邝艳华等 | 财政透明促进预算公开中的公众参与了吗？

政府只有向公众告知过去的运作、现在的状况以及未来的计划，才能明确责任并向公众负责任(Willoughby，1918)。在我国的治理实践中，党中央部署并逐步建立了全面规范、公开透明的预算制度。2014年，新《中华人民共和国预算法》(以下简称“《预算法》”)明确规定，预算公开成为每年各级政府及其部门的规定动作，保障了公众获取政府预算信息的权利，扩大了公众的有序参与。2020年，新《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称“《预算法实施条例》”)进一步明确了预算公开的范围和内容。上述措施推动着各级政府持续深化预算公开的实践。

预算公开的目的是让政府能够被看见，促使政府向公众负责任。但根据政治问责理论，这个逻辑的成立必须引入“预算公开—公众参与—政府回应”的问责机制。这意味着预算公开不仅需要依靠政府主动公开预算信息，而且需要公众积极关注公开的政府预算，向政府反馈意见，在此基础上，政府予以解释并听取意见。在该机制的解释下，只有通过有效的公众参与形成社会监督合力，才能促使政府向公众负责任(Schedler，1999)。由于政府具有机会主义经济人的特征，在缺乏外部压力的情况下没有主动负责任的动机(Stiglitz，2002)，因此，缺乏公众参与的预算公开无法独立实现问责效应(Lindstedt & Naurin，2010；张琦、吕敏康，2015)。由此可见，预算公开与公众参与共同构成完整的问责机制。并且，预算公开中的公众参与是确保政府取之于民、用之于民的一项重要形式(王绍光，2007)，是公民参与政府治理的主要方式。而已有研究指出，我国公众参与面临的问题是纳税人意识较高，参与意识却较低(马骏，2011)。基于此矛盾，本文提出两个值得探究的问题：预算公开中的公众参与情况到底是怎样的？近年来，我国各级政府的财政透明措施是否促进了公众参与？

按照参与预算的手段，公众参与可以分成线下的公众参与和线上的公众参与，二者各有优劣。前者主要通过民主恳谈等公众与政府部门面对面的预算协商方式进行；后者是在数字经济时代下，公众通过浏览政府在网络上公开的预算材料、在线论坛以及网络投票等线上方式进行，且该方式逐渐成为主流(OECD，2003；Kim & Lee，2012)。线下的公众参与虽然具有“现场”的仪式感，但政府官员、人大代表以及官方组织参与的比例比较高，普通公众自发参与的比例较低(张学明，2015)，且自愿参与预算的人数不多，因此，参会的公众普遍沦为“沉默的大多数”(赵棠，2013)。线上的预算参与虽然具有开放性、匿名性和便捷性的优点，但公众需要通过媒体等结构化组织才能对政府预算决策产生实质性影响(张琦、吕敏康，2015)。

按照对预算决策的影响程度，公众参与由低到高可以分成获取信息、相互沟通、决策咨询、参与审议、参与决策五种类型(Arnstein，1969)。公众参与还可以分成非影响决策型参与及影响决策型参与两种类型(deLeon，1992)。第一种是指公众参与后不一定能影响预算决策，如公民问卷、听证制度等；第二种是指公众参与后能对预算决策产生影响，如吸纳公众代表参与委员会(马骏、罗万平，2006；Roland，2001)，公众可以在民主议事会上提出项目、审议项目，参与预算编制过程(林慕华，2014)。此外，Flanklin和Ebdon(2005)进一步分析了公众参与能否影响预算决策的因素，主要包括城市结构、邀请公众代表的方式、公众参与机制和参与过程的设计情况。

在预算信息方面，现代官僚制度发展了一套官僚语言，并普遍运用于政府文书中。在未从公众角度将专业性较强的预算信息转换成通俗易懂的平民化信息的情况下，公众难以理解预算信息，这会影响公众参与预算的积极性(宋彪，2009)。由此可见，政府只有提供充分、易懂、可靠的预算信息，并帮助公众理解专业性过强的预算信息，才能促进公众有效地参与预算(王银梅等，2018)。在此基础上，政府反馈的及时性和认真程度也影响着公众参与的积极性(许光建等，2014)。

