争议的“专项债回购存量闲置土地”：土储专项债回归了么?

文摘 2024-11-13 09:49 北京

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2024年11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》(简称《通知》)，积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，促进房地产市场平稳健康发展。

一、是土储专项债回归么？

(一) 土储专项债回归了么？

由于，先前在2024年10月12日上午举行的“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”新闻发布会上，财政部副部长廖岷表示：

第一，允许专项债券用于土地储备，主要是考虑到当前的各地闲置未开发的土地相对较多。支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地。那么确有需要的地区，也可以用于新增土地的储备项目。……第二，支持收购存量房屋，加大保障型住房的供给。……第三，……

因此，此次自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，民间有些猜测，是否这就是传说中的“土储专项债回归”了？

(二) 严格来讲不完全是

土地储备专项债，是土地储备机构运用专项债资金收储土地，并以预期土地出让收入作为还款来源的专项债类型。

一般来说，收储土地后再进行出让，地方是具有一定的利润空间的。至少，法律的底线规定是，不得低于成本出让土地。

而上述《通知》则有所不同。

首先，《通知》规定的资金使用对象，是“已供应未动工的住宅用地和商服用地”，就是说，是从二级市场回购已经经过一级开发出让的土地。

即使能够再卖给开发商，其利润也是极为有限的；反证法的来说，如果有人愿意按成交价买地，那他为什么不去找原开发商呢？尽管对转让有开发建设进度的限制，但实质上是可以通过一些方式曲线解决的。

更何况，《通知》规定“收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%”。

二、为什么是自然资源部发文？

专项债的使用，大多数情况下是由财政部门主导的，不仅仅是专项债，凡是使用财政资金的情况，大多如此。

比如，在涉及土地的财政资金管理领域中，著名的财综[2016]4号文(《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》)、土储8号文(关于印发《土地储备资金财务管理办法》的通知)、财预[2019]89号文(关于印发《土地储备项目预算管理办法(试行)》的通知)，等等，都是财政部牵头发布的文件。

那么这一次，为什么由自然资源部发文呢？

这是因为，收回收购存量闲置土地，是一种特殊操作。普通情况下，是不允许直接操作的。

2012年的《闲置土地处置办法》第十四条，

（一）未动工开发满1年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。
　　（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

三、拉动基建和救房市效果如何？

(一) 难以产生逆转性效果

专项债收回收购存量闲置土地的措施，难以对拉动基建和救房市的目标，产生逆转性的效果。

收回收购存量闲置土地，与城中村改造片区开发不同。

在城中村改造片区开发过程中，地方政府通过收回取得土地，组织出让工作，能够获得更多甚至翻番的土地收入，以支持范围进一步扩大的土地一级开发。

收回收购存量闲置土地过程中，地方政府总体来说应该没有利润空间，因为如果能够高价再出让土地，新开发商就会找旧开发商直接交易的。

所以，这种回购再出让的过程，是地方与开发商们的零和博弈；如果是用于公建用途，则更谈不上利润了。

更何况，专项债也是债，不久的将来也是要还的。

因此，我们预计专项债收回收购存量闲置土地措施的效果，会比“收储商品房用作保障房”措施的效果，还要小。

(二) 关注一百万套城中村改造货币化安置、传统土储专项债

2024年10月初发布会还提及，一百万套城中村改造货币化安置、传统土储专项债两个工具。

其中，“一百万套城中村改造货币化安置”是个比较重磅的政策。

“一百万套城中村改造”并不是新做法，假设每套价值100万，那么就是：

100万元/套×100万套=1万亿元

这与2023-2024年的城中村改造专项借款的额度差不太多。

不过，其中具有强大杀伤力的是“货币化”，激起巨大争议的也是这一句。十年前在操作棚改货币化之后，由于刺激了房价上涨，因此也引起了坊间的批评之声。

但对这一次有可能实施的货币化，我们仍然倾向于判断它属于抢救房地产市场的适宜的温和举措，预计不会与棚改货币化效果完全相同。

另一方面，对于土储专项债的复出，当前尚未确定只是延续近期收储存量用于保障房，还是真的传统土储专项债复出。即使真的是传统土储专项债复出，其原理与城中村改造专项借款也是完全相同的，其关键内核仍然是地方政府承担举债偿还责任和风险，不是高阶的基建融资工具，所以规模必然有限，而且效果必然也有限。

