王印红等 | 领导包联制：基层疑难事项的跨层级治理

领导包联制：基层疑难事项的跨层级治理

——概念缘起、实践类型及制度逻辑

王印红　郝本良　张　一

为拓展现有研究视角，挖掘不同于已有研究对中国治理的认识，本文关注了一项形态特殊而又运用广泛的治理实践——领导包联。如承德市为促进重点企业落地投产实施领导包联；新疆生产建设兵团为解决企业发展过程中的难题，以领导包联促进经济发展提质增效；青岛市为推进城市基层治理、解决社区群众面临的公共服务难题，推行“领导联包制度，以党建引领基层治理创新”改革等[1]。目前学界对“领导包联”这一具有中国特色的制度安排鲜有关注，行政包干制虽然关注到了基层“领导包干”这一治理现象(杨华、袁松，2017)，但忽略了中国场景下，上级领导甚至高级领导干部下沉参与微观治理这一现象。在行政包干制的解释框架下，上级政府将治理任务和治理责任向下级政府发包，以保障下级政府担责的自主性(张丹丹，2020)。但实践中，上级政府并不会放任基层闷头自己解决问题，上级也会通过相应的手段为基层提供各类资源支持。其中，领导重视就是一项十分重要的治理资源，上级领导通过自身对于基层某一事项的注意力聚焦实现重点推动(庞明礼、王晓曼，2019)。上级领导在提供注意力资源的同时，针对重点特殊事项亦会主动“包联”，即包干任务、联络各方(张弛，2021)。基于已有研究，本文结合具体治理实践并借鉴“行政发包制”和“包联制”的概念，提出中国治理场景下各级党委政府为解决基层疑难重点治理事项，回应基层治理需求，上级领导参与基层微观治理的解释概念——领导包联制。

[1] 上述举例基于《承德市人民政府办公室关于印发2020年市领导包联重点企业的意见和工作专班制度的通知》《兵团工业和信息化局领导干部包联工作制度(试行)的通知》《城阳区关于“街道吹哨、部门报到、领导联包”以党建引领城市基层治理机制创新的试行意见》等政府文件的表述。

领导包联制的思想源头来源于“党的领导方法”的论述。“领导方法”是中国共产党在革命建设时期一项极具特色的工作思想，是党治国理政十分重要的策略之一。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中指出：“共产党人无论进行任何工作，有两个方法是必须要采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”这一工作思想在党执政之后被广泛运用至国家治理之中，其核心要义是领导需要密切联系群众，做到从群众中来到群众中去，充分发挥领导与群众两个积极性以防止官僚主义的产生，将理论与实践、领导与群众有机联系起来。此外，其还明确了在一个地区内，领导需要有计划地完成各项工作，根据实际情况分清“中心工作”“第二位”“第三位”的工作，并对各项工作负领导责任，在完成各项工作的过程中充分联系和发动群众。

上述有关“领导方法”的相关思想论述深刻影响着中国基层社会治理方式。如在县域治理中的“中心工作”模式。然而，党政领导干部联系群众、深入基层一线参与治理更凸显了“党的领导方法”以服务群众为导向的价值内核。“党的领导方法”为党的“领导蹲点调研”工作方法的出现提供了思想源泉。

作为将“党的领导方法”思想在实际工作中落地的一种工作方式，“领导蹲点调研”进一步推动了“党的领导方法”这一思想的贯彻落实与制度化定型。“蹲点调研”作为一种工作方法体现了党在革命建设时期就确立了的“没有调查，就没有发言权”等思想原则，以及党的干部“群众化的工作方式”(毛泽东，1991)。其推行开始于20世纪60年代的“四清”运动。当时，党内工作方法陷入开会、看文件、做报表的套路之中，干群关系有严重恶化的趋势。尤其是经历3年经济困难之后，这种状况非但没有改善，反而出现官僚主义和宗派主义倾向，脱离群众的现象日趋严重。中央意识到，如果不改变这种工作方法就可能有“亡国”的危险(林小波，2003)。在当时的背景下，“党和国家所需要的干部绝不是浮在上面、做官当老爷、脱离群众，而是要做同群众打成一片、受群众拥护的真正好干部”(中共中央文献研究室，1997)。以开展“四清”运动为契机，党中央向全国发出号召：“‘蹲点’，解剖麻雀是一种很重要的领导工作方法，领导干部必须有选择、有计划的开展蹲点，深入基层，深入群众。”(中共中央文献研究室，1998)在“四清”运动期间，时任国家主席刘少奇在湖南宁乡、长沙等地就公共食堂、住房、山林和供给制等问题开展了40余天的蹲点工作。同时，周恩来、朱德、陈云、邓小平和彭真也分别在河北、河南、四川、上海、北京等地开展蹲点调研(吴新叶、赵挺，2018)。在党和国家领导人的示范带动下，中央部委和局级干部也相继开展了类似活动。此后，“蹲点调研”作为党治国理政的工作方式与方法，成为新中国成立之初国家政权建设中十分重要的执政策略之一。

