在检察一体化视野下，
如何提升行刑反向衔接质效？
作者：湖北省武汉市青山区人民检察院党组书记、检察长张莉；湖北省武汉市青山区人民检察院检察官王琴
行刑反向衔接是检察机关贯彻落实行刑衔接机制、提升社会治理效能的一项重要举措，也是新时代行政检察新的亮点和业务增长点。在检察一体化视野下，如何提升行刑反向衔接工作质效？笔者认为，应充分考虑检察权和行政权运行边界，明确刑事责任、行政责任、公益诉讼责任之间的区别和衔接，进一步规范内部线索移送和案件办理流程。
笔者梳理发现，当前，各地检察机关在开展行刑反向衔接工作中还存在权责不清、衔接不畅等问题，主要表现在三个方面：
一是突破检察权边界。部分检察院在向行政机关制发检察意见书、将需要作出行政处罚的不起诉案件移送给行政机关进行实质性审查时，突破了对行政处罚必要性的审查范围，直接减免行政处罚。
二是责任衔接不顺畅。例如，对于存疑不起诉案件，实践中有部分检察院以该类案件事实不清、证据不足为由，一律作出不予行政处罚的检察意见，导致在该类案件中刑事责任与行政责任衔接落空。又如，涉及公益诉讼的被不起诉案件，要经历刑事、公益诉讼、行政三个检察环节审查，如何把握提出行刑反向衔接检察意见的时间节点？在“恢复性司法”理念下，针对滥伐林木、非法捕捞等违法行为，公益诉讼检察部门会提出要求当事人承担补种复绿、土地复垦、赔偿经济损失等责任，在开展行政处罚必要性审查时，如何综合考虑违法行为人已承担公益诉讼责任的情形？这些问题尚不明晰。
三是案件移送不规范。例如，有些检察院刑事检察部门向行政检察部门移送案件材料时，所附的审查意见过于简单，缺少必要的法律依据、从轻或减轻情节、追责时效等内容。有些则对应当承担行政处罚但因折抵不用执行行政处罚的案件一律不移送行政检察部门审查，这样容易误导当事人以为自己不需要承担责任，进而引发其针对已被执行的刑事拘留提起司法赔偿的风险。
针对上述问题，笔者认为，在开展行刑反向衔接中，需要进一步守住检察权边界，理顺不同责任之间的衔接问题，聚合办案力量，最大程度发挥检察一体化的履职优势，高质效办好行刑反向衔接案件。具体建议包括：
恪守职权边界，确保检察权与行政权规范衔接。一是对行政处罚的必要性审查应当维持在一定的范围内。笔者认为，检察意见书发出之前，检察机关不宜以听证、会商的形式让行政机关共同参与对行政处罚合理性、可罚性的审查，否则是将行政机关对行政处罚的裁量权前置到了行政执法程序之前，无形中架空了行政机关的自由裁量权，造成对行政权的不当干涉。
二是部分折抵不得减免全部处罚。对部分罪名不起诉后，按照治安管理处罚法对应的行政处罚是拘留可以并处罚款，根据《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》规定“可以并处”罚款在一定条件下是应当并处罚款，因此，检察机关不应以刑事拘留直接折抵行政拘留和“可以并处”罚款两种行政处罚种类，而应将决定权交与行政机关，由其自主判断。并且，目前关于行刑反向衔接的规定，并未提及检察机关有直接减免行政处罚的权力，对减免事实进行审查不代表能替代行政机关作出减免决定，但检察机关应将所查明的依法应予减免的情形及相关法律规定，在检察意见书中列明，供行政执法机关综合考量。
三是做好行刑反向衔接的“后半篇文章”。送达检察意见书后，检察机关应立足监督者的角色定位，不应参与行政执法工作，避免僭越行政执法权的行使，成为行政执法的“背书”。针对行政机关怠于履职，需要给予行政处罚而不处罚，或者违法作出处罚、作出不当处罚的，行政检察部门应积极开展行政违法行为监督，做好行刑反向衔接的“后半篇文章”。
做好刑行责任衔接，避免不刑不罚。首先，对存疑不起诉案件不可一律不移送行政检察部门。对于多次、多笔违法行为，针对事实清楚、证据确实充分的部分，可以提出检察意见。针对确认违法事实，但因无法确定构罪行为人而作出存疑不起诉的，可以对已确定的违法行为提出检察意见。其次，对于存在依法“折抵”“减免”情形的不起诉案件，应区分情形予以处理。例如，对被不起诉人已给予训诫，或被起诉人已赔礼道歉、赔偿损失，取得被害人谅解的，可认定与治安管理处罚法规定的主动消除或减轻违法后果，取得被侵害人谅解的情形具有同等效果，建议行政机关依法减免；对于提供了社会公益服务，却没有与之对应的行政处罚可减免情形的被不起诉人，可在检察意见书中写明该被不起诉人提供社会公益服务的情况，供行政机关参考。
明确与公益诉讼的衔接机制，妥善处理多种责任交织案件。生态损害赔偿由修复和赔偿构成，对于生态修复类涉刑事不起诉案件，单独提起民事公益诉讼的，不能以当事人民事责任、刑事责任并存，而忽略对其行政责任减免的问题。无论是直接修复还是承担修复费和赔偿相应损失，目的是恢复受损的环境，与行政责任承担中的修复目的相同。依据《生态环境损害赔偿管理规定》第十一条的规定，赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的，应作为行政处罚从轻、减轻或者免予处理的情节进行综合考虑。因此，在民事公益诉讼案件判决前，对于检察意见书已发出、行政处罚已落地的，行政检察部门应及时向公益诉讼检察部门反馈情况；如果在当事人已承担了公益诉讼相应责任后才制发检察意见书，那么在检察意见书中应列明当事人已承担的公益诉讼责任，防止当事人承担多重责任。
强化检察资源的有机整合，提升履职效能。一是明确移送内容。行刑反向衔接的移送信息应包括所依据的法律规定、减轻或免除行政处罚情节，对案涉财物已采取的行政强制措施，行政责任追诉时效等。二是统一移送范围。依据《公安部关于刑事拘留时间可否折抵行政拘留时间问题的批复》，虽然经过刑事拘留与行政拘留时间折抵，不需要执行行政拘留处罚措施了，但公安机关也应当依法作出行政拘留决定书并送达。其意义在于告知当事人依法应当承担行政责任，但因为折抵而不用执行，对于刑事拘留已经折抵行政拘留的，不在国家赔偿的范围之内。因此，笔者认为，在行刑反向衔接中，无论是折抵后还是综合考量后认为不需要执行行政处罚的案件，刑事检察部门都应将案件移送行政检察部门审查，并写明折抵事实和法律依据，由行政检察部门提出检察意见，最终由行政机关作出行政处罚决定书并送达。
此外，在开展行刑反向衔接中，应注重繁简分流。对于法律事实较为简单的案件，应简化办案程序，增加衔接的顺畅度；对于重大疑难或复杂的案件，行政检察部门可在刑事审查环节就提前介入，加强一体化协同履职，确保应罚尽罚、不漏一件。
