[1] 内容来源 | 苗强,尹芳,蒋云飞,李广明.基于“三类用地”成本分摊机制的雄安新区基准地价更新实践[J].中国土地,2024(9):16-19.
[2] 文章作者 | 自然资源部自然资源所有者权益司 苗强
河北雄安新区管理委员会自然资源和规划局 尹芳
上海市奉贤区规划和自然资源局 蒋云飞
广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司 李广明
基准地价作为我国土地要素市场的重要指导价格，应发挥其市场统筹引导功能，确保城市地价可遵循“土地价格来源于土地产出品的价格”的基本原理。建立以基准地价为基础的公示地价体系，是建立健全河北雄安新区土地管理制度的重要内容。
当前，雄安新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重（以下简称“两个并重”）阶段，工作重心已转向高质量建设、高水平管理、高质量疏解发展并举。因国内房地产市场形势发生较大变化，雄安新区首轮基准地价已不适应新阶段疏解建设的要求，亟须开展更新工作。
鉴于现阶段土地市场交易数据仍不足以支撑相关技术规程要求，雄安新区在传统基准地价编制方法的基础上，探索创新“成本核算、三类分摊、资金平衡”的成本分摊机制与基准地价的技术融合，均衡确定新区当前发展阶段的地价水平。
雄安新区于2019年启动首轮基准地价编制工作，形成了符合雄安新区评估时点、规划定位和市场“预期”的首轮基准地价成果，为雄安前期地价和土地供应发挥了积极作用。
全新土地市场下，基准地价的初步构建。2019年，雄安新区启动了首轮基准地价编制工作。其在编制中主要有三个难点：一是如何确定规划引领下雄安新区土地区域质量差异及影响地价的因素；二是雄安新区土地有偿使用制度尚未明确，价格内涵难以界定；三是传统基准地价成果形式无法满足雄安新区非首都功能疏解定位下的土地管理应用。为此，首轮基准地价编制重点采用“以五年规划设想状况，并按2035年规划折现的规划模拟定级”的思路，对雄安新区进行土地定级，以土地成本价值理论与城市间土地综合价值横向比较的两种理论方法，综合确定基准地价水平，最终形成符合当期雄安新区评估时点、规划定位和市场“预期”的首轮基准地价成果。其间，受国内经济形势和房地产市场等因素影响，首轮基准地价水平特别是商服地价已不能满足开发主体资金投入与后期运营收益平衡，故于2021年11月暂停使用。
土地市场积极发育，市场化项目供应需求增多。经过七年多的规划建设，雄安新区核心启动区基础设施和公服设施基本建成，疏解进度提速，疏解项目有序落地。截至2023年年底，雄安新区已供应约300多宗土地，出让项目逐年增多，并通过先租后让、租让结合等多元化土地供应方式，推动更多市场化项目落地。市场化项目土地供应节奏正在加快，而配套的地价标准与地价管理制度则亟须更新完善。
价格水平逐渐形成，市场地价整体平稳。雄安新区始终坚持不搞大规模商业房地产开发，探索“成本核算、三类分摊、资金平衡”的成本分摊机制，结合法定的地价评估程序确定土地供应价格。目前，雄安新区市场化项目供应的楼面地价整体平稳，住宅用地供应价格约为4000~5000元/平方米，商服用地约为2000~3000元/平方米，新型产业用地约为1500~2000元/平方米。“成本核算、三类分摊、资金平衡”的成本分摊机制基本构建了土地投入与土地收益的持续可循环分配模式，也为下阶段雄安新区基准地价更新奠定了坚实的基础。
笔者认为，探索“三类用地”成本分摊机制与城镇基准地价的技术融合实施，须从理论层面研究两者的技术互通点并以此形成具体的思路方法，从而确保两者实现技术融合的科学性。
传统基准地价编制的理论方法。传统基准地价编制需要利用市场交易资料或土地收益资料进行测算，各均质区域内都要有成熟的市场运行状态以及足够的市场交易案例，且每个土地级别有效的市场交易样点总数不少于30个。若城市新区的市场交易数据不能完全支撑采用传统基准地价编制的理论方法更新基准地价，则需要依靠土地收储实例采用成本逼近法测算定价。成本逼近法以取得开发土地所耗费的各项客观费用之和为主要依据，加上客观的利润、利息、应缴纳的税金和土地增值收益等来确定土地价格。但该评估方法并非简单的成本基数相加，需要合理界定不同用途、不同利用强度的土地增值收益，这也是传统基准地价编制方法与成本分摊机制实现技术融合的关键。