20世纪60年代后的执政实践中，“蹲点调研”一直以不同的方式存在并持续发挥着作用。改革开放初期，党中央确立了“蹲点调研”工作原则性与灵活性相结合的原则：“蹲点，可以有不同的方法，除了下乡调研，中央、省、地、县各级党组织领导人，要实行一般和个别相结合的领导方法，利用会议、巡视等诸多方式掌握动态，互通情报，交流经验。”(中共中央文献研究室，1998)这一时期“蹲点调研”工作逐渐多样化。之后，邓小平在全党逐步确立了“实事求是”的原则，鼓励“调查研究，从实际出发，分析问题、解决问题”(邓小平，1994)。20世纪90年代，面对国内外矛盾，党中央再一次号召：“各级领导干部必须经常深入基层，深入群众，疏通和拓宽党同人民群众密切联系的渠道。”(中共中央文献研究室，1991)进入新世纪，党再次高擎群众路线大旗，要求各级领导干部深入基层一线“下大力气解决群众反映强烈的突出问题，下大力气做好关心困难群众生产生活的工作，多办顺应民意、化解民忧、为民谋利的实事，努力让人民群众得到实实在在的利益，共享改革发展成果”(中共中央文献研究室，2008)。实践证明，“蹲点调研”的工作方法逐步得到拓展，由中央领导向更广泛的领导干部扩散，并在密切干群关系、服务群众的工作中获得自身功能上的延伸，为领导包联制的形成提供了工作方法上的基础。

本世纪以来，以“蹲点调研”为基础，党中央为保持党员干部的先进性开展了多次教育活动，形成了领导联系点制度。2005年，中央政治局常委定点联系县级党委，深入基层党员队伍展开调研、指导教育活动，联系点制度初步定型。2008年，中央政治局常委开展科学发展观活动联系点调研，中央国有企业和国家机关根据中央政治局常委的有关指示对联系点提供项目帮扶和政策帮扶。2013年，党的群众路线教育实践活动期间，中共中央印发《关于在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的意见》，“联系点”一词正式进入党的文献。联系点从调研点转变为领导干部抓基层组织建设、提升服务群众能力的组织空间。是年，《中共中央关于全面深化改革若干重大事项的决定》向全党发出号召：“健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度。”(中共中央文献研究室，2014)至此，领导包联制的核心思想“密切群众联系、服务群众、参与社会治理”的内涵被正式确定下来，成为一项社会治理的制度安排。学者们认为，联系点是一种典型治理形式，可以发挥“以点带面”的优势(李元珍，2015)。联系点作为一种建设性空间，其空间边界拓展至基层公共事务治理、基础服务供给、社区治理等领域，成为密切党与基层治理的桥接制度(吴新叶、赵挺，2018)。联系点进一步向社会治理领域延伸，成为领导包联制开展基层工作的“点位阵地”。与“联系点”“挂点”等概念相比，包联制更能准确描述领导联系点这一组织行为，即由上级领导定点联系下级或基层组织单位，以达成治理目标的工作方法(张弛，2021)。但在实践中，领导包联制已实现了由“为上级领导分配治理空间”向“承担社会治理任务”的制度转向，其在试点先行、分配治理空间、分配治理任务等诸多方面为领导干部参与微观治理建构了桥梁。