已有的研究在公众参与能力方面存在争议。有学者认为，公众的个人背景不影响预算参与的能力，因为无论文化程度高低，公众都在感受社区中的公共服务以及这些服务对其生活质量的影响，所以公众都是有能力参与预算的(马骏、罗万平，2006)。与此相反，有学者则重视公众的个人背景对预算参与能力的决定性作用，若公众的个人背景与理解预算信息所需的能力不匹配，则会导致公众参与预算的冷漠(白晓荣，2011)。为解决这一矛盾，首先需要通过宣传册、邮件、演说、广告、媒体宣传、预算展览等方式，有效地宣传和普及预算知识(Kahn，2008)；其次，可以对公众开展预算教育，帮助公众看懂预算(鲁宾，2001)。

在参与成本方面，已有研究结论较为一致，即参与成本高，公众无法方便地参与预算，则会失去参与动力(何达基，2007)。公众的参与成本主要指的是看懂预算需要具备一定的专业知识，而公众个体问责政府的收益又难以归集于个人，因此，参与预算成本高而收益低的现实问题，影响公众的预算参与积极性(Ebdon，2002)。

在参与意识方面，已有文献着重于对物质激励因素和社会文化因素的研究。只有在涉及自身利益的公共服务上，公众才会积极与政府互动(孙柏瑛、杜英歌，2013)。除非政府给予物质激励，否则公众参与预算的意愿通常不高(何包钢等，2018)。受儒家文化的长期影响，我国公众习惯于服从政府，不会主动行使公民权利，也不会主动参与预算(张琦、吕敏康，2015)。

学术界对财政透明产生的作用进行了充分的阐述，认为财政透明能提升政府治理能力，促进经济发展(Bernoth & Wolff，2008)，同时可以遏制地方政府的融资规模和债务风险(肖鹏等，2015)，显著地抑制官员腐败(李春根、徐建斌，2016)。但也有研究得出了不同的结论，认为仅仅通过财政透明并不能有效遏制政府腐败(黄寿峰、郑国梁，2015)，财政透明必须通过更多的公众获取、查看、使用政府公开信息的行为，才能有效发挥作用(Lindstedt & Naurin，2010)。政府信息公开了，不等同于公众就会积极获取和查看(Etzioni，2018)，也就是说，财政透明发挥作用需要公众的参与。

学术界还对公众参与产生的作用进行了研究。公众参与一是能加强对政府的监督。政府向公众告知过去的运作、现在的状况以及未来的计划，能够使政府的预算安排更多地体现公共利益，并且促使政府更好地向公众负责(马骏、罗万平，2006)。二是能改善政府与公众的关系。公众在了解政府的各种选择及其成本后，更容易对政府产生信任(William & Robbins，2008)。但上述作用的产生，都基于一个先入为主的假设：当政府信息公开后，公众有充分的能力、时间和兴趣去获取和查看政府信息(Evans，2004；Bauhr & Grimes，2014)。而在现实操作中，根据对公众投票行为的观察发现，绝大部分公众忙于自己的事情，不会主动去查看政府公开的信息(Etzioni，2018)。也就是说，公众参与产生的价值离不开公众的广泛参与。

学术界关于一般性的政府透明对公众参与产生的影响形成三种观点。一是正向促进。政府透明为公众参与提供了支持措施和必备条件(Guillamon，et al.，2011)，降低了公众参与的成本(罗开艳、田启波，2020)，增强了公众个体的外部政治效能感，从而更有利于参与公共事务(Cicatiello，et al.，2018)，能让公众更好地感知到政府是为了全社会的福祉而努力，由此促进公众参与(Arshad & Khurram，2020)。

二是有条件地促进。我国市级政府在政务微博上的信息公开能够促进公众参与，但公众参与的诱因是自身的需求和周围的环境(王立华，2018)。多渠道政府信息公开能够显著地促进公众参与，但信息公开的内容对促进公众参与却没有显著影响(王益民、刘密霞，2016)。

三是不能促进。在一项对美国的问卷调查中，研究者发现，政府透明不能促进公众参与，因为信息公开已经减轻了政治压力，政府不会采取改革措施以进一步吸引公众参与其中(Welch，2012)。在一项针对50个亚洲国家的研究中，研究者则发现，政府线上发布公开信息不是为了促进公众参与(Kuzma，2010)。在一项对英国等5个国家开展的问卷调查中，研究人员发现，普通公众对政府信息不感兴趣，只有学者关注并获取政府信息来进行学术研究(Worthy，2010)。

