编者注：本文系《2017至2024年美国对华经济政策的有效性研究》第二章内容。在本章中，我们评估了美国加强“公平贸易”与中国措施的有效性。这一目标在特朗普政府的政策声明和官方演讲中有所暗示，并在拜登政府关于中国的经济政策中被明确认定为关键目标。我们考察了美国政策在下列目标的有效性：关 税
如第一章所述，美国政府于2018年对大量商品提高了关税，其中许多针对中国。美国对从中国进口的平均关税从第一次关税提高前的2.6%上升到2019年9月1日的17.5%（最后一次提高关税）。表2.1显示了这些加税的日期和幅度以及受关税影响的进口商品价值。该表还显示了美国采取行动后，中国相应提高的关税。中国对其从美国进口的平均关税税率从美国开始加税前的6.2%提高到2019年9月的16.4%。图2.1显示了美国人口普查局关于中美之间贸易的数据。该图显示，到2023年，美国从中国的进口额已降至4272亿美元，与2017年相比下降15.4%。图2.1还显示，2023年美国从中国的进口额下降到2012年以来的最低水平，2023年从中国的进口额同比下降20.3%，降幅尤为明显。美国从中国进口的首次下降是在2019年，即美国对中国商品提高关税的次年。然而，在2019年至2022年的冠状病毒疾病（COVID-19）大流行期间，美国消费者对进口商品支出急剧增加，包括来自中国的商品。除了从中国进口商品的价值下降外，中国在美国总进口中的份额也有所下降。根据美国贸易统计数据，中国在美国总进口中的份额在2017年达到峰值21.6%，但在2023年下降到13.9%，下降了7.7个百分点。其中大部分下降（份额）被墨西哥、东亚和东南亚（地区国家）所替代。来自柬埔寨、新加坡、韩国、台湾、泰国和越南的美国进口份额在2017年至2023年之间上升了4.7个百分点，墨西哥的份额上升了2.1个百分点，总计上升了6.8个百分点，而中国在美国总进口的份额下降了7.7个百分点。这些国家在美国市场份额中增长的其中一部分反映了一些中国制造业务为了避免加增关税而转移至这些国家。在这些情况下，最终商品中的中国零部件产品的比例份额仍然很高，因为一些公司持续从中国供应商进口零部件资源，在墨西哥和东亚、东南亚国家的工厂进行组装。然而，其中一些转移是美国公司试图通过将进口转移到中国以外的国家来实现供应链多元化的结果。与美国从中国进口相比，美国出口额在2017年至2023年期间从1300亿美元增至1478亿美元，增长了13.7%。然而，在此期间，美国总出口增长更快，增长了30.5%，因此美国总出口中流向中国的份额从2017年的8.4%下降至2023年的7.3%，下降了1.1个百分点。随着贸易关系恶化，中国和美国同意就关税进行谈判。2020年1月，美国和中国达成了一项第一阶段贸易协议，该协议要求进行结构性改革和其他经贸体制方面的调整，涉及到知识产权、技术转让和其他议题的体制。根据该协议，中国应把从美国进口的商品量提高到2017年的水平以上——2020年增加639亿美元，2021年增加982亿美元。这些目标并未达成。协议失败的部分原因是美国政策目标的冲突和不切实际的期望。一些高级政府官员最感兴趣的是减少从中国的进口。其他人则更关注增加美国的出口。无论原因如何，中国没有像承诺的那样增加从美国的进口。2020年，美国向中国出口的商品金额比2017年减少了54亿美元。2021年，中国进口量比2017年增加了210亿美元，远远低于承诺的982亿美元。1990年至2007年间，来自中国进口商品的竞争导致美国制造业就业岗位减少约153万个，占此期间美国制造业就业岗位总降幅的四分之一。不出所料，中国进口商品的规模和双边贸易逆差被视为经济关系的政治负面指标。特朗普政府提高关税的目标之一是减少美中双边贸易逆差。如图2.1所示，2023年美国与中国的双边贸易逆差降至2790亿美元，而2017年为3750亿美元。双边贸易逆差占美国总体逆差的比重从2017年的47%下降到2023年的26%。在总体美国贸易逆差从2017年的4200亿美元大幅增长到2023年的8230亿美元的同期，对华逆差却有所下降。然而，在中国和美国，由于生产率的提高，制造业就业人数一直在下降。2012年至2022年间，中国制造业和建筑业失去了2120万个工作岗位，占这些行业总就业岗位的10%。在2000年至2010年间下降三分之一后，美国制造业就业人数在2010年至2022年间增长了7%，这一时期恰逢中国制造业劳动力下降、双边贸易逆差激增。