通过上述历史脉络的梳理可以发现，领导包联制的思想缘起于“党的领导方法”，是对党政领导“蹲点调研”工作方法的创新性应用，体现了党的工作思想方法逐步向社会治理制度演变的发展进路。在这一历史进程中，“蹲点调研”的工作方法是党为密切党群、干群关系而提出的。随着全球化、市场化和网络化的持续推进，利益多元化、治理复杂化的社会环境给国家治理体系提出了更高的要求。“蹲点调研”也从密切党群、干群关系的制度安排呈现出整风肃纪和承担社会治理任务的转向，逐步形成领导“联系点”这一制度，其在促进广大领导干部担当意识和作风建设等方面发挥了重要作用。随着“联系点”制度化实施，“联系点”被赋予了更多的治理期待，成为跨层级落实治理任务的载体，为上级领导参与基层微观治理提供了制度通道，实现了功能上的拓展；为基层疑难问题“逆向求解”提供了可行路径，在一定程度上释放了基层的治理压力。新时期，领导参与微观治理的方式已经逐渐剥离出“联系点”这一空间载体，成为以回应基层治理需求、解决问题为导向的新制度安排——领导包联制。

综上，领导包联制发端于“党的领导方法”的思想原则，实践于“蹲点调研”的工作方法，发展于领导“联系点”的制度安排，成熟于领导包联疑难、重点事项的治理实践。其演进路径为：“党的领导方法”思想原则——“蹲点调研”工作方法——“联系点、任务点”——领导包联制(见图2)。

作为一项社会治理制度，领导包联制的实践样态和领导的级别密切相关，中央政治局委员、省市级地方党委及基层党委的领导包联工作呈现不同样态，这是由于领导注意力资源分配与中国单一制大国的纵向控制以及政策弹性平衡所导致的(庞明礼，2019)。实践中，不同任务类型匹配不同层次的领导进行“包联”，增强了领导包联制在基层面临“权小责重”超负荷治理任务时的适应性。本部分重点分析不同政府层级间具有代表性的领导包联制三种典型实践样态，探讨不同层级领导包联实践的类型特征。需要说明的是，实践中不同层级的领导包联样式多样，本文只为最大化抽离典型的领导包联样态之间的不同特征而进行分类[2]。

[2] 笔者在调研以及相关政府文件中发现，包联形式在不同政府层级领导之间有交叉运用，并不是一一对应关系。比如省级领导也会建立联系点、包联事项，市级政府领导也会模仿省级领导包联地域、设立联系点，不局限于包联事项。

在省级党委政府层面，省级领导通过包县联市为参与基层重点事项治理提供了渠道。与中央政府“治官权”不同，地方政府拥有“治民权”，可以对辖区内的具体事务进行处置(曹正汉，2011)。省级党委政府作为国家治理的重要执行者，实现由“治官权”到“治民权”的转变需要省级领导深入基层参与治理活动。领导包联制作为地方政府领导参与微观治理场域的制度安排，以地域划分为标界。通过为省级政府领导划分包联地域的方式直达治理一线，将治理任务属地化完成，但不局限于运用属地治理资源，实现社会治理事务的跨层级协同。比如2019年山东省“担当作为，狠抓落实”工作动员大会要求省级领导要带头落实“领导包案、带案下访、公开接访”的信访制度，带头抓重点工作跟踪问效，带头抓制度创新试点，带头到矛盾困难多、群众意见大的地方解决实际问题，带头到精准扶贫“联系点”“联系户”查实情、办实事，尽快开通“省级领导直通车”；各县(市、区)每年提报1个最急需解决的重大问题，直接呈报省委和省政府，县委书记可直报省委(姜洋，2019)。

扶贫工作是省级党委政府领导包县联市实践类型发挥跨层级治理作用的典型领域。早在中央启动脱贫攻坚之前，各贫困省份就已经建立省级领导对点联系贫困县制度。省委、省人大、省政府、省政协等领导调研视察联系县市，掌握重点项目进度，以及农村卫生整治、扶贫产业开发动态；深入了解贫困户家庭情况并协调有关部门制定相应的帮扶措施，联络省直机关提供政策性支持，解决如土地指标等关键性政策问题。随着全国脱贫攻坚工作的推进，这种常规包县联市的实践形态也有了新的变化。如2016年9月贵州省召开贫困乡镇定点包联脱贫攻坚启动部署会，宣布省四大班子20名省级领导带领20支工作组，对贫困乡镇开展“一对一”帮扶(张弛，2021)。贵州省将省领导的联系点下移至乡镇，原有县级联系点不变，可以说是对省级领导包县联市跨层级治理的再深化。