综上所述，已有文献主要围绕线下的公众参与预算、财政透明对政府治理绩效的影响、公众参与对政府监督的影响展开研究，但关于财政透明与公众参与关系的研究较少(Khagram，et al.，2013；Renzio & Wehner，2017)。此外，在政府透明对公众参与的影响问题上仍存在分歧。近年来，大部分国家都开展了预算公开工作，但国内外对预算公开中公众参与的研究却极其缺乏，也没有分析政府努力提升的财政透明度对公众参与产生的实际影响。基于此，本文将对预算公开中的公众参与情况以及财政透明对公众参与的影响开展定量研究，并在此基础上提出有效促进预算公开中公众参与的政策建议。

Bernheim和Whinston(1985)分析了经济活动中存在的多个生产厂商共同委托代理商从事产品销售活动的现象，提出了共同代理理论。该理论有别于传统的委托－代理理论，主要区别在于委托人的数量，共同代理理论针对多个委托人与代理人的关系来进行研究，而不是单一委托人。

在共同代理的情境中，信息不对称问题比单一委托人的情况更严重：委托人和代理人之间存在信息不对称，多个委托人之间也存在信息不对称，更难以获得代理人行为全部的真实信息(Miller，2005)。在信息不对称的情况下，委托人监督代理人需要付出较高的个人成本，容易产生“搭便车”心理，指望其他委托人去监督代理人。而单个委托人去监督代理人，势单力薄，很难获得代理人的重视和回应(Bernheim & Whinston，1985)。长此以往，委托人监督代理人的积极性将大打折扣，弱化监督效果。监督弱化将加剧委托－代理风险，因为在此情况中，代理人易于隐藏真实信息，扭曲委托人的目标。因此，有效的监督需要多个委托人共同监督代理人。只有委托人之间形成集体行动，共同监督代理人，才能实现最优监督，产生强纳什均衡，带来有效率的产出。

但是，多个委托人的监督合作却难以形成，原因主要体现在以下两个方面。一是随着委托人数量的增加，合作的成本也随之增加，获得收益最大化所要付出的个人成本远大于不合作时的成本。二是委托人合作获得的总收益在个人效用上不明显。单个委托人去监督，不足以引起代理人的重视，监督的有效性较低，这会打击委托人的监督积极性。因此，委托人数量越多，委托人之间的合作越难形成，出现集体行动困境的概率更大(Dixit，et al.，1997)。

针对多个委托人的合作困境，共同代理理论提出用信息披露予以缓解(Myerson，1981)，认为委托人应该建立激励相容机制，让代理人诚实地展示所有信息，且不存在一般性损失，这将有效降低委托人监督代理人的成本。

预算公开中的公众参与和共同代理具有相通之处。公众与政府的关系，实际上就是委托人和代理人的关系，公众数量越多，利益诉求更为异质化；与之相比，政府相对同质。因此，公众与政府的关系可以理解为多个委托人与代理人的关系，适用于共同代理理论。

政府作为代理人，也是理性的经济人，其行为难以观察。政府与公众之间存在严重的信息不对称，在缺乏有效监督的情况下，政府可能不会主动公开完整的预算信息(Stiglitz，2002)，由此产生机会主义行为，扭曲委托人的目标。当前，为避免此情况的出现，在党中央、国务院的推动下和新《预算法》的约束下，我国各级政府及其部门、单位都向公众公开预算，初步构建了问责机制的第一个环节。

问责机制的第二个环节至关重要，即预算公开后需要公众共同参与才能让政府感受到外部监督的压力，形成有效监督，促使政府回应公众诉求，真正向公众负责任。然而，预算公开中的公众参与存在着共同代理困境，有以下原因。一是公众获取和理解政府预算信息需要付出个人努力和成本，容易出现“搭便车”心理，指望别人去监督，自己坐享其成(Bernheim & Whinston，1985)。二是只有零星公众参与预算、监督政府，即使提出意见也很难获得政府的重视和回应，公众参与的有效性较低，且难以获得相应的回报(Eisenhardt，1989)。公众合作参与预算，获得的总收益体现为政府更负责任地向公众提供更优质的公共物品和公共服务，该收益具有非排他性和非竞争性，即全社会都可以享受合作带来的效用，而参与的公众却需要付出较大的个人努力和成本。也就是说，公众合作获得的总收益在个人效用上不明显(Dixit，et al.，1997)。

