姜楠 曹现强 | 营商环境何以优化？

近年来，逐渐兴起的优化营商环境、“放管服”改革等治理实践的重要面向在于对政府部门进行革新，通过技术赋能、流程重塑等方式实现行政负担在政府与企业之间合理分配，进而解决企业急难愁盼的关键问题，提升市场主体的获得感与满意度。然而，通过观察治理实践可以发现，政府部门有时也会陷入压时间、减材料、缩流程等优化营商环境考核过程中容易量化部分的困境，忽视了惠企政策兑现、部门协同水平不高导致企业难以有效遵从政策等方面，使得降低企业行政负担的效果未能达到预期水平，影响了企业获得感的提升。因此，在政企互动过程中究竟有哪些因素导致了企业行政负担的生成？在优化营商环境与“放管服”改革大背景下，如何更加有效地降低企业的行政负担？这些不仅成为公共管理学界需要回应的理论问题，同时也是亟待解决的政府实践困境。

为回应本文的研究问题，笔者以A市为个案进行分析。A市作为东部地区的一个省会城市，具有强烈的营商环境建设需求，在大力推进行政审批制度改革、优化城市政务服务等举措的同时，也面临着降低企业行政负担的压力。本文聚焦A市优化营商环境过程中降低行政负担的具体实践，将政企互动的视角引入其中，进而分析不同政企互动发展阶段对应着何种行政负担成因，以及地方政府降低企业行政负担的方式及其逻辑究竟为何。本文可能的贡献在于挖掘了营商环境优化过程中三类行政负担的成因，基于组织学视角提出降低企业行政负担的分析框架，增进已有针对行政负担理论的研究。

行政负担是公共管理学界用以讨论政民、政企互动关系的重要视角。所谓行政负担，是指社会主体在与政府打交道的过程中所感受到的繁重体验，包括心理成本、学习成本与服从成本三个方面(Burden et al.，2012)。学界对行政负担所带来影响与后果有着不同看法(Lee，2021)。一些研究认为，给公民与社会组织施加过多的行政负担会使得公共政策执行陷入困境，例如过于繁重的失业救济政策会让人们将失业原因错误地归咎于保险基金方及其雇员(Madsen & Mikkelsen，2022)。因此，减少行政负担能够提升人们接受社会福利政策的可能性，促使低收入群体、蓝领工作者和儿童等更好地从社会福利政策中受益(Herd et al.，2013)，从而使得福利政策真正惠及目标群体(Fox et al.，2020)。还有研究认为，行政负担能够通过设定准入门槛筛选出符合政策要求的对象，因此将行政负担应用于合法目的能够推动公共政策顺利执行(Herd & Moynihan，2018)。例如，在社会保障领域保持适当的行政负担能够降低人们利用社保政策进行欺诈的风险(Lee，2021)，因此对特定群体施加适当的行政负担有利于保障政策执行效果(Liu & Zheng，2018)。

相比已有研究较多关注了政民互动过程中的行政负担，针对企业所面临的行政负担的议题尚未得到充分研究(Johnson，2022)。在针对企业行政负担的研究中，多数观点认为，企业行政负担主要指企业在开办设立、处理建筑许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、纳税、跨境交易、执行合同和解决破产等过程中因流程繁琐、耗时较长、门槛不一等所产生的繁重体验(Heinrich，2016)。可以看出，行政负担不同于因管理规则而产生的成本，而是侧重表达政策执行过程中产生的、超出企业正常管理成本范围的繁重负担(Moynihan et al.，2015)。因此，减轻企业行政负担能够培育企业家精神，提升企业竞争力(Kitching et al.，2015)，并不断吸引新企业进入本地市场，最终促进城市经济增长(Arendsen et al.，2014)。

已有研究指出，行政负担所带来的影响总是不均匀地分布在不同群体之中(Heinrich，2016)，使得行政负担在性别(Nisar，2018)、年龄(Herd，2015)、民族与种族(Heinrich，2018)、城乡(Reissig et al.，2022)等方面呈现差异。此外，人力资本也会影响人们的行政负担，拥有更丰富的社会、文化与经济资本的社会公众能够抵御更多的行政负担(Masood & Azfar Nisar，2021)。在企业经营过程中，行政负担也呈现出类似特征。首先，就企业规模而言，大公司相比小公司有更多的运营资本，因此大公司所承担的行政负担更少(Johnson，2022)。其次，就企业经营时间而言，由于进入市场时间更长的企业已经对该行业所需的各种负担成本有所了解并产生了应对办法(Dean et al.，2000)，因此新进入市场的企业的行政负担更高。