[1] 根据学术规范要求，本文对地名及人员姓名进行了编码，编码规则为地名、姓名首字母。

在治理责任的分配上，领导包联制着重于构建上级党政领导与基层组织的责任联结机制。在调研中，相关工作人员给我们讲述了领导包联制如何促进领导治理角色方面的转变。

以前领导管人问责，现在领导也要管事治事，领导包联事项自身也承担着治理责任，既要约束好下属行为，激发大家积极性，又要出办法、做实事。(访谈记录20210607DKZ[3])

[3] 访谈记录编码规则：访谈日期＋姓名首字母。

领导包联制以领导担责的方式将基层治理责任范围扩展至上级领导，助推领导权威、经验、政策等资源参与基层治理。在实践中，党中央要求各级党委领导干部要增强自身担当作为意识，主动联络和对接下级工作。为推动联系单位疑难重点事项的解决，包联领导需要建立起整合性的治理组织平台，将上下级组织成员纳入临时性的组织环境和协商场域(如扶贫工作队、党政联席会、工作专班)，以领导在场的方式压实基层疑难问题治理的各方责任，并为推动疑难事项治理提供必要的资源支持。在这一过程中，领导不只是具体疑难治理事项的责任人，也是相关治理主体的承包人，包联领导对事项的处置过程及结果负责，各治理主体的行为需要对包联领导负责。这在事实上形成了治理责任的跨层级联结。

在压力型体制下，层层加码的压力及责任会导致地方官员采取各种方式进行策略式应对以逃避责任(冉冉，2013)。行政包干制逐级分包的任务派发方式将大量的责任事务压向基层(张静，2014)，由于责任下移过程中“权责不对等”与问责程度强化，出于躲避风险的考量，基层官员往往会选择“分锅”避责的策略式应对(张力伟，2018)，阻碍了基层政府的治理效能。领导包联制通过跨层级的治理责任联结，建立起上下联动的治理机制，平衡了领导与基层之间的权责关系，以“领导之权”担基层“超额之责”，改善了基层面临疑难问题时“权小责重”的治理窘境。

在组织结构的搭建上，领导包联制以“领导”为中介联通了上下级之间的组织空间，实现了治理组织结构的跨层级整合。党的干部常常在党组织和行政组织之间实行领导成员的交叉任职(柳学信、孔晓旭、王凯，2020)，以推动党的组织意图在其他组织中的实现。领导包联制依托上级领导成员作为节点整合了层级化的组织结构，包联领导对接治理一线中的疑难问题后，成立工作专班等任务型组织，将各层级治理主体整合进一个组织平台中，打通了层级、部门之间的信息隔阂，重塑了疑难问题治理的组织结构。

以前做牵头部门，我们得向其他部门“磕头”，作为平级或上级部门如何让人家积极配合，是每个基层部门都要考虑的问题，上级领导的介入其实是提供了这种部门之间、上下级之间联结的手段，这样一来我们的牵头工作才好办。(访谈记录20210623DKZ)

领导包联制不同于行政包干制中上级不对下级干涉的理论假设(欧阳静，2019)，在领导包联制运作过程中包联领导主动对接基层单位，以包联领导为节点联通了上下级之间的组织空间，实现了治理信息的上下流动、治理主体的上下互动以及治理资源的整合下沉，重塑了传统科层层级分割的治理结构。通过组织结构的重塑，领导包联制可以获得多层次的治理效能。一是凝聚整合治理资源，实现对重点及疑难事项的治理；二是以上率下充分发挥上级领导权威的模范带头作用；三是能够对下级的行为产生约束作用，避免推诿扯皮现象的发生。

领导从以前的管人转变到现在管事，总的来说还是一种事务化的工作方式，以具体事项为中心，领导配置调动资源的治理方式，领导的加入能够更好地实现资源的统筹协调，激发大家的积极性，领导在场，领导负责也让各部门少了推诿，多了担当意识。(访谈记录20210626LKY)