通过按产品类别来分析美国进口来源的变化，美国贸易从中国转向其他国家的多元化（趋势）变得更为清晰。三大产品类别占美国从中国进口产品的三分之二以上：“机械和电子产品”、“纺织品和鞋类”、以及“化学品、塑料和皮革制品”。2017年至2023年间，中国在这三个类别中占美国总进口的比例有所下降（见图2.2）。与所有从中国进口的产品类别一样，下降主要集中在那些受到加征关税影响的商品上。由于关税的提高，竞争国家部分取代了中国的进口商品。最初，面临其他国家竞争的产品（即那些完全或近乎完全替代品）比中国是唯一供应商的产品（如iPhone）失去了更多的市场份额。例如，中国在美国纺织品和鞋类进口中的份额——这些是劳动密集型、不太复杂的产品——从2017年的39%下降到2023年的27%。然而，在2017年至2023年期间，即使是中国在美国机械和电子产品进口（这类产品中国制造商拥有专有技术和特定产品）的份额也从36%下降到22%。与2022年相比，2023年来自中国的进口在每个显著的商品类别中都有所下降。中国进口产品占美国进口总份额比例的下降也反映出了非中资公司将部分业务从中国转移到其他国家以降低中美紧张局势升级的风险。例如，苹果公司将部分iPhone组装业务迁至印度，作为其全球多元化生产（布局）、减少对中国依赖的努力的一部分。在2018年之前，所有中国对美国出口产品中有60%是由非中资企业的工厂生产的；在计算机和电子产品领域，中国对美国出口中有68%是由非中资企业生产的。然而，2023年似乎标志着转折点。在2018年和2019年美国提高关税的五年后，来自中国的许多产品类别的进口急剧下降，这表明美国进口商已将供应链大量从中国转移到其他国家。2024年，尽管速度放缓，但美国从中国的进口仍在持续下降——截至2024年4月下降了2.5%。自2017年以来，美国政府基于提高中国进口关税的政策目标已经实现：进口总值和中国进口在美国进口总额中的份额均有所下降，双边贸易逆差也有所下降。然而，这些对中国的贸易变化给中美两国都带来了经济成本。在本节中，我们对这些成本的估算值进行了回顾。多项研究试图估算或预测2018年关税上调对中国的成本。在2019年10月的《世界经济展望》中，国际货币基金组织（IMF）估计，美国关税上调和中国的报复性关税的综合影响使中国2019年的国内生产总值（GDP）减少了0.3%至0.4%，并带来持续性损失，相当于GDP的0.2%。按当前美元计算，这些损失在2019年约为600亿美元，在2023年约为360亿美元。经济学家Eddy Bekkers和Sofia Schroeter也估计，中美关税的提高可能使中国GDP每年持续下降0.2%。在2021年的一篇论文中，Davin Chor和Bingjing Li利用了中国部分地区夜间灯光的高频数据，并将这些数据与位于这些地点的中国出口商的贸易暴露指标相结合。贸易暴露度指标是根据中国企业的地理坐标构建的。通过分析网格内的时空变化并控制网格特定的同期趋势，他们发现，对美国更高关税的暴露度每增加一个百分点，在主要对美出口企业的所在地区的夜间亮度降低0.59个百分点。他们将这一发现与夜间照明与经济产出之间的相关性相结合，来估计关税的经济成本。他们推断，相对于未受影响的网格地区，约有2.5%的中国总人口（那些生活在承受最大美国关税冲击的网格）人均收入下降了2.52%，制造业就业下降了1.62%。此外，他们没有发现中国的报复性关税对中国收入或制造业就业有显著影响。多项研究试图量化关税对美国经济的经济成本。根据前述国际货币基金组织（IMF）的估计，2019年关税对美国经济直接影响的估算成本为GDP的0.18%；2023年预计占GDP的0.1%。按美元计算，2019年和2023年的成本分别达到390亿美元和270亿美元。Bekkers和Schroeter估计2019年关税对美国经济的直接成本为GDP的0.16%，并预计该损失将持续。根据这个估算，关税在2019年、2023年对美国造成的损失影响分别是340亿美元、440亿美元。Mary Amiti 及其合著者发现，关税的增加降低了美国整体福利，到2018年12月关税的增加使美国每月的总福利减少了14亿美元，而由于关税的反复提高，2018年总共减少了82亿美元。他们估算，由于关税对美国经济造成的无谓损失，美国的福利每年持续减少168亿美元，这相当于2019年GDP的0.08%。