打通问责机制的第二个环节，促进预算公开中的公众参与，可以借助共同代理理论的解决思路。在该思路下，多个委托人监督代理人的积极性与信息披露程度有关；也就是说，公众是否参与预算，很大程度上取决于财政透明度。其影响机制体现在以下两个方面。

一方面，财政透明可以降低公众参与的成本。计划行为理论认为，若公众无需付出很大的成本和努力就能产生有用性和易用性的感知，则能够促使公众产生行动的意愿和行为(Ajzen，1991)。财政透明包括全口径、一站式和用户友好三个维度，分别是指政府完整地、在统一门户网站上、用容易理解的方式公开预算信息(清华财政透明度课题组，2013)。通过提高财政透明度，政府将专业性强的预算财务数据翻译成容易理解的政府行为和活动，公众可以用较少的时间了解政府，并且无需接受额外的教育；也就是说，公众能够用更少的成本看懂预算信息，并与政府进行更理性和有效的互动(Muthomi & Thurmaier，2021)。财政透明度的提高能够让公众更方便地获得公众缴纳税收和非税收等方面的财政信息，进一步促使公众打破财政幻觉，知晓自己对国家财政的贡献程度，使公众在财政贡献的基础上发展出更高的参与意识(马骏，2011)。公众在不用付出超倍努力和超额成本的情况下，将更容易形成合作，共同参与预算，监督代理人(Dixit，et al.，1997)。

另一方面，财政透明度可以提高公众参与的有效性。政治问责理论认为，公众有效监督政府的重要条件是信息和沟通(Schedler，1999)。因此，政府需要提供关于行为和活动的充分信息，并加以解释，让公众理解其中的含义，才能实现有效的公众监督(Stiglitz，2002)，从而为公众带来福利水平的提高。财政透明的内涵之一是用户友好，表现为政府对专业术语加以解释，详细地公布预算信息，让公众更好地获取与自身有关的预算信息(清华财政透明度课题组，2013)。财政透明能提高公众个人效用的感知度，让公众更好地感知到政府是为了全社会的福祉而努力，认识到自己可以和政府共同努力，由此形成促进公众参与的氛围(Arshad & Khurram，2020)，这为公众形成合作、共同参与夯实了基础(Bernheim & Whinston，1985)。

基于此，本文提出如下研究假设：财政透明度越高，预算公开中的公众参与度越高。

本文的数据为2013—2020年90个城市预算公开中的公众参与的相关面板数据，由此构建面板数据模型。

式(1)中，PAR_it表示i市在第t年预算公开中的公众参与度，TRA_it表示i市在第t年的财政透明度，X_it表示控制变量，K_i表示地区效用，F_t表示年份效应，ε表示残差。

1．被解释变量

本文的被解释变量是预算公开中的公众参与度。对预算决策影响较低的公众参与是公众获取预算信息(Arnstein，1969)。在数字经济时代，线上的预算参与是主要的公众参与形式(OECD，2003；张琦、吕敏康，2015)；也就是说预算公开中的公众参与属于公众参与预算的其中一种类型(Kim & Lee，2012)。

新《预算法》明确规定，预算草案经过本级人大审批通过后20天内需要在本级政府门户网站上予以公开。因此，我国各级政府预算公开的主要形式是在政府门户网站上公开预算报告，公众主要通过浏览门户网站上的预算报告来参与预算。在实际测量中，我国有研究用政务微博的公众浏览次数作为政务微博公众参与的测量指标(王立华，2018)。在查阅我国主要城市的政府政务微博后，并未发现其在微博上公布政府预算信息的情况，仅有18个城市近3年曾在微信公众号上发布政府预算的简明信息，得到的样本数较少。已有研究采用韩国参与式预算委员会开会次数、预算委员会成员人数的数据来测量公众参与度(Park，et al.，2022)，聚焦于线下的公众参与，但没有用大样本来予以量化。还有研究通过采用问卷询问公众是否参与公众听证会的方式来测量参与度(Welch，2012；Rios，et al.，2017)，该方式也聚焦于线下的公众参与，不能反映完整的参与情况。基于此，本研究尝试用量化的方式来测量我国完整的公众参与情况。由于我国线下的公众参与预算较零星且开展时间不连续，本研究只衡量线上参与这一法定公众参与方式的情况，并提供以往研究所不具备的大样本数据。在此方法中，本文以市级政府网站上所公开的《预算执行情况和预算草案的报告》的浏览次数来测量预算公开中的公众参与度。

