各地财政审计报告出炉，哪些违规情形要规避？

2024年6月25日，国家审计署向十四届全国人大常委会第十次会议作《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。此后，陆续有10余个省级政府公布《关于2023年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

我们重点关注的审计内容，主要包括财政管理、专项债券、地方债务、国有企业经营等。以下，笔者重点梳理各地审计报告披露的不规范行为，以期为各地政府投融资工作提供参考和借鉴。

湖南省审计报告指出，从全省四本预算执行情况来看，财政管理绩效水平不断提高，但仍存在虚增收入、历史欠费收缴不到位等问题。一是虚增国有土地使用权出让收入。如：2021年至2023年，有5个市通过多种方式虚增国有土地使用权出让收入。二是历史欠费收缴不到位。如：截至2023年12月底，有土地出让金、矿产资源专项收入等历史欠费22.14亿元未收缴到位。三是省财政多收国有资本经营收益4.31亿元。

【点评】近年来，地方财政收入下降明显，财政困难加剧。在这样的背景下，各地政府通过扩大非税收入、政府性基金收入和国有资本经营收入等方式，广泛增加财政收入，但涉嫌违规的行为一定要避免。

针对虚增国有土地使用权出让收入，2022年，财政部出台《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号），要求各地政府不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。虚增国有土地出让收入通常的做法是，本级国有企业（以投融资平台为主）参与地方土地招拍挂，资金以政府性基金收入的形式进入财政，地方财政再通过各种途径将资金返给国有企业，形成收入空转，违规组织财政收入。

针对国有资本经营预算收入，根据2020年修订的《预算法实施条例》，国有资本经营预算收入包括国有独资公司按照规定上缴国家的利润收入、从国有资本控股和参股公司获得的股息红利收入、国有产权转让收入、清算收入和其他收入。在具体实践中，应按照国有企业申报、主管部门审核、财政部门复核流程，以第三方出具的年度审计报告、企业利润分配方案、产权转让合同、企业清算报告等基础材料为依据，合理确定征收基数和比例，避免向亏损企业征收国有资本经营预算收入等违规情形的发生。

各地的审计报告几乎都涉及专项债券，在专项债券的申报、发行和使用全过程中，发现的不规范行为较多，主要体现在以下几个方面。

（一）违规申报专项债券

海南省审计报告指出，2个项目虚报灌溉效益为收益来源，且无实际现金流入，不符合专项债券发行条件，仍违规申报专项债券4000万元。

【点评】按照财政部出台的《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号），专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。案例中，虚报无实际现金流入的项目申请专项债券，属于违规行为。

（二）“包装”项目预期收益

北京市审计报告指出，3个区5个项目融资平衡方案编制依据不充分，高估预期收益，债券偿还风险较大。

宁夏审计报告指出，全区27个市、县（区）实施的242个专项债券项目，收益与融资自求平衡方案预测2023年底实现收入121亿元，实际无收益，无法依靠项目收益还本付息，财政支出压力大。5个项目通过虚报项目收入等将项目“包装”成收益与融资规模平衡的项目，借此发行专项债券3.95亿元。

浙江省审计报告指出，9个市县23个项目融资收益难以平衡，其中，20个项目实际无收益或收益不及预期，3个项目申报时将其他无关收益作为平衡来源。

【点评】专项债券发行要求自求平衡，即发行专项债券的项目应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能完全覆盖专项债券还本付息规模，确保专项债券项目不发生违约风险。

因此，专项债券实施方案中项目收益的测算至关重要。通过各地审计报告可以发现，不少申报主体夸大专项债券项目收益，甚至将无收益的项目“包装”后申报专项债券，以降低政府或国有企业的配套资金，造成较大的债券偿还风险。

（三）前期准备工作不充分

北京市审计报告指出，海淀区、朝阳区3个棚户区改造专项债券项目因前期手续不完备，地块无法上市，影响资金回笼。

海南省审计报告指出，部分政府向前期工作不充分的3个项目分配专项债券资金3.65亿元。因前期未办理土地农转用手续、未解决林地占用问题，项目推进缓慢，资金支出率仅为31.26%。

【点评】2023年，国家发展改革委办公厅出台《关于组织申报2023年第二批地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2023〕45号），文件要求专项债券申报项目必须成熟可行。优先支持在建项目，新开工项目必须已完成可研审批或者核准、备案手续，尽量将项目推进到初设阶段。各地审计报告可以看出，项目前期准备工作的不充分，将会导致项目进度缓慢，以及专项债券资金的闲置。