国会预算办公室得出结论，关税的增加将在2020年减少美国GDP0.5%（1070亿美元），并在2020年减少平均实际家庭收入1277美元（以2019年美元计算）。与国际贸易理论和众多关于关税经济效应的研究一致，Aaron Flaaen和Justin Pierce发现，美国关税的提高导致了美国制造业产出、出口和就业的减少。他们估计，高度暴露于关税的美国制造商因进口投入成本上升和报复性关税对其出口的影响，就业减少了1.4%。这些（就业）损失只有0.3%被部分被关税旨在保护行业的就业增加所抵消。为了说明关税的后果：使用从中国进口零部件的美国公司必须支付关税的额外成本。这使得他们在与使用相同零部件生产相同产品的加拿大公司的竞争中处于成本劣势。两家公司都销售到北美自由贸易区，但美国公司必须承担从中国进口的投入关税的成本，而加拿大公司则不需要。Flaaen和Pierce发现的出口、产出和就业下降反映了这些结果。Amiti及其合著者发现，关税导致美国生产者价格上升了1个百分点。1990年至2018年间，生产者价格通胀的平均率略超过两个百分点，因此关税使生产者价格通胀率增加了近50%。那些经历零部件进口关税急剧上升的公司，将工厂出厂价格提高了4.1%。关于2018-2019年关税上调的经济文献发现，关税的全部成本已转嫁给美国消费者和企业。将关税完全转嫁给作为主要消费国（如美国）的进口国是不寻常的。中国出口商受益于2019年、2020年和2023年相较于2017年汇率的人民币贬值，因此，这种情况下，完全转嫁关税的情况显得更为不寻常。研究普遍发现，当重要的进口市场因关税提高或汇率变动而面临价格急剧上涨时，该国的出口商必须降低价格以保持市场份额。在这些情况下，关税成本由进口国和出口国分担。然而，在2018年和2019年关税上调之后，中国出口商品的价格并未出现明显下降。中高收入群体低收入群体因这些价格上涨而承受不合理的负担，因为与中高收入群体相比，他们在进口自中国的商品（如服装和鞋类）上的支出占收入的比例更大。简而言之，2018年美国关税的提高导致美国制造业出口、产出和就业减少；加速了生产者和消费者价格通胀；并降低了家庭福利，尤其是低收入家庭。美国政府为促进公平贸易而采取的另一套政策包括对国际贸易规则和规范提出的修改。继续追求建立和修订国际贸易规则和规范可以推进美国在公平贸易方面的几个关键目标。签订新的贸易协定可以为其他国家的企业确立公平待遇的标准，而修订贸易规则可以通过解决政府补贴等问题来规范对公平竞争的期望。尽管世界贸易组织（WTO）历来是解决此类问题的平台，但围绕争端的僵局使其在解决国际贸易争端中的作用受到质疑。与此同时，美国政府也经常在WTO之外呼吁中国确保美国企业在华获得公平待遇。自2010年代以来，美国政府将区域贸易协定作为对抗中国影响力、推进公平贸易目标的一种手段。。尽管特朗普政府成功谈判达成《美墨加协议》（USMCA）以取代《北美自由贸易协定》（NAFTA），但却放弃了奥巴马时代的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），并未为印太地区提出替代性的区域贸易协定。拜登政府则推动了《印太经济框架》（IPEF），其中虽然未包含TPP中向所有签署国开放美国市场的条款，但增加了加强供应链韧性和更新数字贸易条款的内容。如前所述，美国政府已在IPEF的四个支柱中的三个方面签署协议，但由于美国国会的政治反对，尚未就贸易支柱达成协议。尽管美国未正式加入TPP，但在影响国际贸易规范和规则方面取得了一定成功。截至2024年，已有12个国家加入了该条约，该条约随后被更名为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。CPTPP包含了一些解决美国关注问题的条款，包括对国家干预市场的规制以及对知识产权的保护。因此，美国在以促进公平贸易为目标的国际规则和标准修订努力中已取得了一定程度的成果。为了推进其公平贸易目标并对抗中国的“一带一路”倡议（BRI），美国推出了一系列旨在维持其塑造全球贸易规则和规范关键角色的举措。在2021年的七国集团（G7）会议上，美国宣布并领导了一项名为“重建更好世界”的倡议，后来更名为“全球基础设施和投资伙伴关系”（PGII）。该倡议是迄今为止西方国家为对抗中国通过BRI获得影响力的最大努力。拜登表示，在五年内，美国将动员从联邦和私人部门动员2000亿美元的资金和投资，用于支持中低收入国家的项目。