三中全会解读​｜全面提升国家综合防灾减灾救灾能力

文 | 张云霞

　　应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。作为应急管理体系的重要组成部分，防灾减灾救灾旨在通过预防和减轻灾害影响，保护人民生命财产安全和社会稳定。

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》），用专章部署推进国家安全体系和能力现代化，用专节部署完善公共安全治理机制。这是贯彻总体国家安全观，坚持统筹发展和安全，应对重大风险挑战、推动党和国家事业行稳致远的重大战略安排。

　　《决定》提出，健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力。这是以习近平同志为核心的党中央顺应时代发展大势，主动应对复杂风险挑战、深入推进改革的重大举措，体现了党中央对提高公共安全治理能力和水平的高瞻远瞩、深谋远虑、科学部署，为应急管理改革发展进一步指明了方向。

在国家防汛抗旱总指挥部办公室、应急管理部、浙江省政府联合举办的“应急使命 · 2024”防汛防台风演习浙江金华 主演习场，参演人员在开展搜救演习（2024年5月10日摄） 韩传号摄 /本刊

综合防灾减灾救灾体系经受住考验

　　防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央主动谋划防控可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险，部署战略性举措，解决在实现“两个一百年”奋斗目标进程中存在的防灾减灾救灾短板，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，对我国应急管理体制进行系统性、整体性、重构性改革，建立起大安全大应急框架下应急指挥机制，国家综合防灾减灾救灾体系和能力建设取得明显成效。具体体现为：

　　自然灾害管理体系不断优化。中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》。深化中国特色应急管理体制机制改革，组建应急管理部，整合设立防灾减灾救灾委员会，统筹协调、分工负责的自然灾害管理体制基本建立，灾害风险综合会商研判、防范救援救灾一体化、救援队伍提前预置、扁平化指挥协调等机制进一步健全。修订施行突发事件应对法、防洪法、森林法、消防法、地震安全性评价管理条例等法律法规，加快推进自然灾害防治立法，一批自然灾害应急预案和防灾减灾救灾技术标准制修订实施。

　　自然灾害防治能力明显增强。组织实施自然灾害防治“九项重点工程”，第一次全国自然灾害综合风险普查形成系列成果并发挥重要作用，山水林田湖草沙生态保护修复工程试点、海岸带保护修复工程、特大型地质灾害防治取得新进展，房屋市政设施减隔震工程和城乡危房改造等加快推进建设。中央财政增发国债，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。灾害监测预报预警水平稳步提升，国产高分辨率卫星、北斗导航等民用空间基础设施在防灾减灾救灾领域得到广泛应用。

　　救灾救助能力显著提升。强化全灾种全过程综合管理和应急力量资源优化管理，灾害信息报送更加及时，综合监测预警、重大风险研判、物资调配、抢险救援等多部门、跨区域协同联动更加高效。基本建成中央、省、市、县、乡五级救灾物资储备体系，中央财政自然灾害生活补助标准不断提高，灾害发生12小时内受灾人员基本生活得到有效保障。

　　科普宣传教育成效明显。在全国防灾减灾日、安全生产月、全国消防日、国际减灾日等重要节点，开展形式多样的防灾减灾科普宣传教育活动，防灾减灾宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭成效凸显，年均受益5亿余人次。创建全国综合减灾示范社区、确定首批全国综合减灾示范县创建试点单位、建设国家级消防科普教育馆和防灾减灾科普宣传网络教育平台等工作有序推进，公众防灾减灾意识和自救互救技能明显提升。

　　近年来，我国综合防灾减灾救灾体系经受了严峻考验，成功应对“利奇马”超强台风、长江淮河流域特大暴雨洪灾、河南郑州“7·20”特大暴雨、青海玛多地震、四川泸定地震等重特大自然灾害，2018年至2022年因自然灾害死亡失踪人数比前5年下降54.3%，最大程度减少了人民群众生命财产损失，为经济社会发展提供了安全稳定环境。

提升综合防灾减灾救灾能力势在必行

　　处理好人和自然的关系、防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，需要不断提升国家综合防灾减灾救灾能力。