（四）资金使用领域不合规

北京市审计报告指出，石景山区违反规定举借债券10亿元用于非公益性产业园建设项目。

广东省审计报告指出，2个市及3个县违规将债券资金用于其他项目建设或土地储备等领域，涉及金额66.15亿元。

湖南省审计报告指出，部分市县挤占挪用专项债券资金，用于偿还债务或其他项目支出。

【点评】按照国家发展改革委《关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》（发改投资〔2022〕1440号）的要求，专项债券可以用于交通基础设施、能源、农林水利、市政和产业园区基础设施等11个领域，并制定《地方政府专项债券投向领域禁止类项目清单》。在具体实践中，专项债券资金的投向，一定要符合正面清单的要求，避免用于禁止领域。

（五）专项债券资金闲置

广东省审计报告指出，4个市财政部门和有关项目单位未按进度拨付债券资金，资金闲置，涉及金额59.80亿元。

山东省审计报告指出，省级和2市5县10个项目5.09亿元专项债券资金闲置。

宁夏审计报告指出，42个项目由于前期论证不充分、规划和设计方案不合理等原因，6.19亿元专项债券资金未使用。

浙江省审计报告指出，9个市县22个专项债券项目建设进度缓慢，21.25亿元债券资金滞留代建单位等账户，未按要求形成实物工作量。

【点评】按照国家发展改革委办公厅《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号）的要求，加强拟发行项目前期工作情况的把关，确保专项债券发行后及时投入项目建设，当年能够开工建设并形成实物工作量。各地审计报告发现，多地专项债券资金滞留在财政或项目代建单位，造成资金闲置，未能发挥债券资金使用效益。

（六）资金超进度拨付

山东省审计报告指出，为加快资金支出进度，6县7个项目超进度付款3.63亿元。

北京市审计报告指出，4个区7个项目提前预付债券资金26.75亿元，未形成实物工作量。

【点评】因为专项债券对于项目资金支出进度要求很高，为了实现专项债券资金的当年支出，各地出现了提前支付或多付工程款、在项目未开工的情况下支付工程预付款等现象，均属于专项债券资金的违规使用。

（七）债券发行后违规调整

广东省审计报告指出，1个市未按规定程序调整个别项目建设内容，涉及金额2.06亿元。

海南省审计报告指出，有的市县14个专项债券项目3.67亿元发行后即全额调整，最短的仅发行1个月便进行调整；有的市县8个专项债券项目，在半年时间内进行反复调整，金额11.64亿元。

【点评】按照财政部《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号），调整新增专项债券用途是允许的。政策赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途。确需调整用途的，原则上应当于9月底前完成，合理简化程序，确保年内形成实物工作量。各地涉及依法合规调整专项债券用途的，应当将省级政府批准同意的相关文件按程序报财政部备案，并在地方政府债务管理信息系统全过程登记。在实践中，应坚持“以不调整为常态、调整为例外”，避免专项债券发行成功后的违规调整或频繁调整。

（一）资金违规使用

湖南省审计报告指出，6家企业未经集体决策、未履行报批程序为他人担保以及超持股比例为子公司担保，存在偿付风险。7个县平台公司以出借资金、提供担保等方式，为民营企业融资提供支持。

宁夏审计报告指出，1家国有企业超范围开展过桥转贷业务，累计向不符合政策规定的3户大型企业及20名个人发放29.86亿元转贷资金。

【点评】按照《企业国有资产法》，国家出资企业……为他人提供大额担保，转让重大财产……等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定。《公司法》规定，国有企业向其他企业投资或者为他人提供担保，需要依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会进行决议。在实践中，国有企业的对外担保，首先要建立企业内部重大资金使用的决策制度，针对具体事项内部履行“三重一大”程序后，报本级国资监管机构审批。

（二）盲目对外投资

湖南省审计报告指出，6家企业在未经可行性研究、未经尽职调查等情况下，盲目投资造成损失1.83亿元、损失风险3.10亿元。

海南省审计报告指出，3家企业存在未经审批和“三重一大”集体决策对外合作开发房地产项目，违背公平原则替合作方垫付出资。

宁夏审计报告指出，3家国有企业投资9.8亿元建成的3个项目，因前期可行性研究论证脱离实际，主要设备交付即闲置，预期盈利目标难以实现。10家国有企业在资产负债率超过重点监管线的情况下，仍投资43.8亿元建设11个项目，其中银行贷款占比达70%以上，且项目投产后收入无法覆盖运营成本，偿债压力较大。6.5亿元产业引导基金投向产能过剩、资金风险突出的企业，其中6.4亿元基金存在损失风险。

