以一定程度上解决规则不统一以及审查标准不具体、不成体系问题，不仅有利于行政处罚适当性司法判断的实务操作，而且为未来发展构筑了一个新的理论框架。当然，行政处罚适当性司法判断尚有许多研究空白，司法审查的发展需要实际审判经验的不断积累，加强对有关案件的归纳总结可以为今后完善审查规则提供有效经验。