出于对数据获得性的考虑，本文选取了2013—2020年90个城市作为样本。虽然新《预算法》2015年才正式实施，明确要求政府在统一的政府门户网站上公开预算，但自2013年起，包括广州市在内的90个城市已在政府门户网站上公开预算，在技术上实现了由网页记录浏览次数数据的可能。公众上该网页浏览一次，便自动记录一次。本文搜集了这些城市的预算浏览次数，并除以城市统计年鉴中各市的常住人口数，用每万人的预算浏览量来测量预算公开中的公众参与度，以此控制各市人口规模带来的影响。

2．解释变量

本文的解释变量为财政透明度，采用学术界普遍使用的方法，以清华大学《中国市级政府财政透明度研究报告》中的财政透明分数来衡量。该报告每年对我国290个城市公布的政府预算报告进行透明度评价，分值区间为0—100分。

结合国际货币基金组织构建的财政透明度概念，该报告构建了“全口径、一站式服务、用户友好”三大维度的财政透明度指标体系。第一是全口径，评价公开的预算数据是否齐全。例如，是否囊括所有使用财政资金的机构，是否包含一般公共预算、政府性基金、国有资本经营以及社会保险基金等四本账的收支情况；是否包含政府性债务、三公经费、产业投资基金、大额专项资金及重点项目、政府采购、地方建设投资类公司等内容。

第二是一站式服务，评价政府是否一站式公开预算。例如，是否在门户网站设立预决算公开专栏，使公众可以方便地在该页面上获得全面、完整的预算信息；网站是否包含全部下属部门；是否有统一的格式与标准，数据是否可下载和可机读。

第三是用户友好，评价预算公开界面是否是用户友好型的。例如，页面是否具有系统性与简洁性，信息是否有序地分门别类，方便公众查找；公众是否有机会接触数据、获得数据并看懂数据，这要求数据资料解释清楚、易于理解；是否为公众提供多样化的数据，以满足多元主体对预算信息不同的需求。

需要说明的是，每年9月，各地财政部门开始编制预算，12月基本成型，次年提交本级人大审批，审批通过后20天内向社会公开预算，然后公众陆续登录政府门户网站参与预算。这说明各地财政透明度的确定时间实际上早于公众参与预算的时间，避免了由双向因果引发的内生性问题。

3．调节变量

媒体对公众普及预算知识，能够促进公众参与预算(鲁宾，2001)。根据工信部《通信业统计公报》，2017年，我国移动手机用户规模达到14.2亿户，政务微信公众号成为政务信息宣传的重要途径。因此，本文把公众预算教育作为调节变量，用各市政务微信公众号是否对公众进行政府预算通俗指导作为其测量指标。

公众社会经济地位越高，受教育水平越高，越倾向于对政府提出信息公开的诉求，越关注政务信息(Harrison & Sayogo，2014)。当前我国公众参与预算的主要形式是在政府门户网站上浏览预算报告，因此，政府的信息化水平也会影响公众的预算参与度(胡肖华等，2014)。基于此，本文把人均教育水平和人均信息化水平作为调节变量，教育水平以城市统计年鉴中的各市教育支出除以各省统计年鉴中的城市常住人口数来衡量；信息化水平以互联网宽带入户数除以各省统计年鉴中的城市常住人口数来衡量。

