最高人民法院“行政审判讲堂”第八期答疑实录

学术 2024-11-02 07:11 山东

最高人民法院

“行政审判讲堂”第八期答疑

编者按

2024年10月31日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”第八期，在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。

答疑实录

问题1：签证机构出具出生医学证明行为是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：浙江省高级人民法院行政庭楼缙东）

答疑意见：

我们认为，签证机构出具出生医学证明行为，是法律授权的组织作出的行政行为，属于行政诉讼受案范围。实践中此类证明往往由医院等非行政机关作出，因此易引发行为性质等争议。现从三个角度作出分析：

第一，出生医学证明系由法律授权的组织依法作出的行政行为。根据《母婴保健法》第23条、《卫生部、公安部关于加强〈出生医学证明〉管理有关问题的通知》（卫基妇发〔2003〕23号）等规定，妇幼保健计划生育服务中心、医院等签证机构经法律授权行使出具出生医学证明的行政职权。签证机构出具医学证明，对于规范出生人口登记，依法加强母婴保健工作具有重要意义；该行为并非基于医患关系的诊疗活动，而是依据新生儿母亲等申请经依法审核后作出，具备行政行为的特征。

第二，出生医学证明是重要的行政性法律文件。此类证明系由国务院卫生行政部门统一制发，系证明新生儿出生时的健康及自然状况、新生儿与父母血亲关系的法定文件；可作为新生儿申报国籍、户籍登记机关进行出生人口登记的医学依据，为新生儿出国、离境、医疗保健等事项提供依据。因此，签证机构是否出具以及出具的医学证明是否合法，对新生儿及利害关系人的人身权等合法权益产生实际影响，应当纳入行政诉讼受案范围。

第三，出生医学证明具有法定纠错渠道。根据《卫生部关于进一步加强出生医学证明管理的通知》（卫妇社发〔2009〕96号）等规定，出生医学证明存在无效等情形的，可依照有关规定通过向签证机构申请换发证进行纠错。从完善社会矛盾纠纷多元解决机制、权利救济经济性原则出发，当事人对签证机构出具医学证明行为不服提起行政诉讼的，可引导当事人先行向签证机构申请换发证，通过行政机关内部渠道进行纠错；当事人坚持提起行政诉讼的，应当依法受理。

问题2：在政府信息公开案件中，被告主张不予公开相关信息的证明事项有哪些，法院如何把握司法审查的强度？（提问人：江苏省南通市中级人民法院殷勤）

答疑意见：

政府信息公开案件中，应当区分不同情形分配被告的举证责任：

第一，被告主张原告申请公开的信息因确定为国家秘密不予公开的，应当提供该信息的密级标识、保密期限或者该信息涉及国家秘密的其他证明材料。被告主张原告申请公开的信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的，应当提供该信息公开后可能会产生不利影响的相关证据或者作出充分说明。政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的，人民法院有权要求当事人提供或者补充相应证据。

第二，因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的，被告应当对公共利益的认定以及不公开可能对公共利益造成重大影响举证。

第三，被告主张原告申请公开的信息属于内部事务信息不予公开的，应当对该信息系行政机关履行内部管理职能、开展日常工作中制作或者获取的，属于人事管理、后勤管理或者内部工作规范信息等举证。被告主张原告申请公开的信息属于过程性信息不予公开的，应当对该信息系行政机关作出行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等举证。被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当对该信息系行政执法过程中形成并记录在卷，包含当事人信息、调查笔录、询问笔录、行政执法决定以及其他相关材料等举证。

第四，被告主张政府信息已经主动公开的，应当就主动公开的事实举证，并向人民法院提交其已告知申请人获取该政府信息方式、途径的证据。被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者说明。

问题3：行政机关对建设单位既未办理施工许可证，也未办理工程质量监督手续即开工建设予以行政处罚，如何适用“一事不再罚原则”？（提问人：湖北省高级人民法院行政庭袁博文）