在明确企业行政负担概念、成因、表现差异等问题的基础上，已有研究也关注如何有效降低企业行政负担。一方面，借助优化城市营商环境与“放管服”改革等实践能够整合碎片化的治理资源，降低企业交易成本，促进市场主体平等获取资源与要素(廖福崇，2022)，例如，提升企业开设与缴税的便利度能够降低企业进入市场的门槛(Poel et al.，2014)，因此优化营商环境是降低企业行政负担的一种重要方式。另一方面，电子政府与信息和通信技术的发展也能减轻企业的行政负担，建设各类城市政务信息平台能够将政策信息推送给目标群体，大大降低了企业为履行法律信息义务而需付出的信息收集成本(De Jong & Van Witteloostuijn，2015)，使得政企沟通更加快捷高效。此外，通过简化办事流程、优化在线服务、利用信息平台整合材料等措施也能够缩短企业办事所需的时间(Ntaliani & Costopoulou，2017)。

已有文献围绕企业行政负担的形成原因与消解方式等进行了研究，但仍然有一些问题值得讨论。首先，已有研究多关注政民互动，尤其关注与福利政策相关的弱势群体，而针对企业行政负担的研究较少。因此，关注政企互动过程中企业行政负担的成因与消解策略，能够增加行政负担理论的知识积累。其次，已有针对企业行政负担成因的研究多集中于横向政府部门之间协同不力和信息技术的支持力度不够等方面。然而，在我国优化营商环境与“放管服”改革背景下，政企互动有着更为丰富的内涵，因此降低企业行政负担还存在其他方式。例如，政策执行过程中政府工作人员的态度不佳，或者对于政策的理解程度不高都可能给企业带来行政负担，通过改善一线工作人员的服务与沟通态度对于降低企业的行政负担具有重要意义(Arendsen et al.，2014)。因此，针对企业行政负担的生成原因与优化策略还缺乏一个整合性分析框架。

综合来看，企业行政负担的生成与优化与政企互动过程息息相关，是一个过程复杂、主体多样的治理过程，因此从多个维度出发分析政府行为能够给出更有解释力度的分析框架(栗伊萱、刘文璋，2022)。企业行政负担的生成与消解反映了在优化城市营商环境的大背景下，多个治理主体在各项政策执行过程中的冲突、协商与妥协的过程。一个简化的政企互动过程是，地方政府面临推动企业发展的实际需求，并受到来自上级政府的优化营商环境考核这一指标压力，使得地方政府开始结合本地实际情况，采取多样化的策略减轻企业行政负担。这一过程涉及了地方政府部门之间的横向互动与协作，上下级政府层级之间的指标治理与控制，以及场域压力下识别与回应企业发展需求、推动城市经济快速发展三个方面。因此，本文尝试在识别企业行政负担的基础上，从横向政府间关系、纵向政府间关系以及外部场域环境三个方面构建分析框架。

首先，横向政府部门之间的沟通与协作能够整合跨部门治理资源与信息，信息与数据互通互联更进一步加速跨部门协作高效运作，从而以部门协作取代企业跑腿，因此横向政府部门间协同界面逻辑下的流程重塑成为第一个分析维度。其次，降低企业行政负担多以优化营商环境为背景而展开，优化营商环境过程中的各项工作往往作为任务发包给各个部门。为保障各项任务得以顺利推进，实现组织预期的考核目标，地方政府部门出于问责与邀功等目的采用多种方式减轻企业负担，因此纵向政府层级间发包控制逻辑下的考核问责成为本文的第二个分析维度。最后，针对行政负担的讨论应当置于具体的问题环境中(马亮，2022)，脱离政企互动这一问题情境进行分析会使得研究难以触及行政负担的本质所在。不同于政民互动过程中的行政负担议题，政企互动过程中所涵盖的议题集中于企业开设、经营与管理的全过程，反映出政府与企业等主体的行为冲突、妥协与调试过程，因此外部场域环境中，场域适应逻辑下的需求回应成为本文分析的第三个维度。综合以上分析，本文从横向政府部门、纵向政府层级、外部场域环境三个维度出发，分别对应“协同界面”“发包控制”和“场域适应”三重作用逻辑，遵循“流程重塑”“考核问责”“需求回应”的消解策略(如图1所示)，从而深描我国政企互动过程中企业行政负担的成因与消解方式。