4．控制变量

地区的经济发展水平越高，公众越容易产生较高的纳税人意识，越可能参与预算(马骏，2011)。外部利益相关者越多，公众越关注政府信息以辅助自身的经济决策，促使其产生参与行为(Welch，2012)。因此，本文把经济发展水平和经济开放度作为控制变量，经济发展水平以《中国城市统计年鉴》中的地区国内生产总值除以城市常住人口数来衡量；经济开放度以各省统计年鉴、各市国民经济和社会发展统计公报中的各市进出口总额除以《中国城市统计年鉴》中的地区国内生产总值来衡量。此外，本文将上述数据进行对数化处理来降低较大值的影响。需要注意的是，控制变量对预算公开中的公众参与度的影响存在时滞性，因此滞后一期放入模型。

表1报告了描述性统计分析结果，可以发现，预算公开中的公众参与度总体较低，均值为0.75次/万人。与一项对杭州市公众开展的问卷调查结论类似，公众对纳税人身份和财政贡献的认知度非常高，但参与意识却较低(马骏，2011)。这一结果反映预算公开中的公众参与符合共同代理困境的特征。公众是分散的个体，各自的利益诉求不一致，众多委托人之间缺乏协调机制，参与预算需要付出个人努力和成本，但获得的个人效用却不高。互联网上的预算公开更像是政府单向地提供信息，未能唤起有意义的公众参与(Ebdon，2002；江月，2012)。

从图1可以看出，预算公开中的公众参与度呈现逐年上升的趋势，其原因与预算公开的程度有关。早期根据1988年《中华人民共和国保守国家秘密法》，预算作为国家机密不得对外公开。1999年，根据全国人大制定的《关于加强中央预算审查监督的决定》，政府预算开始逐步向人大公开。2009年，《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》部署各级政府向公众公开预算的改革工作，各地政府开始陆续公开政府预算，因此公众有机会在网络上参与政府预算。随着2014年新《预算法》强制要求各地政府及部门公开预算，公众的预算参与度开始大幅度提高。2020年，新《预算法实施条例》实施，进一步扩大政府预算公开的范围，要求部门的下属单位也需要公开预算，并且细化预算公开的要求。当年，预算公开中的公众参与度均值从2019年的3.85次/万人增至4.04次/万人。

1．基准回归结果

表2中模型(1)报告了固定效应模型的结果。从中可以发现，在0.05的显著性水平下，财政透明度对预算公开中的公众参与度有正向影响，回归系数为0.15，研究假设成立，说明财政透明度能够促进公众参与。

一方面，经过财政部多年对各地预算公开的专项检查，早期公众需要花费大量成本去查找零散的政府预算信息的局面已经大为好转。如今，各地统一在政府门户网站中的“政务公开—重点领域信息公开—财政信息—财政预决算”板块公开预算，规范链接方式，方便公众搜索，即公众可以以较低的成本参与其中，促进了公众参与。另一方面，各地财政部门逐步提高了预算信息的可理解性，如在预算报告中增加图表，细化预算报表的支出，支出功能分类公开到项，支出经济分类公开到款；政府采购支出不仅公开采购金额，还有购买物品的数量；重点项目支出不仅公开项目金额，还有其绩效目标等。从具体案例来看，2020年，贵阳市市政府预算中提及对全市公办幼儿园及民办普惠性幼儿园下达补助资金0.11亿元，投入0.91亿元新建、改(扩)建幼儿园8所；2020年，广州市市政府预算中提及政府安排15.5亿元发展学前教育，新增公办幼儿园学位使全市公办幼儿园在园幼儿数占比达到50%。与已有研究结论一致，只有政府公布契合公众需求和利益的信息，才能让公众对公共物品产生清晰的效用感知，从而促进公众参与(Bauhr & Grimes，2014)。

2．调节效应分析

从模型(1)的结果可以发现，公众预算教育在0.1的显著性水平下正向影响预算公开的公众参与度，回归系数为0.36。90个地级市中，广州市、杭州市、嘉兴市等市政府陆续在政务微信公众号上发布政府预算简明信息，图文并茂地指导公众读懂预算，如发布“一图读懂政府预算”的视频和图文。采用公众喜闻乐见的途径和形式向公众普及预算知识，一方面能宣传政府预算信息，让公众知晓在何处能够看到完整的政府预算信息；另一方面能普及政府预算知识，手把手地指导公众读懂政府预算信息，让公众知晓在报告的何处能够找到他所感兴趣的信息，知道数字背后的含义。与已有研究结论一致，公众预算教育能够显著地提高公众参与预算的积极性(Kahn，2008；鲁宾，2001)。而模型(2)的结果反映财政透明度与公众预算教育的交互项不显著，说明公众预算教育不能强化财政透明度对公众参与的促进作用，而是直接影响公众参与。