答疑意见：

实践中，因法规衔接、职责分工、违法行为构成要件的复杂性以及行政机关之间信息沟通不畅等问题，经常会遇到同一违法行为违反多个法律规范，一个或者多个行政机关根据不同法律规范对同一个违法行为均需给予罚款的情形。在此情况下，如何正确理解并准确适用“一事不再罚”原则，需要结合个案情况、法律规范、一个还是多个行政机关、行政处罚内容与处罚决定的先后顺序、是否进入执行环节等综合判断。

《行政处罚法》第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”该条规定在坚持对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚的基础上，明确同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。在具体理解与适用该规定时，可以从以下方面把握：

第一，当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范并且存在法条竞合情形的，应该按照《立法法》相关规定选择需适用的法律规范。

第二，数个法律规范均可适用并且均规定了罚款处罚的，如果同一行政机关有权执行该数个法律规范的，则该行政机关可按照不同法律规范规定的构成要件和处罚情节对同一违法行为进行评价，然后再结合评价情况并根据《行政处罚法》第29条的规定，按照罚款数额高的规定处罚。数个法律规范分别由不同行政机关执行的，则不同行政机关之间应当加强沟通与协调，按照罚款数额高的规定实施处罚。

第三，“一事不再罚”原则的规定，主要针对同一违法行为给予多次罚款的情形。对于同一或者多个法律规范需要对同一违法行为给予除罚款之外其他类型行政处罚的情形，不受《行政处罚法》第29条规定的限制。

综上，建设单位基于同一建设目的，在建设过程中存在未取得建设工程规划许可证进行建设、未办理质量监督手续和未取得建筑工程施工许可证等违法行为，行政机关应当按照罚款数额高的规定实施处罚。

问题4：行政机关对机动车驾驶人在驾驶证超过有效期后仍驾驶机动车的违法行为作出行政处罚，机动车驾驶人不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审查？（提问人：辽宁省高级人民法院行政一庭李明）

答疑意见：

我们认为，对于此类行政行为合法性的审查和把握，需要综合考量驾驶证超过有效期的时间长短、是否被注销以及注销的具体情形等因素。

第一，驾驶证超过有效期不满一年且未被注销的情形下驾驶机动车的，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第162号，以下简称《申领和使用规定》）第99条第1款第3项的规定，属于逾期不参加审验仍驾驶机动车的违法行为，应处200元以上500元以下罚款。根据《申领和使用规定》第72条第2款、第75条第1款、第79条第1款第8项等规定，机动车驾驶人换领机动车驾驶证时，应当接受公安机关交通管理部门的审验。因故无法在规定时间内办理驾驶证期满换证、审验的，可以在驾驶证有效期届满一年内申请延期办理。超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。

第二，超过驾驶证有效期一年以上未换证且被注销的情形下驾驶机动车的，可以参考原国务院法制办《关于驾驶人持有超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》（国法秘政函〔2009〕334号）处理，即“驾驶证超过有效期并且被公安交通管理机关注销后驾驶机动车的，可以适用《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条的规定予以处罚，但在考虑这种行为与从未取得驾驶证驾车的行为，在性质、危险性上有所不同，在处罚时原则上应当适当从轻。”

第三，同时存在超过驾驶证有效期和《申领和使用规定》第79条第1款第2项至第7项、第9项至第10项规定的情形，被注销驾驶证后驾驶机动车的，需要先审查机动车驾驶人是否具有《申领和使用规定》第79条第3款、第4款规定恢复驾驶资格的情形，或者具有按照《申领和使用规定》第27条规定重新申请机动车驾驶证的条件，再视情参考原国务院法制办《关于驾驶人持有超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》处理。

往期回顾

最高人民法院“行政审判讲堂”第一期答疑实录

最高人民法院“行政审判讲堂”第二期答疑实录

最高人民法院“行政审判讲堂”第三期答疑实录

最高人民法院“行政审判讲堂”第四期答疑实录

最高人民法院“行政审判讲堂”第五期答疑实录

‍‍‍‍最高人民法院“行政审判讲堂”第六期答疑实录

最高人民法院“行政审判讲堂”第七期答疑实录

责任编辑：臧震章文英

执行编辑：唐斯斯魏巍

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