本文选取A市优化营商环境实践作为研究对象，并采用单案例研究的方法进行分析。案例研究是遵循预先设定的程序与步骤，对某一经验性或实证性课题进行研究的方法(单菲菲，2018)，对于理解中国政府治理实践有着重要意义。A市优化营商环境考核在过去几年中实现了从排名平庸到名列前茅的较大提升，根据中国城市营商环境评价报告中的城市排名情况，2017—2018年间A市优化营商环境得分在全国排名还处于30多名的位置(李志军，2019)，至2022年全国排名已跃升至前15名左右(李志军，2023)。根据国家发改委公布的中国营商环境报告(2020)，截至2020年，A市大力推动的“极简审批”“一次办成”等举措成为全国典范，在80多个参评城市中名列前10位，是14个改善幅度最大的城市之一(国家发展和改革委员会，2020)。综合来看，A市优化营商环境在全国排名中的变化反映出A市营商环境优化工作所取得的巨大进展，选取A市作为研究对象能够充分挖掘优化营商环境过程中行政负担的成因与地方政府的应对策略等本文关注的研究问题。

多维度、多来源的案例资料数据能够形成三角互证，以便提升案例研究分析结论的科学性与可靠性。本文分析所用数据包括一手数据与二手数据。首先，2019年10月至2021年6月，课题组针对A市优化营商环境实践进行了系统性跟踪研究，采用理论抽样的方法选择访谈对象(王建明、王俊豪，2011)，并采用半结构化访谈对A市政府部门与企事业单位开展1小时左右的一对一深度访谈，从而给访谈对象提供充分的思考和表达时间，为本文分析获取了大量一手数据。深度访谈主要围绕以下目标：了解该部门在A市优化营商环境中所发挥的具体作用、工作进展与不足等方面，并重点结合本部门具体情况详细阐述政企互动过程中行政负担的产生与消解方式等。针对政府部门(含自贸区、综保区、高新区和先行区等功能区)进行访谈并获取访谈文本13份，覆盖部门36个，访谈对象98人；针对非政府部门(企业、商会、创新创业平台等)进行访谈并获取访谈文本8份，覆盖部门30个，访谈对象33人。其次，本文在分析过程中还使用部分二手数据，其来源包括：(1)A市出台的与优化营商环境相关的法律法规与政策资料；(2)关于A市优化营商环境进展、问题与成效等方面的各类新闻报道。

根据行政负担的基本定义，本文从服从成本、学习成本与心理成本三个方面梳理政企互动过程中企业行政负担的成因。从政企互动的视角出发，企业的服从成本主要指企业在经营全过程中，为满足企业开设、经营、退出等要求，在材料准备、材料递交、资质审批等环节为合规而付出的各类成本，其成因表现在以下几方面：其一，申请材料冗杂，即企业在申请环节和准入后的管理环节所需提交的各类材料的要求细致、步骤繁琐等，有时还会出现重复提交现象。其二，办事流程复杂，即在企业准入与运营环节的办事流程方面要求繁琐。例如，一些人才补贴政策需要由相关部门发放给企业，再由企业转交给申请人，徒增不必要的办事环节；或因政府部门之间权责不明或存在交叉导致企业无法精准识别主管部门，只能通过“多跑腿”的方式试错。例如，一些企业代表谈道：“有时一个问题需要两个部门配合解决，容易产生责任推诿。这时就需要政府部门首先厘清职责，为我们企业站台。”(访谈资料：QY2021060407)其三，材料内容不明晰，即政府为企业设立与经营所设置的各类要求和流程不够明晰，让企业难以顺利提交材料和推进各类申请流程。