浙江省审计报告指出，3家企业重大投资决策因尽调不充分、决策不当，导致发生投资损失风险。

【点评】国有企业的对外投资，首先要做到合规，其次是有效。一方面，按照《企业国有资产法》的规定，国家出资企业……进行重大投资……等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定。国有企业要检视，重大投资的决策制度是否完善，决策流程是否合规。另一方面，国有企业的投资要符合新一轮国企改革政策的要求。国有企业应当好服务国家战略、保障改善民生、发展实体经济的长期资本、耐心资本和战略资本，通过有效投资，优化国有经济布局结构，培育新质生产力，构建现代化产业体系。

（三）违规开展贸易

湖南省审计报告指出，通过融资性贸易、联营挂靠等方式人为做大收入规模。部分企业为做大体量或完成考核指标任务，通过融资性贸易、“空转”“走单”贸易、低毛利贸易或联营挂靠等方式，做大收入规模，造成国有资产损失或损失风险。

【点评】2023年10月，国务院国资委出台《关于规范中央企业贸易管理严禁各类虚假贸易的通知》（国资发财评规〔2023〕74号），明确提出“十不准”，划定虚假贸易禁区，并进一步加大追责问责力度。“十不准”具体如下，各地国有企业可以参照并遵照执行：

1.不准开展背离主业的贸易业务：‌确保贸易活动与企业的核心业务保持一致，‌避免偏离主营业务。

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2.不准参与特定利益关系企业间开展的无商业目的的贸易业务：‌避免与存在特定利益关系的企业进行无商业实质的交易。

3.不准在贸易业务中人为增加不必要的交易环节：‌简化交易流程，‌避免不必要的复杂性。

4.不准开展任何形式的融资性贸易：‌避免将贸易活动用于融资目的。

5.不准开展对交易标的没有控制权的空转、‌走单等贸易业务：‌确保对交易有实际控制权。

6.不准开展无商业实质的循环贸易：‌避免进行无实际商业价值的循环交易。

7.不准开展有悖于交易常识的异常贸易业务：‌避免进行异常或不合理的交易。

8.不准开展风险较高的非标仓单交易：‌降低高风险交易，‌确保交易的安全性。

9.不准违反会计准则规定确认代理贸易收入：‌确保会计处理符合会计准则。

10.不准在内控机制缺乏的情况下开展贸易业务：‌确保内部控制机制完善，‌有效管理贸易活动。

湖南省审计报告指出，为落实省委、省政府关于“守牢不发生系统性风险底线”的要求，对3个市本级和14个县地方政府债务开展审计调查。发现的主要问题有：一是部分平台公司经营性债务未纳入监管系统，债务风险未能及时预警；二是部分市县通过下属平台公司违规举债，用于项目建设、偿还债务等；三是部分市县融资成本管控不力，向第三方支付不合理费用。

【点评】3月22日，国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，李强总理强调，化债工作既是攻坚战，更是持久战。关于政府通过投融资平台公司违规举债，2023年财政部公布的《地方政府隐性债务问责典型案例》有具体说明，各地政府应引以为戒，防范新增政府隐性债务。关于平台公司新增融资，向第三方融资中介机构支付不合理费用，部分涉嫌违法违规行为。以镇江为例，据《中国纪检监察报》报道，自2022年1月开展融资领域腐败问题专项整治以来，江苏省镇江市纪委监委深挖融资领域腐败，共梳理出违规支付中介费、融资综合成本异常等有重大疑点的融资项目数百条，挽回经济损失近16亿元。

虽然各地审计报告披露了不少不规范的政府投融资行为，但也总结提炼了不少好的经验做法，以及下一步工作的建议，具体归纳如下。

（一）强化财政绩效管理。

广东省坚持“先定事项再议经费、先有项目后有预算、先有预算再有执行、没有预算不得支出”。例如，强化“四本预算”衔接，统筹新增专项债资金、中央增发国债资金和财政专项资金，坚持有保有压有调整，清理盘活不相适应、不符合新要求的资金项目，加力保障重点支出和改善民生，确保把有限的资金用在发展紧要处。

（二）加强国资国企管理。

宁夏回族自治区强化行政事业单位资产基础管理，规范国有资产处置行为，确保国有资产安全完整。例如，健全国有企业运行监管机制，做好“三重一大”决策管理，加大企业融资、投资、担保、借款等重大经营活动的监督力度，压实国有企业经营管理主体责任。

（三）优化国有资本运作。

湖南省综合运用财政、金融工具，探索将部分产业类专项资金以基金的模式拨改投，发挥政府基金的引导作用，做到投早投小，带动社会资本投入。例如，整合设立“三高四新”产业引导基金，以支持“三个高地”建设为主战场，推动发展壮大新质生产力。

本文作者王小文，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。