四、路在何方：守正创新

改革进入深水区后，立建奇效的措施都已经实施过了，就好像孩子的成绩，从60分提到80分以后，再提高成绩解决问题的难度就会变大了，不可能像从60分提到80分那么容易了。

(一) 土地财政仍是唯一可行来源

土地在3-5年内仍然是绝大多数地方财政增收的唯一抓手，土地财政仍然是地方筹集资金的唯一可行路径。无论土地市场回暖不回暖，除非科技上有翻天覆地的进步，3-5年内也不会产生出来其他任何替代品。三扇门堵上了一扇，就去找其他两扇，没有什么上帝会给你再开窗户：

其他政策，不是说不能实施，也不是说没有效果，而是，一律没有直接筹资作用(地方政府债券除外)。从地方财政筹集资金的角度来说，无论是人才政策、招商引资政策，都只能是通过促使其增加房地产购买力，来盘活土地市场，来增加地方筹资能力。至于什么股权财政、数据财政的融资，都是扯，本身有意义，但用来融资的话，那都是做梦，都是中间商赚差价的噱头和博傻的剧本。

(二) 城中村改造片区开发仍是唯一可行模式

在大额城中村改造项目中，只有包含土地一级开发和对应产业导入的片区开发是目前唯一健康安全模式，其深层原因在于：片区开发模式通过土地一级开发实现高收益性，避免了地方的刚性支出责任；通过产业导入绩效考核，避免了滞后的财政支出责任，从而建立了片区开发的两大合规性支柱，保证了城中村改造的积极稳步推进。

(三) “无人”系列新质生产力是中长期药引

无人驾驶汽车以及无人机技术在近五年取得了突飞猛进的进展，其意义已经远超交通运输行业本身。

就像十年前，我们没有想到，干掉小偷的竟然不是警察，而是微信一样。

未来的十年，干掉开发商的，竟然将可能是无人驾驶汽车。

因为，在新能源的加持之下，无人驾驶技术将促使交通物流的成本和人力消耗会在未来十年中飞速下降，住在距离市中心10分钟，还是100分钟甚至更长时间，就成为了不太重要的事情了。

(四) “放大数倍的轮子上城市”

开发商的成功要诀“地段”，就也不再那么重要了，其他的技术环节，建筑施工单位也能搞得定。

城市圈成倍放大了，一个“轮子上的城市”，演变成了“放大数倍的轮子上城市”了。房地产、自行车、停车场、司机、汽修这些行业可能就没有了，对经济社会的影响可能是翻天覆地的，对城市功能区域的影响，可能也是翻天覆地的。

(五) “无人”系列技术能反哺财政么？

那么“无人”系列新质生产力能在未来十年内盈利，进而取代传统车厂么？

我们觉得不能。

无人技术并没有改变车的原理，只是改变了驾驶的模式，我们回头看近二十年来改变我们生活的这些新技术，它们在进入社会的第一个十年，恐怕都没法取得盈利。

况且，即使取得了盈利，也不可能反哺地方财政，——新产业，从来都不可能反哺地方财政，——即使是传说中的华东风险投资城市，也是如此，我们考察了其十几年的GDP排位情况，根本没有发现其投资对其GDP排位的影响。

所以，“无人”系列技术的中短期意义，还是形成新产业集聚，创造新产业人口，同时，影响城市新规划，挖掘新土地价值，实现土地出让收入。这才是“无人”系列技术反哺财政的正道。