学习成本主要指企业为快速有效地接收并掌握各类涉企政策及其信息解读而付出的成本，其成因表现在以下几方面。第一，涉企政策来源多样且分散。由于不同层级、不同部门的政府所出台的政策都对企业经营产生影响，导致企业无法快速整合并掌握各类政策信息。第二，涉企政策解读不明晰。政策过程中的模糊性虽然使得政策执行空间富有弹性，但也可能导致政策误读与执行失序(陈宇、孙枭坤，2020)。与营商环境优化相关的政策也具有相当的模糊性，例如涉企政策文本多包括原则性内容与规定，政策实施细则的缺失让企业难以理解政策。第三，涉企政策精准推送难。涉企政策多样且针对不同规模、不同性质的企业，如何将丰富、细致的涉企政策及时推送给相关企业，并引导其进一步办理业务、享受优惠等，成为降低企业学习成本的又一关键所在。在调研中一些企业代表谈道：“我们特别需要了解与企业发展息息相关的优惠政策，但实际上我们往往错过很多政策，或需花费大量时间精力筛选政策。”(访谈资料：QY2019110839)

心理成本主要指在企业与政府打交道的过程中，因流程复杂、材料冗余繁杂、权责不明、政企沟通不畅而承担过重的心理压力和焦虑等。心理成本的成因包括：第一，政企沟通不畅。由于政企沟通低效导致的大量迎评送检和各类座谈会使得行政负担不降反增。在访谈过程中有创新创业平台代表谈道：“有个企业一年参与了130多次政府座谈，相当于平均两到三天就要参加一次。它光搞政府接待去了，哪有工夫发展自己？”(访谈资料：QY2019110626)第二，政策稳定性差。这不仅表现在政策制定与实施因缺乏约束力导致的政策稳定性差，也表现在政策执行效果缺乏监督与反馈，导致政策难以兑现与落地。例如，有企业代表在调研中表达了自己的顾虑：“企业像候鸟一样，哪里有利于发展就去哪里。如果政策兑现起来太麻烦、太慢，或根本无法兑现，对于我们来说安家后就很难再退出这个城市了。”(访谈资料：QY2021060418)第三，政策普惠性不高。A市出台的多项涉企优惠政策或事项办理通道往往只有重点企业或外资企业才享有，进而导致行政负担因企业性质和规模不同而存在差异。在调研中很多中小微企业与创新创业平台代表谈道：“企业规模和来源有别不代表我们可以被区别对待，应当做到‘有无熟人一个样、本地外地一个样、大小企业一个样、国有民营一个样、内资外资一个样’。”(访谈资料：QY2019110623)

通过针对企业行政负担成因的分析可以发现，行政负担涵盖政企互动全过程，并在政企互动的不同阶段呈现出不同特征：在政企互动前期，企业行政负担主要缘于涉企事项办理时间与办理流程、企业需求表达等方面，在营商环境优化过程中政府部门也比较容易采用各种治理措施加以应对。然而，随着政企互动进程的不断深入，企业行政负担的成因逐渐向审管协同不畅、企业需求回应水平不高、政策推送精准性不足等更为复杂的方面转变，因而需要更具创新性和综合性的手段加以应对。

通过以上分析可以发现，在政企互动的不同阶段，A市企业所面临的行政负担的成因也不同，这就给政府治理带来不同的要求。本文进一步从组织理论的视角出发，探究地方政府降低企业行政负担的多重治理逻辑与策略。

1．协同界面逻辑下的流程重塑策略

大数据时代政府治理流程发生重塑与再造，一方面表现在多部门职能整合引发的官僚科层体制扁平化，另一方面表现在部门间政府协同机制常态化(黄其松，2018)。这使得企业行政负担从以下两个方面得以减轻。

第一，平台治理促进官僚科层体制扁平化。界面政府使得政府作为整体与社会公众与企业互动，提升了政民互动与政企互动的便利程度，从而解决了专业化分工与需求多样化、一体化之间的矛盾(李文钊，2021)。其中，城市政务热线是以界面政府理论推动政民与政企互动的一种重要方式。在优化营商环境过程中，企业通过致电城市政务热线表达自己的诉求与疑惑，之后政务热线平台便可将工单转交给办理部门，并对办理结果进行监督与回访。在政策汇编与解读、推送等方式都无法满足企业的政策学习需求时，政府部门便可根据工单内容有针对性地回应企业需求。由此可见，城市政务热线通过整合地方政府跨部门的治理资源，将标准化的信息通过“窗口”向社会公众公布并推动政民、政企之间的有效互动，同时也分担了部分在传统治理模式下无法高效运转的治理事务(吕德文，2019)，极大地减轻了企业的行政负担。