　　以人民为中心的发展思想，对加强国家综合防灾减灾救灾能力提出了明确要求。

　　人民立场是我们党的根本政治立场。在灾情面前，以习近平同志为核心的党中央始终把人民群众生命安全放在第一位，全力组织开展抢险救灾工作，最大限度减少人员伤亡，最大程度降低灾害损失。为担负起保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定重要使命，防灾减灾救灾部门必须始终把人民至上、生命至上作为根本价值遵循，把保民平安作为最大政绩，紧紧盯住威胁人民生命财产安全的各类风险，用心用情用力解决群众身边的安全问题。

　　防范化解重大灾害风险的现实需要，对加强国家综合防灾减灾救灾能力提出了更高要求。

　　我国是世界上遭受自然灾害危害最为严重的国家之一，防灾减灾救灾任务非常艰巨。在气候变化背景下，全球范围的极端天气事件明显增多，气候变化引起的灾害风险已成为重大全球性挑战。伴随着我国经济的快速发展和城镇化的快速推进，我们用几十年时间走完西方发达国家几百年的路，一些风险高度集聚。同时，自然灾害导致的次生、衍生灾害风险持续加剧。为立足应对大灾巨灾，防灾减灾救灾部门必须坚持底线思维，树牢安全发展理念，通过持续加强国家综合防灾减灾救灾能力，更好实现重大灾害风险防范。

　　以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴的中心任务，对加强国家综合防灾减灾救灾能力提出了必然要求。

　　必须把推进中国式现代化作为最大的政治，在党的统一领导下，团结最广大人民，聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务，把中国式现代化宏伟蓝图一步步变成美好现实。为及时回应人民群众的利益诉求和对美好生活的向往、防范化解重大安全风险，在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程上担起责任，防灾减灾救灾部门需要准确研判安全形势新变化新趋势，针对主要矛盾、薄弱环节、关键短板拿出建设性举措，全面提升国家综合防灾减灾救灾能力。

织密综合防灾减灾救灾公共安全网

　　聚焦建设更高水平平安中国，党的二十届三中全会就推进国家安全体系和能力现代化作出重要部署。

　　国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。作为国家安全的重要体现，公共安全是人民群众身边的国家安全。维护公共安全，提高公共安全治理水平，必须完善公共安全治理机制。应坚持安全第一、预防为主，落实“两个坚持、三个转变”要求，坚持以人民为中心的发展思想，深刻认识进一步全面深化改革的重要性和紧迫性，着力提升国家综合防灾减灾救灾能力，为推进国家安全体系和能力现代化作出新的更大贡献。

　　一是坚持主动预防为主的综合防灾减灾救灾理念。把防风险摆在突出位置，坚持源头预防、关口前移，着力增强重大灾害风险防控意识和能力。从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制的创新，完善防灾减灾救灾法规标准预案体系，将自然灾害防治融入重大战略、重大规划、重大工程，强化常态综合减灾，强化风险评估、抗灾设防、监测预警、隐患排查，统筹运用各类资源和多种手段，增强全社会抵御和应对灾害能力，推动灾害治理模式向事前预防转型。

　　二是完善大安全大应急框架下应急指挥机制。建立健全集中统一、高效权威的中国特色突发事件应对工作领导体制，完善党委领导、政府负责、部门联动、军地联合、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障的治理体系。

　　在党委领导下，落实各级政府自然灾害应急总指挥机制，明确防灾减灾救灾委员会、防汛抗旱指挥部、抗震减灾指挥部、森林防火指挥部等议事协调机构在各类自然灾害应急指挥中的职责分工。充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，解决好“统”和“分”，衔接好“防”和“救”的责任链条，确保责任链条无缝衔接，形成整体合力。加快推进国家综合性消防救援队伍整合改革，尽快建成东北、华北、华中、东南、西南、西北六个区域救援中心，形成适应地区灾害特点的关键拳头力量。