成本分摊机制的构建方法。成本分摊机制是以满足生产性需求为前提，在城市地价体系尚未成型的初期，可作为土地供应价格的参考基础。在总结前期疏解建设实践经验的基础上，雄安新区提出了“成本核算、三类分摊、资金平衡”的成本分摊机制，以土地成本构成为基础，按照不同地类分摊不同成本的分摊机制确定土地供应价格的参考区间。其主要做法是将支撑雄安新区建设的土地取得成本、市政基础设施成本、公共服务设施成本作为核算基础，按照不同类型土地的贡献比例关系建立“成本核算、三类分摊、资金平衡”成本分摊机制。从成本分摊的构成来看，住宅用地主要分摊土地取得成本、市政基础设施成本和公共服务设施成本；商服用地主要分摊土地取得成本和市政基础设施成本；新型产业用地主要分摊土地取得成本。
成本分摊机制与城镇基准地价的融合思路。土地市场逐步成型时，需要将采用“成本核算、三类分摊、资金平衡”成本分摊机制推导的土地价格转化为有效的评估测算结果，使其以公允价值标准的形式继续引导土地市场。因此，可将成本分摊机制的“贡献比例关系”转化为成本逼近法的估价参数，并以基准地价评估结果综合体现。从两者的形成机理分析，成本分摊机制与城镇基准地价的融合重点在于平衡各类地价标准与成本构成之间的关系，并将这种关系反映在基准地价体系当中。此外，融合实施技术需要解决核心成本数据采集、空间关系处理等问题，对城市的利用现状、空间规划及运营建设等领域进行深入模拟验证，并充分考虑政策导向、市场环境等因素对未来地价变化的影响，防止地价大起大落。
基于以上的理论探究及融合思路，雄安新区积极探索创新，开创性地建立了以“成本核算、三类分摊、资金平衡”的成本分摊机制指导基准地价更新的技术路径，形成了与新区规划建设相匹配的基准地价体系构建新模式。
摸清成本构成，梳理成本分摊规则。“成本核算、三类分摊、资金平衡”成本分摊机制是基于土地要素投入成本的整体核算，故构建与空间匹配落位的成本分摊规则是实现技术方法融合的关键。雄安新区以土地征转、基础设施建设成本以及各功能片区规划等数据为基础，建立了土地成本空间基础数据库。在此基础上，其结合商服、住宅、新型产业用地的利用强度、用地政策、规划指标等因素，分别估算上述用地的潜在投资强度、年地均税收、设施投入、承载人口收入、单位面积产值等指标对应的预期贡献比例，并以贡献比例关系将相关成本的平均值分离，最终形成空间可落位的成本分摊规则。该分摊规则是成本分摊机制在地理空间上的具体细化，可用于传统基准地价编制方法的衔接测算。
建立转换关系，与传统评估方法相衔接。以成本分摊规则为基础，可采用与之理论相通的成本逼近法实现衔接。以雄安新区启动区为例，成本逼近法最为核心的土地增值收益参数，可根据成本分摊机制的相关结论测算确定，其主要技术路径如下：一是先通过充分收集和分析启动区38平方公里内土地的投入数据，结合启动区土地供应方案、开发时序，构建土地持续投入成本和收益总体平衡的现金流表，求取当前时点下达到供需平衡状态的地价平均值；二是再以启动区地价平均值为基数，按照成本分摊规则的转换关系，分别模拟测算启动区内部不同区域在平均开发强度下各类用地的增值比例；三是将增值比例代入投入产出动态模型，测算启动区不同利用条件下的土地增值额，最后依据成本逼近法的测算规则，确定启动区范围内的基准地价水平及修正幅度区间值，从而实现方法上的衔接。
兼顾市场主体需求，与市场可承受价格相协调。“成本核算、三类分摊、资金平衡”的成本分摊定价方法区别于传统的估价方法，以土地回归为基本生产要素角度呈现雄安新区的地价水平，但只采用成本逼近法确定地价标准，并不能完全反映出雄安新区当前“两个并重”阶段的疏解主体用地诉求和市场主体承受能力。本轮基准地价更新中，雄安新区利用“内在可承受、外在可平衡”的房价及租金水平，采用剩余法、收益法等估价方法评估确定土地价格，与近年出让地价协调。从结果来看，目前正在开发建设的启动区基准地价水平基本实现了成本分摊价格与市场可承受价格的综合平衡，整体上可与出让地价保持协调，验证了雄安新区“成本核算、三类分摊、资金平衡”的成本分摊机制与基准地价更新融合应用的可行性。