在治理关系的塑造上，领导包联制以“领导”为人格化介质，在政府与民众之间架设了沟通桥梁，在科层化、程序化的治理关系中嵌入了情感要素。领导包联制作为一种本土化的治理方式，需要包联领导以情感投入回应基层治理需要及群众诉求。从领导包联制的形成进程来看，其最初是为密切党群、干群关系，改变党的工作作风而诞生，随着领导干部联系基层服务群众的制度创新而逐渐完善，在改进工作作风、增强基层党组织的政治功能和组织能力等方面实现对社会治理的赋能(姜晓萍、田昭，2019)。在治理实践中，由于国家法律和政策的刚性化，有时难以满足基层治理灵活性、适应性的需求，需要创新性的制度安排，拉近群众距离，解决基层复杂且多样的治理诉求。领导包联制秉持服务群众的价值内核，让包联领导下沉解决群众具体的实际问题。在领导包联制的三种实践类型中，中央政治局常委、省级地方党委领导以及市县党委领导，下沉到基层治理一线，了解民情、听取意见建议，让群众感到领导就在身边，契合了中国传统社会中“当官要为民做主”的思想，拉近了领导干部与人民群众的心理距离。在笔者调研的L区积案化解工作中，一位信访人表示：

领导亲自来处理我们老百姓的“小问题”，让我们心里热乎乎的，我们相信上级领导能够处理好我们的烦心事。(访谈记录20210606ZSQ)

因此，领导包联制不同于行政包干制以完成任务为主要目标，需要包联领导以人格化的情感投入，密切政府与群众的关系。包联领导深入基层解决疑难治理事项，既是党的领导密切联系群众传统经验的实践方式，也是一种柔性化治理的制度创新。在实践中，包联领导深入基层一线，围绕联系点、联系事项、联系户等治理载体，与基层一线群众打成一片，在工作的开展中建立起与群众的情感联系。在L区退役军人事务局工作的工作人员认为：

包联领导有时候面对的是以往基层部门难以解决的治理问题，比如说是信访积案化解等工作。基于领导权威，领导出面能够得到当事人的信任，当事人相信由领导出面能够帮助其解决自身问题，使当事人能够获得足够的被重视感，赢得当事人的支持，进而能够更好地开展工作。(访谈记录20210608DKZ)

领导包联制藉由党的思想传统与社会治理的制度化融合体现了党“为人民服务”的根本宗旨，在领导下沉参与治理的过程中实现了政府与民众的双向互动，这与服务型政府建设的价值理念相契合。与以指标考核为主要目标取向的行政包干制相比，领导包联制注重将情感等柔性化的治理要素融入治理过程之中，实现治理关系的情感融入以及政府与民众的双向互动。

在治理任务的治理导向上，不同于传统上级发包基层接包的治理逻辑。领导包联制强调上下联动的整体性治理思维，以解决基层疑难治理事项、破除传统科层治理弊端为导向。从不同层级领导包联制的典型实践样态来看，领导包联制注重上下级领导的交流联系以及领导权威资源的运用来解决基层面临的实际问题，即对于下级政府的重点及疑难治理事项(如脱贫攻坚)，上级政府并不是放任基层政府闷头解决，而是上级领导基于政治责任与治理任务责任主动下沉领导资源，以更好地推动试点试行、党风建设及基层疑难重点事项的治理。通常，基层政府在应对疑难复杂事项时会面临资源禀赋不足(孟庆国、魏娜、田红红，2019)、政府部门“条块分割”(周振超，2005)、项目发包“分利”(谭诗赞，2017)等问题。基于党蹲点调研工作方法的领导包联制，成为联通上下级组织空间，聚力解决疑难事项、破除治理弊端的工具抓手。其具有结构上的开放性和权力上的延伸性，中央、省、市、县各级领导集体融入下级组织或基层治理环境，发挥其权威、资源、经验、信息和政策方面的优势，帮助联系点位疏通工作中的堵点，解决资源禀赋不足和部门条块分割困境。并在上下级联结过程中传递党“密切联系群众”“党风教育”等政治导向，通过高位领导与下级建立的责任共同体，可以在党纪、政策和领导心理底线等方面督查下级组织行为，破解发包“分利”困境，同时消解上下级组织信息不对称问题，推动上级领导依托资源及权威禀赋为基层治理赋能。相关政府工作的工作人员介绍领导包联制时说：

领导包联上级与下级相互联动配合可以破除基层的治理顽疾，领导包联也不只是单一层级的领导下沉包联，还有个别领域会建立起多级的领导包联体系，如省、市、县三级领导包联制度，基层的问题可以通过领导包联的链条逐级提升，寻求问题的合理解决。(访谈记录20210702LKY)