　　健全基层应急管理组织体系，在县级应急管理部门业务指导下，夯实乡级应急管理机构，落实专兼职工作人员；整合乡镇自身力量、驻在机构与人员、支援力量、社会力量等，建设乡镇综合应急救援队伍。在村社和网格层级，以村社为单位，整合村社本级和网格治理层级的相关人员组建村社第一响应队。建强覆盖全国城乡社区的灾害信息员队伍。通过组织开展规范化培训，持续提升基层应急处置能力。

　　三是完善统一指挥要求下的应急预案体系。构建以国家突发事件总体预案为龙头、各级各类应急预案及支撑性文件相互衔接、实效性强的应急预案体系。

　　首先，统筹谋划部署国家应急预案体系建设与大安全大应急框架下应急指挥机制建设，加强灾害应对各方面全过程统筹协调，健全国家应急指挥总部指挥协调运行机制，明确国家应急指挥总部、国家专项指挥机构、地方指挥部、前方指挥部等运行或设置的相关规范。

　　其次，对国家应急预案的分类和框架结构进行优化，充分考虑应急力量的使用和调动、布局与功能等指挥需求以及应急指挥专业化问题。

　　再次，建立适应面向实战、适应统一指挥所需的一体化跨部门、跨区域、跨军地的应急力量编成或编组模式，以适应重大灾害应对中的“高效机动、专业处置、全国一盘棋”的指挥调度需求，并促进重大灾害应对中各类力量间的相互支持、信息共享、技术保障等方面的融合或兼容，提升应急预案体系的整体质量和水平。

　　四是增强重大灾害科学精准综合监测预警能力。

　　首先，建强灾害综合监测感知体系。充分利用物联网、互联网、遥感、视频识别、移动通信等技术提高灾害监测感知能力，打通不同来源信息的汇聚渠道和部门壁垒，实现对灾害全局“挂图感知”；优化灾害监测站网布局，尤其考虑极端灾害对农村地区、偏远山区监测网络的破坏，充分提升关键节点的抗损毁能力。

　　其次，建强灾害综合风险预警体系。持续用好全国自然灾害综合风险普查成果，推动风险源头管控和隐患精细化治理，瞄准高风险地区和重点监测对象，在现有行业监测预警工作基础上，建强灾害综合风险预警业务体系，注重大数据、人工智能等先进技术的应用，破解预警信息空间尺度到乡镇街道、时间尺度到小时级的技术支撑瓶颈，形成临灾高精度风险评估和预警能力；健全预警信息发布机制，完善临灾预警“叫应”机制，确保预警信息及时到村、到户、到经营主体。

　　五是建强大灾极端恶劣环境下的资源保障能力。

　　着眼于重大灾害统一指挥需要，健全相应的应急通信系统，充分考虑应急通信频率分配、断网断电等通信问题，做好面向大灾巨灾现场指挥所需要的通信保障。促进各参与主体在应急信息系统之间的互联互通、数据共享，为应急指挥的高效、快速和准确决策提供支撑。

　　完善多元应急物资储备体系，充分发挥产能储备、协议储备、社会储备、家庭储备的效能，健全应急物资政社协同保障机制。夯实基层物资保障基础，在重点区域和高风险乡镇、村社配备必要物资装备。健全救灾物资快速调拨投送机制，尽可能满足灾区老人、妇女、儿童等多样化需求，让救灾救助既有速度、更有温度。加强信息化建设，加强应急物资保障数据共用共享，确保在应急救灾工作中储备物资调得出、用得上、用得好。

　　六是优化多元参与的综合防灾减灾救灾共治格局。

　　首先，坚持人民主体地位，坚持党的群众观点和群众路线。在重视发展政府专业力量的基础上，坚持群防群治，有效发挥社会力量的“在地性”优势，筑牢防灾减灾救灾人民防线。

　　其次，发挥市场机制的积极作用。鼓励行业协会、专业技术服务机构和保险机构参与风险评估、隐患排查、预案编制、应急演练、教育培训等活动。

　　再次，强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用。推进完善农业保险、居民住房灾害保险、商业财产保险等制度。加快巨灾保险制度建设，不断扩大保险覆盖面，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分担机制。

作者为应急管理部国家减灾中心灾害信息部主任

监　制 | 潘   燕