第二，数字技术加速部门协同机制常态化。数字治理重塑科层组织的治理流程大致包括三个阶段，即单一政府部门职能整合、同一职能不同层级政府职能整合以及跨政府部门职能横向整合(王磊、赵金旭，2019)。在深入开展优化营商环境之前，A市企业面临多种发展困境，其中最为突出的包括办事材料冗杂、办事时限过长、办事流程繁琐等方面。然而，数字治理推动下的协同治理整合了以往碎片化的治理资源。其一，数字治理推动涉企事项协同办理。设立行政审批大厅、行政审批局等相对集中行使行政审批权的做法与审管协同共同推动流程重塑，实现涉企服务业务集成，减轻了企业奔走填表、等待审批等行政负担。其二，数字技术促使治理环节相互衔接。A市通过搭建数据平台，建立社会信用体系，推动涉企信息跨部门互通共享，从而减轻企业行政负担。一方面，数字治理助力政府通过整合跨部门的企业信用信息并加以使用，从而免去企业重复提交相关信息的麻烦。例如，税务局工作人员在调研中谈道：“企业信用信息广泛存在于司法、税务、银行、交通等多个系统中，强大的数据支持让我们可以在兼顾监管质量的基础上实现涉企事项‘秒批’和‘秒办’。”(访谈资料：ZF2021060208)另一方面，数字治理支持下的信用监管体系建设推动事中事后监管成为可能。以信用信息评级系统为基础绘制的企业画像能够反映出企业的基本信息、经营状况、经营风险等，一并生成的信用名单使得企业在准入环节可以遵循“告知承诺制”，即企业在准入环节只需要满足必要条件即可开办企业，并非需要提交全部资料。A市大数据局作为整合全市数字治理资源的主要部门，在访谈过程中详细论述了信用体系建设情况。

依靠信用平台中的“信用承诺”子系统，只要市场主体敢承诺，政府就敢批准它们经营。使用企业信用数据和记录，不仅可以动态监控企业的履约情况，还可以通过企业画像识别企业经营状态是否正常。(访谈资料：ZF2021060403)

2．发包控制逻辑下的考核问责策略

降低企业的行政负担是A市优化营商环境的一个重要目标。“营商环境优化的关键在于处理好政企、政社关系，帮助企业更好地盈利，推动城市经济更好更快发展。”(访谈资料：ZF2021060437)与优化营商环境相关的任务多以工作目标的形式在纵向政府层级之间进行发包，为在全市优化营商环境考核过程中取得好成绩，A市政府各部门对标国家层面优化营商环境考核评价体系，力求通过减轻企业行政负担提升A市营商环境排名。

第一，目标责任制使得政府部门降低企业行政负担的任务得以具体化。通过制定权责清单能够有效明确政府部门岗位职责，从而规范企业办事流程标准、材料提交与审核标准化等环节。这些措施在政企互动之初能够有效应对成因较为简单、回应方式较为单一的行政负担。例如，各部门通过减材料、压缩流程与环节、缩短办理时间、降低办理或准入门槛与条件、联网调取企业信息等方式便可降低企业的行政负担，同时也完成了上级安排的发包任务。然而随着政企互动进程的深入，材料、环节与时间等方面不再是困扰企业经营与管理的首要矛盾，如何更好地为企业提供服务成为亟待解决的问题。为此，在目标责任制的框架下，A市政府各部门把治理重心转移到主动提供服务或提升监管弹性等方面。例如，行政审批局工作人员在访谈中表示：

“容缺受理”允许企业可以先把手头已有的、重要的材料拿来排上队，之后尽快准备好了欠缺的材料再来补交，保障各类涉企事项能够“一次办成”。(访谈资料：ZF2021060425)

此外，A市各部门还在政企互动过程中秉持包容审慎的监管原则，对轻微违法行为首先进行批评纠正。在实践中，一个典型的例子就是税务局在优化税收工作中大力推进的“首违不罚”制度。

“首违不罚”也叫“首犯不罚”，就是要在不违法的前提下允许企业犯一点小错误。有错误不怕，我们及时纠正、及时告知，再犯才罚，让企业卸下沉重的心理负担，放开拳脚大胆去做就行。(访谈资料：ZF2021060325)