因此，领导包联制可以视为下级面临重大或者疑难治理事项难题时，向上级领导寻求支持，上级领导担责参与基层治理的制度安排。通过单级或多级领导的包联体系实现了治理问题的逆向求解，即疑难治理任务的跨层级承包。不同于行政包干制任务下放、责任下转的治理逻辑，领导包联制作为一种治理任务的逆向发包机制，一定程度上疏解了基层治理压力，推动上级力量解决基层治理先天性资源禀赋不足的问题，实现基层疑难治理事项的跨层级联动治理(见表3)。

本文从党的治国理政经验视角出发，追溯了领导包联制的缘起，并结合当前治理实践，探讨了其实践类型和何以实现基层疑难事项的跨层级治理。本文分析了领导包联制在不同政府层级的典型实践样态，提炼了领导包联制的解释概念并论证了其所展现出的治理任务逆向求解的治理逻辑。领导包联制消解了压力型体制下治理任务和责任闭锁在基层带来的不稳定问题，建构了上下级联动的跨层级治理体系，在一定程度上疏解了基层治理压力。另外，本文尝试与行政包干制进行理论对话。笔者发现，领导包联制与行政包干制“下级任务包干、责任包揽”的特征不同，领导包联制呈现“任务逆发包，高级别领导包联、包责”的特点，有效解决了多个基层社会治理领域中突出的疑难事项。领导包联制中包联领导作为上级承包了基层微观治理事项，成为承包方。发包关系的对调让基层有了压力疏导、向上级寻求帮助、平衡上下级权责关系的制度通道，更注重情感融入、权责匹配下的治理。

需要进一步讨论的是，科层制作为压力型体制运作的组织载体，自上而下的问责、考核、任务指标化的运作方式，在向基层传输压力的同时也导致了基层治理的刚性化、指标化、形式化。需要在国家治理体系中融入更多上下协调共治的柔性治理机制，以保障基层治理的实效，防止因僵化的科层压力导致党群、干群关系的破裂。能否建立起国家治理体系的柔性制度安排，在压力与柔性之间找寻到最佳平衡点，这考验着执政党的执政智慧。领导包联制作为党领导下的社会治理制度创新，积极推动党政领导担当作为，下沉一线参与疑难社会事项治理，是党密切联系群众、全心全意为人民服务治理思想的生动实践；是领导蹲点调研工作方法在新时期的创新性应用，社会治理与党建工作的结合得以嵌入诸多党政资源以及柔性、灵活性、情感性的治理要素，助推基层疑难重点事项的解决，最终赢得民心，获得治理合力。可以说，领导包联制是党治国理政经验的制度化发展，是对科层制、压力型体制的一种补充调适制度，这为国家治理体系建设提供了诸多有益的思考。在西方科层制话语中，追求理性行动以实现高效率、低成本，主张等级节制、职责分工、各司其职。但社会治理工作不是工厂中的大机器生产，不能将一套流程生搬硬套，产出成效一致的治理行动。科层制在社会治理复杂性面前往往会表现出“科层——问题——更多科层”的繁复循环，使国家治理体系建设的科层大厦愈加庞大，带来部门冗余、推诿扯皮、形式主义等诸多弊端。因此，在强调国家正式治理手段建设的同时，也应当关注党的治国理政思想、实践经验以及具有“价值意涵的历史传统”在新时期如何通过更加有效且灵活的方式在社会治理的前线——基层落地。社会治理应该跳脱出西方科层话语体系，关注制度背后人的行为与观念。在中国治理场景下，党和政府要在鲜活的群众工作中体察人心、赢得民心，赋能基层社会治理，是领导包联制在新时期继承和发扬党的群众路线的现实意义。

最后，本研究还存在一些不足。受限于经验材料限制，本研究不能全观领导包联制在全部领域的治理样态和治理逻辑。本文对领导包联制只是做了整体上的理论呈现，以期发挥抛砖引玉的作用。期待学界能够继续依托更加富有中国特色的案例故事，对领导包联制进行深描，继续深化拓展相关研究。

参考文献：略

初审：徐婧怡

审核：林川

审核发布：朱亚鹏