PGII专注于四个领域的投资：气候变化、全球健康、数字基础设施和性别平等。与由中国政府单方面管理和监督的“一带一路”不同，PGII是一项依赖于美国及其G7伙伴承诺的多边作用。该倡议在对抗“一带一路”方面的有效性仍不确定，主要是由于项目融资的性质不确定；与中国的快速启动项目相比，由于对拟议项目的环境和财务可行性进行审查的时间过长；以及私营部门公司对投资回报的怀疑。这些挑战美国为向中低收入国家提供“一带一路”的可行替代方案增加了难度。另一项由美国通过G20牵头，名为“印欧中东走廊”（IMEC）的倡议进展甚微。2023年9月G20峰会期间宣布的IMEC旨在更好地促进印度、阿拉伯海湾国家和欧洲之间的贸易。IMEC的另一个战略目标是应对中国与沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国日益增加的接触。IMEC不仅关注贸易联系，还关注电力和数字基础设施的发展，以及清洁氢出口管道。然而，IMEC仍主要处于规划阶段。在非洲，“洛比托走廊”，也称为“泛非走廊”，旨在连接安哥拉、刚果民主共和国和赞比亚，最终延伸至印度洋。成功实施“洛比托走廊”将促进关键矿产（如铜和钴）的生产和出口增加，减少在这些关键矿产方面对中国的依赖。IMEC和洛比托走廊代表了需要多年时间才能实施的重大努力。除了这些全球性举措之外，美国还加紧努力，以减少亚洲国家对中国依赖。这些努力包括印度-太平洋经济框架、日美清洁能源伙伴关系、日美湄公河电力伙伴关系、美国与中国台湾经济繁荣与伙伴关系对话以及矿产安全伙伴关系。这些地区性倡议旨在加强盟友和伙伴之间的合作。通过专注于供应链中的特定领域和行业，美国鼓励各国减少对中国的依赖。然而，这些倡议大多刚刚起步，因此还无法评估其效果。美国政府还要求中国确保公平对待美国公司。例如，在2024年，布林肯呼吁他的中国同行为在华运营的美国公司提供一个“公平竞争的环境”。然而，中国官员对这些要求的回应力度有限。在拜登政府领导下，美国政府通过了多项支持产业政策的立法。2021年11月签署成为法律的“两党基础设施法”（BIL），也称为《基础设施投资和就业法案》，为交通基础设施的改善和关键材料的某些投资提供资金。《芯片和科学法案》授权联邦资金用于美国半导体的研究、开发和制造。2022年通过的《通胀削减法案》IRA旨在通过投资相关技术和新兴制造企业，加强在美国绿色能源生产方面的能力。此外，政府还利用《国防生产法》（DPA）为关键矿产供应链的研发和投资提供资助。这些法案的通过和实施在一定程度上旨在通过对抗中国的产业政策来促进公平贸易，从而为美国公司在被视为对美国经济和国家安全至关重要的行业中，与中国公司竞争创造一个更公平的竞争环境。截至2024年，许多投资项目刚刚开始，但初步评估显示，制造业投资已产生显著增长。然而，这些投资是否会增加制造业的工人数量尚不清楚，因为大部分工作已经自动化。然而，美国政府的基础设施投资应该会提高美国出口商的竞争力。美国政府在特朗普和拜登领导下，将公平贸易作为其针对中国的经济政策的关键目标。构成这一目标的具体子目标已取得不同程度的成功（表2.2）。为实现这一目标的相关行动包括提高关税、提议修改区域贸易规则和规范，以及支持产业政策。为实现这一目标采取的最重要措施是美国政府在2018年和2019年实施的关税提高。这些加征的关税实现了减少中国进口商品总额、缩小双边贸易逆差的目标。美国为促进与中国公平贸易的其他举措，如区域贸易协定，进展较少。美国政府为塑造国际贸易规则和规范所做的努力取得了一些成果，因为许多国家接受了与跨太平洋伙伴关系协定（TPP）相关的提案。然而，美国决定不加入该条约。美国迫使中国改变对待在华运营的美国公司方式以及限制其使用补贴为中资公司提供竞争优势的努力收效甚微。在国内，美国政府对被认为是关键的行业提供了非常大的补贴，这些行业的新建工厂投资大幅增加。美国政府还在试图多样化各种产品的供应来源，以摆脱对中国的依赖。截至2024年，虽然在多样化方面取得了一定进展，但许多被认为是关键的产品仍主要依赖于中国供应。美国推进公平贸易的政策也给美国企业、工人和消费者带来了成本。值得注意的是，关税增加导致美国总体福利下降。它们导致了美国制造业出口、产出和就业的减少；加速了生产者和消费者价格通胀；并降低了家庭福利。在不确定的世界中
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