把控中长期地价变化，与土地投入资金相平衡。成本分摊机制的核心是为了形成不依赖土地财政的地价导向。与成本分摊机制相衔接的基准地价更新成果需要充分考虑未来地价变化的预期，建立供需动态平衡机制和中长期的城市土地运营现金流模型，保障新区投入产出实现平衡。在本轮基准地价更新中，雄安新区地价水平与土地投入资金平衡验证分别采用静态分析（假设投入与产出均发生在当年）和动态分析（按实际投入产出时间模拟至2035年）两种方法。其中，动态分析的方法综合考虑资金的时间价值、利息年度支付情况、年度供应进度等因素，分别将新区整体和启动区的土地运营视作长期投资行为，按“实际成本投资在先，土地收入在后”的原则进行年度资金投资测算。从结果来看，将2035年雄安新区成熟期的地价水平折现至当前时点，整体上土地收益略有盈余，实现雄安新区中长期投资成本与土地收入动态平衡。
本轮雄安新区基准地价更新形成了“五级、三类”的成果体系。其中，“五级”是指将“一主五辅”、特色小镇及战略留白区等规划片区按地价高低划分为五个土地级别，“三类”是指按商服、住宅、新型产业用地分别设定的基本用途。“五级、三类”的基准地价充分考虑了雄安新区疏解需求、毗邻地价、规划建设时序、地上地下空间综合利用等因素，基本反映了雄安新区各类经营性建设用地的价值空间分布，并在以下三个方面有所创新。
创新基准地价测算方法。基于城市战略定位、遵循土地产出平衡、围绕疏解非首都功能等因素，雄安新区首次采用“成本核算、三类分摊、资金平衡”这一创新机制指导开展基准地价更新，不寻求土地“溢价”，为我国提供了新城建设基准地价测算的新模式。
形成差异化的住宅地价内涵。雄安新区提出商品住宅和持有型租赁住宅价格内涵，精准匹配区域内住宅用地“4∶3∶3”的供应模式，即市场化住房项目按4∶3∶3的比例混合建设商品住房、共有产权住房、租赁住房，进一步引导住宅地价保持在合理区间，有助于建立健全雄安新区“供地供房协同、地价房价联动”的“两供两价”政策体系。
建立适配新区土地利用的修正体系。配合雄安新区目前推行的弹性年期出让、长期租赁、先租后让、“标准地”供应、作价出资（入股）等多元化土地供应政策，雄安新区形成了自持比例、使用年期、复合利用、分层供应等灵活的地价修正方法，综合体现了其土地多功能利用、多元化供应要求下合理的地价区间。
雄安新区探索形成了与其规划建设相匹配的基准地价体系构建新模式。笔者认为，下一步可从以下三方面不断优化地价管理体系，加快形成充分反映土地市场供需的基准地价动态调整机制，推动土地资源高效配置和合理利用。
坚持循序渐进方法，分阶段落实地价管理措施。雄安新区基准地价体系建设，除了完成基准地价水平初设与更新优化外，也同步探索了雄安新区地价体系框架和地价管理运行机制，初步制定了雄安新区地价探索期、成长期、稳定期市场地价引导目标。笔者建议，各地可在此基础上，根据城市新区不同发展阶段的特点，制定有针对性的地价管理政策，并分阶段落实公示地价建设计划与管理措施，从而优化土地市场秩序，保障土地交易的公平公正。
深化成本分摊机制应用，建立地价预警机制。土地成本核算的完整性与准确性是构建成本分摊机制的前提。笔者建议，结合雄安新区的实践经验，各地可在规划建设建筑信息模型管理平台实施统一的数据交互，解决不同专业领域各建设阶段的基础数据采集、应用和交互问题，从而实现建设及运营过程中不同部门产生的土地成本实时联动核算，构建快速精准的成本分摊动态模型，实现自动化分析，及时作出地价变化预警，逐步形成与土地市场价格挂钩的基准地价动态更新调整机制。
遵循产出平衡原则，持续开展成本与收益平衡验证。笔者建议，结合雄安新区的实践经验，各地可分别采用静态与动态模拟分析方法建立现金流量模型，并持续对特定区域和全域土地进行系统性的成本与收益平衡测算，以确保中长期地价预期可遵循产出平衡原则，实现开发建设和土地资金的良性循环，从而均衡确定城市新区当前地价与未来地价的下限。
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