类似的做法还存在于A市城管、消防、环保等部门，涵盖了优化城市营商环境的方方面面。

第二，绩效考核与问责保障企业行政负担消解落到实处。A市通过设置与城市营商环境优化相关的任务考核与问责制度，引导政府部门保质保量完成营商环境优化工作。这些考核标准均与减轻市场主体行政负担的情况息息相关，不仅包括企业开设与经营所需材料数量、涉企事项办理时间等客观评价指标，也包括企业与市场主体的满意度、获得感等主观评价指标。围绕目标责任制所展开的绩效考核为政府部门提供了行动标杆。首先，考核与问责使得政府部门注意力向行政负担转移与营商环境优化方面倾斜。这促使地方政府逐渐明确行政负担的内涵与意义，为后续的行政负担消解工作提供基础与前提。其次，考核与问责通常伴随着政府间竞争与合作，能够激励政府部门调动工作积极性，促使其通过推进持续的政府创新行为提升营商环境，优化效率。因此政府间竞争与合作使得各项优化营商环境与减轻企业行政负担的实际操作落到实处，进而使得行政负担在政府与企业之间得以合理分配，最终降低企业的行政负担。

3．场域适应逻辑下的需求回应策略

政策执行离不开特定的场域环境，这既包括政策执行场域中的社会、经济、人口等因素，也包括政策执行的历时性特征与资源丰富程度等，是一种具有特定结构的社会空间(杨书文、薛立强，2021)。政企互动过程中充满了样态多样的政策执行过程，因此，针对政企互动过程中的行政负担研究也应当考虑企业的具体需求及其特征。

第一，以强化政企沟通识别和有效回应企业需求。精准识别企业需求是有效回应企业需求的前提，同时也是减轻企业学习成本、心理成本与服从成本的关键所在。为充分了解各类企业的需求与困惑，A市召开政府座谈会，通过政策宣讲有针对性地实现涉企政策输出与宣传；或在政策制定过程中广泛征求企业意见，了解企业需求，并为企业答疑解惑。A市工信局在优化营商环境过程中需要承担部分企业融资担保工作，这一过程涉及了较为复杂的政策细节与流程。工作人员在调研中重点谈道：“为了不耽误企业的正常经营秩序，我们召开座谈会之前会提前做很多准备，真正对各类企业提供‘靠前服务’。”(访谈资料：ZF2021060234)

在识别企业需求后，A市也积极兑现领导在招商引资过程中所做出的各项承诺，帮助企业落户A市后可在流程、资源、政策等方面获取各种便利。这一政策在兼顾市场公平竞争的同时又释放了企业活力。例如，一位“双创”平台负责人在访谈中说道：“市委组织部只考察人才项目的几个关键点是否合规就能立马兑现惠企承诺。如果后来发现企业有问题，他们完全可以事后再把奖励追回，这既无什么损失，又能提升政府形象。”(访谈资料：QY2019110418)

第二，以帮办与代管服务缩短政企距离。A市通过提供管家式服务或一对一帮扶服务，主动解决市场主体准入与经营方面的困难，进而满足市场主体的生存与发展需求。税务部门工作人员表示：“涉税业务办理复杂，有时本人不能亲自办或不会办，我们便开发‘A城税务掌上办’程序，老百姓在家用手机扫码后我们就可以帮办。”(访谈资料：ZF2021060302)类似的代管、代办等托管类服务也发生在A市其他市政公用设施领域改革过程中，如供水、供电、建设工程开工与施工管理等领域，此外在民办教育落地许可方面也有类似举措。

第三，以数字治理助力政策编读与推送。数字技术支持能够实现涉企信息分类整理，并将其推送给与这些政策相关的企业，从而弥合政企、政民之间的数字鸿沟(Larsson，2021)。一些部门有针对性地出台政策汇编手册、政策“大礼包”、办事指南汇编等材料，方便企业了解政策；或成立政策专班，负责涉企政策汇编、解读与更新。此外，A市通过扩大宣传规模、拓展宣传渠道、派专人主动到企业宣讲政策等方式，将政策文本及时、精准推送给相关企业，帮助企业顺利了解政策，从而免去企业筛选信息的不便。税务局工作人员介绍了一个关于政策汇编的代表性实践。

疫情期间我们梳理的政策清单有37条具体规定，涵盖八类涉企事项。我们采取线上线下相结合、文字视频相结合的方式将政策清单、办理流程和负责人联系方式等信息一同发布，重点面向生产防疫物资的企业、物流企业和中小微企业实现了政策信息精准推送，打通政策落地见效的“最后一公里”。(访谈资料：ZF2021060304)