简单说，还是，招商引资→土地财政。

不要想别的。

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模块五、新质生产力产业园区投融资实操与合规招商运营

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（二）《公平竞争审查条例》出台后招商引资模式的转型

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（三）基金参与新质生产力招商项目的创新模式

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模块六、综合开发项目政策联动自平衡模式介绍

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模块七、城中村改造及保障性住房项目融资模式及难点问题解决

（一）城中村改造政策要点

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2.城中村改造与房地产及房地产新模式构建的关系

3.什么是低效用地再开发，171号文有哪些支持政策

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6.《关于规划建设保障性住房的指导意见》(国发[2023]14号文)要点解读及再贷款等相关配套政策解读

（二）城中村改造投融资模式解析及案例分享

1.通过做地模式推动城中村改造（包括做地工作如何分工、土地如何征收、资金如何支付、人员如何安置、如何合规融资）

2.通过政府回购安置房推动城中村改造

3.通过“房票安置”推动城中村改造

4.通过一二级分段+联合开发模式推动城中村改造

5.通过低效用地一二级联动推动城中村改造

6.通过工业上楼推动城中村改造（一二级联动模式）

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（三）保障性住房投融资模式

1.配售型保障房投融资的主要模式

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2.配租型保障房投融资的主要模式

（1）住房租赁开发建设、团体购房及经营性贷款模式

（2）房地产市场“卖旧买新、以旧换新”模式及案例

（四）城中村改造及保障房项目资金来源

1.财政资金（包括中省补贴及超长特别国债）

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模块八、城市更新项目投融资实务

1.城市更新项目政策梳理及63号、30号文的应对措施

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3.企业参与城市更新项目的操作模式分析

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10.一级开发和无收入项目资金解决途径

11.城市更新项目资本金的解决方式

12.城市更新基金的设立及操作实务

13.城市更新项目的征地拆迁资金如何解决

14.地方政府如何筹划城市更新

15.金融机构如何开展城市更新融资（分段融资还是一二级联动）

16.建筑企业如何获取城市更新工程

17.城市更新项目可采取的投融资模式及案例解析

18.城市更新项目收并购实务及案例

模块九、地方政府“股权财政”转型实务

1.股权财政作为土地财政下滑的补充实践

2.股权财政体现方式分析（产业发展引导专项资金、国有资本经营预算资金、注入资本金类项目资金、中央和省专项资金、政府投资基金、国资股权投资等）

3.股权财政主要运作模式及实践案例

4.股权财政投资注意的问题及风险防范

5.“拨改投”运作实务及案例分享

模块十、城投公司从“融资端”向“投资端”转型

1.城投公司产业投融资的运作模式及案例

2.城投公司产业基金的运行实务及案例解析

3.城投公司母基金运行模式及实施案例

4.城投公司产业基金的资金来源及合规融资渠道

5.城投基金管理公司的运作模式、存在问题与解决思路

6.城投公司跨省联合成立产业基金及案例

7.各地城投公司参与产业基金运作典型案例分享

培训费用（现场食宿统一安排，费用自理）

1. 个人会员A：3380元/人（含培训费、资料费、电子课件、中餐（180元）、场地等）。

2. 个人会员B：4380元/（含证书、培训费、资料费、电子课件、中餐（180元）、场地等）。

时间地点

2024年11月21日-24日成都市

2024年12月18日-21日深圳市

2025年01月16日-19日北京市

培训联系人

赵老师17319222683（同微信）

（详情联系赵老师获取具体课纲文件）

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150号文背景下融资平台市场化转型及2025年投融资项目储备谋划、地方债务风险防范背景下的基础设施投融资合规包装，城市更新、片区综合开发高级研修班

11月21-23日成都、11月22-25日海口

新《公司法》背景下，深化国资国企改革、完善主责主业管理、履行战略使命评价、健全原始创新制度、加快培育和发展新质生产力实务研修班