从模型(3)的结果可以发现，财政透明度与教育水平的交互项在0.01的显著性水平下正向影响预算公开公众参与度。从模型(4)的结果可以发现，财政透明度与信息化水平的交互项在0.05的显著性水平下正向影响预算公开公众参与度。该结果说明，教育水平和信息化水平都在财政透明度与公众参与之间具有显著的正向调节效应，反映两者都能强化财政透明度对公众参与的影响。具体而言，公众教育水平越高，越能更为敏锐地感知到财政透明度的改善，更好地感知财政信息带来的效用，因此更愿意参与预算；地区信息化水平越高，公众则越能方便地以较低的成本发现财政透明度的改善，提高参与预算的积极性。

3．稳健性检验

本研究假设财政透明度和预算公开中的公众参与度之间没有时滞，但二者之间可能存在时间差，即政府预算信息只有在拥有较高的财政透明度而逐步累积成好口碑后，才会慢慢吸引公众参与预算。为了说明时间差的影响，本研究建立一期时滞的跨期模型，表3反映了跨期模型和原模型的结果无明显区别。

根据新《预算法》，各级政府的决算经过本级人大常委会审批通过后20天内需要在政府门户网站向社会公开。根据Arnstein(1969)对公众参与预算的分类，公众获取、查看决算信息虽然不能直接影响预算决策，但也属于公众参与预算的一种类型。清华大学的财政透明度评价体系中也包含了政府决算透明度的评价。因此，本研究也将决算公开中的公众参与度作为被解释变量放进模型，表3的分析结果显示决算模型与原模型的结果无明显区别。

政府预算公开后，只有公众积极参与，才能形成强大的社会监督合力，促使政府更好地向公众负责任。本文通过研究公众参与预算公开的情况，得出以下两个主要结论：一是各地政府致力于提高预算公开的质量，改善财政透明度。但公众参与存在着共同代理困境，零星的公众参与反映我国“预算公开—公众参与—政府回应”的问责路径尚未有效建立。二是财政透明度的提高，能够在一定程度上显著地促进公众的预算参与度。

基于上述结论，本文提出打通预算公开中公众参与的“最后一公里”的三个建议。

第一，结合数字经济时代公众查阅信息的主要方式，进一步拓展预算公开的途径。目前法定的预算公开途径只有政府门户网站，因此，90个城市中仍有4个城市未开通政务微信公众号，68个城市未利用政务微信号进行政府预算信息推送，90个城市均没有在政务微博上发布政府预算信息。建议拓展预算公开的途径，在政务微信公众号、政务微博上发布政府预算简明信息，并指导公众读懂政府预算。如广州市和杭州市通过录制相关动画片和视频，向公众普及预算知识。

第二，政府可以在原有报表的基础上，将其转换成公众角度的预算信息，从公众的切身利益入手来整理简版报表。政府预算信息是在政府预算管理的角度产生的，而且信息量特别大，这对公众来说提高了理解的成本。简版报表可通过整理10件民生实事专题、教育专题、医疗卫生专题等，让公众迅速找到感兴趣的信息，进一步增强公众参与预算的个人效用感知，促进公众感知预算信息与自己的密切联系，从而产生参与的意愿。此项工作量大面广，建议政府借助高校智库的力量来完成，打通信息梗阻，共同搭建与公众沟通的桥梁。

第三，在公开的预算报告里附上反馈途径，或在网上提供实时对话窗口，为公众提交意见和建议、政府回应公众关切的问题提供便捷的途径。目前政府预算公开是单向的，公众参与后无从向政府反馈意见。通过打通反馈渠道，政府能够实时解释数据信息，为公众参与预算提供信息理解上的支持。

本文的贡献是量化地呈现了我国预算公开中公众参与的真实状况，初步发现了财政透明度对预算公开中的公众参与度的影响关系；但未进一步挖掘线上参与预算的公众特征，如个人效用感知、教育程度、职业等微观因素，未能全面揭示影响机制，需要后续研究加以探索。

参考文献：略