综合来看，政企互动过程中横向政府部门之间的流程重塑策略、纵向政府部门之间的考核问责策略和场域环境中的需求回应策略共同决定着企业的行政负担如何被消解，不同的治理策略在政企互动过程中所发挥的作用也不同。

首先，横向部门之间的流程重塑策略在政企互动初期能够有效降低绝大多数行政负担，例如通过压缩时间与流程、提升办理速度等方式提升企业办事便利度等，因此横向部门之间的流程重塑策略成为减轻企业行政负担的一种重要的推动逻辑。但随着政企互动进程的不断深入，横向政府部门之间的流程重塑策略应当进一步向推动政府治理流程重塑与再造转变，重点推动数据跨部门跨层级跨主体互通共享、企业信息安全保护等方面，以及与企业“告知承诺制”相配套的事中事后监管过程，进而在回应企业已有行政负担的基础上避免产生新的行政负担。

其次，纵向政府层级间的考核问责策略最初对于减轻由材料繁杂、时间冗长等引发的行政负担具有重要意义，因为这些指标在政府治理过程中容易被量化和被观察。但随着政企互动进程不断深入，材料繁杂、时间冗长等不再是企业行政负担的主要成因，考核指标若仍然关注于此，则容易产生涉企事项所需的办理材料、时间与流程“减无可减、压无可压、缩无可缩”的内卷困境。因此，考核问责的策略在减轻企业行政负担的过程中应当逐渐向企业信用数据的使用情况、信用承诺监管效果等事中事后监管方面转变，综合考察企业的满意度与获得感是否有所提升。

最后，外部场域环境中的需求回应策略在降低企业行政负担的过程中所发挥的作用会发生变化：在政企互动初期，企业行政负担主要缘于涉企材料提交与流转耗时耗力，法规政策了解不到位、不及时等方面，因此基于场域适应的逻辑，地方政府在政企互动初期多通过整合材料、压缩流程、强化政策编读推送等方式减轻企业的行政负担。随着政企互动逐渐深入，企业的行政负担更多地缘于惠企政策兑现的速度与质量水平、监管能否快速有效提升企业经营绩效等方面，因此地方政府多利用“告知承诺制”“容缺受理”“首违不罚”等更具弹性和创新性的监管措施，在坚持底线监管、审慎监管的基础上维护公平的市场竞争环境，减轻企业行政负担。

组织行为背后的多重行为往往存在逻辑关系与适用条件(练宏，2016)。具体到行政负担的成因与消解而言，第一，发包控制逻辑下的考核问责策略推动了场域适应逻辑下的流程重塑策略。为了落实优化营商环境考核中的各项指标，A市各部门针对某些涉企事项整合跨部门办理资源，并为企业提供“一条龙”服务；或基于界面治理理论，以城市政务热线平台、行政审批平台等整合跨部门资源，在保证监管秩序的基础上提升涉企事项的办理速度和办理质量。第二，协同界面逻辑下的流程重塑策略与场域适应逻辑下的需求回应策略相互促进、相互强化。一方面，企业需求推动涉企事项与办事流程加以合并与重塑；另一方面，政府部门流程重塑推动企业产生新的需求。在初步整合企业办事流程、压缩企业办事时间等行政负担以后，如何提升监管效果成为企业新的需求。例如，审批权下放后县级部门应当有效承接起审批权限，审管分离之后的审批与管理权限应当有效协同，才能真正实现为企业减负的目的。第三，场域适应逻辑下的需求回应策略推动了发包控制逻辑下的考核问责策略。针对优化营商环境而展开的部门考核应当围绕企业的实际需求出发，因此当企业的实际需求由单纯的缩减时间、压缩材料等转向更为深刻的跨部门协同与平台治理方面时，考核问责的策略也应当逐步转向事中事后监管方面，例如审批权下放后基层政府承接审批事项的数量与效果、信用数据在涉企事务管理过程中的使用频率、覆盖范围与使用效果等方面。

本文基于A市营商环境优化实践案例，总结提炼出政企互动过程中企业行政负担的成因。服从成本缘于申请材料冗杂、流程与环节复杂、材料内容不明晰等方面；学习成本缘于涉企政策来源多样且分散、涉企政策解读不明晰、涉企政策精准推送难等方面；心理成本缘于政企沟通不畅、政策稳定性差、政策普惠性不高等方面。在明确企业行政负担的成因与特征的基础上，本文进一步分析企业行政负担的消解逻辑与策略。横向政府部门间的流程重塑策略旨在通过官僚科层体制扁平化与部门协同机制常态化实现跨部门涉企服务职能整合与协同，进而降低企业行政负担。纵向政府层级间的考核问责策略通过设定目标责任并配以绩效考核与问责推动企业减负。外部场域环境中的需求回应策略旨在精准识别与有效回应企业需求，助力企业减负。多重治理逻辑与策略在政企互动的不同时期具有不同特征：在政企互动初期，行政负担的成因主要包括时间、流程、企业需求表达等方面，因此降低行政负担的策略集中于减时间、缩流程、改善政府部门工作人员的服务态度等方面。随着政企互动进程的逐渐深入，行政负担的成因逐渐向为企业主动提供服务转变，因此减轻企业行政负担的策略趋向多样化，并向跨部门协同治理、强化事中事后监管等方面倾斜。三重治理逻辑与策略之间相互影响，并共同减轻了企业的行政负担。

本文研究对于增进政企互动过程中的行政负担理论具有一定的启示意义。第一，立足营商环境优化全局观，优化企业行政负担。尽管优化办理涉企事项所需的时间、材料、流程等措施容易量化考核和实施，但这并非优化营商环境过程中减轻企业行政负担的全部内容。应当立足营商环境优化全局观，在坚持底线监管、审慎监管原则的基础上明确企业行政负担的边界所在，即识别出何为负担、何为维持经营秩序的有效监管措施，进而在为企业解绑增效的同时维护正常的市场经营秩序，实现营商环境的持续优化。第二，降低企业行政负担的方式因政企互动的阶段不同而存在差异。在政企互动初期应当充分发挥行政审批局、行政审批服务大厅的作用，通过重塑业务流程与强化审管协同等方式提升企业的经营效率，以信息公开促进涉企信息在不同部门、不同层级政府以及政企之间快速流转，配以绩效考核与问责制度，重点关注企业行政负担消解过程中涉企事项的办理时间是否缩短、办理流程是否精炼、办理材料是否明晰等方面。随着政企互动进程的不断深入，基于流程重塑的策略应当进一步整合治理资源。例如以城市政务热线为引擎，联合多部门实现跨部门协同治理，对企业实际需求做兜底性回应；将“告知承诺制”与信用监管相结合，在放宽企业准入负担的基础上保证监管质量，实现不同治理环节之间的相互衔接。基于纵向政府发包控制逻辑下考核问责的策略，应当设置灵活的考核指标，为政府行为提供适当的容错空间，从而鼓励政府部门从企业需求的角度出发，在兼顾治理秩序的基础上采用创新性手段为企业减轻行政负担，充分彰显包容审慎的底线监管原则。就场域适应逻辑下的企业需求回应策略而言，应当通过绘制企业画像精准识别企业需求，提升政府部门的政策推送精准程度；保障涉企承诺得以兑现，通过政府创新为企业主动提供多样化服务。

未来关于企业行政负担的研究还有一些议题值得讨论。第一，推进更多针对企业行政负担的实证研究。本文仅从单案例角度分析了优化营商环境领域的行政负担议题，但基于单案例分析所得结论的推广性仍然有待检验。未来可进一步找寻多个案例进行比较分析，进而验证并拓展行政负担的理论分析框架。第二，丰富企业行政负担的研究视角。已有研究发现，官僚行为会影响政策对象的行政负担，例如街头官僚的政治意识形态会影响其对于福利政策执行的认知水平，进而影响政策执行的宽松程度(Bell et al.，2021)；基层官员所承受的压力不同，其推进政策执行的力度与方式也不同(Mikkelsen et al.，2024)；一线政策执行者所感知到的规则复杂性越强、政策执行自主性越弱，就越容易认为政策执行阻力大，进而给政策受众施加更多的行政负担(Stanica et al.，2022)。本文仅从组织理论的视角出发，尝试对政企互动过程中企业行政负担的形成原因与消解方式提出一个中观层面的解释框架。未来针对政企互动过程中企业行政负担的研究可以更加关注一线官僚如何影响企业的行政负担，进而完善关于企业行政负担的研究。

参考文献：略