杭州缘何为“一座山”量身立法？

时事 2024-10-11 14:34 北京

峰峦叠翠，古木葱茏，既有奇岩怪石之险，又有流泉飞瀑之胜。浙江省杭州市临安区天目山素以“物种基因宝库”名满天下，更有文人墨客感叹“天目千重秀，林海十里深”。

2004年，时任浙江省委书记的习近平来到天目山调研考察。在考察20周年时间节点，今年7月底，经浙江省十四届人大常委会第十一次会议批准，《浙江天目山国家级自然保护区条例》（以下简称《条例》）于2024年10月1日起施行。

这是杭州首次为“一座山”专门立法，也是历史上针对临安区的第一部地方性法规。这部条例批准施行，让天目山成为浙江省11个国家级自然保护区中第一个地市一级立法保护的自然保护区。

多个“第一”的背后，是对天目山坚定的守护。《条例》共37条，前后历时5年，历经100多稿修改，最终凝练成4000多字，涵盖总则、规划分区、资源保护、发展利用、监督管理、法律责任、附则七大板块。

《条例》的颁布实施不是终点，而是新的起点，这标志着天目山保护进入了新阶段。

相关规定碎片化、位阶低

亟须量身定制立法保护

天目山，古称“浮玉”“天眼”，又名“西峰”“西山”。

天目山的保护由来已久。早在1956年，就被划为“天然森林禁伐区”，临安区於潜县人民委员会还发布《於潜县西天目风景区管理办法》，对其进行保护。此后，当地政府以及1986年成立的天目山管理局，先后出台39项规章制度，内容涉及防火、生物多样性保护、巡护检查、社区公约、奖惩等。其中最多的是防火管理制度，这也是天目山保护区建区68年来未发生火灾的重要原因。

天目山保护区还是全国最早的自然保护区，1986年被划为浙江省首个国家级自然保护区，1996年又被划作世界生物圈保护区，它也是我国“黄山-怀玉山区”生物多样性保护优先区的重要组成部分、浙西北重要的生态屏障。

不过，历时这么多年，天目山国家级自然保护区相关规定也出现了碎片化、位阶低问题，已不适应自然保护区管理、建设与保护工作。同时，保护区管理机构是纯公益事业单位，无执法权限，管理体制与事权不相适应。实际工作中，也常遇到“驴友”非法穿越、非法采集标本等管理难题。

因此，专门为天目山立一部法，十分迫切。

转机出现在2018年，这一年，长江经济带国家级自然保护区评估组提出，及早制定针对浙江天目山国家级自然保护区的相关法规，实现“一区一法”的目标。

“这让我们意识到，整体保护天目山的立法工作不能再拖下去了，必须下决心，为天目山量身定制一部地方性保护法规。”天目山管理局相关负责人表示。2019年4月，在杭州市人大常委会的推动下，临安区人大常委会、区政府、天目山管理局、浙江农林大学联合成立了《浙江天目山国家级自然保护区条例(草案)》立法研究项目课题组，拉开了立法工作大幕。

既然要量身定制，“合身”最重要。浙江省新型重点专业智库浙江农林大学生态文明研究院生态治理研究所所长陈真亮教授是该立法课题组负责人，他介绍，为研究起草好这部《条例》，课题组先后前往浙江省温州市南麂列岛、湖北省神农架、福建省武夷山等自然保护地深度调研与交流学习。

在《条例》草案的修改完善过程中，大家更是加班加点。“经常半夜接到电话，通知第二天一早开会研讨。有时连续几场会议，只为讨论一条款或一事项。”在陈真亮教授的电脑里，储存着上百个关于《条例》草案的文档。在《条例》整个起草过程中，最起码有100多稿修订版本。

杭州市委、市政府、市人大对这部《条例》也十分慎重，杭州市人大在2020年—2024年，连续5年将其纳入立法计划。陈真亮教授表示，《条例》的实施，将给天目山这个不可多得的“物种基因库”和“文化遗产宝库”再筑法治屏障。

设置派出机构、开展联合执法

多部门协同发力保护

立法保护天目山，杨文杰盼了好久。作为杭州临安区天目山管理局防火中心主任，他知道这座山的珍贵。

物种方面，天目山国家级自然保护内已知物种达920科10462种，野生植物种类占全省的37.4%，动物种类占全省的38.5%。

科研价值方面，山上的模式植物有104种，模式动物有753种，加起来有857种的模式生物标本。据了解，模式生物是用于揭示某种具有普遍规律的生命现象，而选定进行科学研究的生物物种。

文化方面，这里有7个文物保护点，有2000年历史的道教、1700年历史的佛教、1500年历史的儒学都在这里融合。这里还是文人墨客、高僧学者的打卡点。在临安区档案馆内还有1289幅关于天目山的书画作品。

然而，守着这么一座宝山，杨文杰还是愁。经济在发展，人类和自然的相处模式也在变化。天目山管理局要管的事情，越来越多、越来越细。

现在，杨文杰不愁了。《条例》的颁布与施行给了他底气。比如，《条例》第二十九条规定：“临安区人民政府应当建立天目山保护区执法协作机制，组织生态环境、林业、公安、综合行政执法等部门开展综合监管与联合执法。临安区人民政府可以决定在天目山保护区设置执法站点、派驻执法人员。生态环境、林业等部门可以依法委托保护区管理机构在天目山保护区内实施有关行政处罚。公安机关可以根据需要在天目山保护区依法设置派出机构，维护天目山保护区内的治安秩序。”

这给了天目山三重保护，临安区综合行政执法大队根据《条例》已设立了天目山自然保护区执法中队，杭州市公安局临安区分局也设立了生态警务联勤工作站，生态环境、林业等部门依法委托保护区管理机构在保护区内实施有关行政处罚，也大大提高保护工作效率。

另外，《条例》第二十八条规定，“保护区管理机构可以在进出天目山保护区的主要路口和人员活动重点区域设置检查站点。”具体检查内容有哪些？“主要检查人员进山时有没有携带各种违禁物品、各种捕猎物品，出山时有没有偷带野生动植物。”陈真亮表示，这些都体现了天目山的保护优先原则。

前不久，天目山管理局还借《条例》颁布实施之势，牵头联合由公安、行政执法、市场监管等十多个部门和执法机构协同开展了天目山保护区非法捕猎昆虫“集中打击月”专项行动，共计劝阻可疑游客100余人，查处非法捕猎人员3名，有效遏制保护区内非法捕猎昆虫行为。

下一步，天目山管理局还将开展“一树两长”、青年人才培育等专项行动，以更大决心、更强力度和更实举措落实好《条例》施行，让天目山更青绿、生物圈更“出圈”。

兼顾保护与发展

“三生相融”展现人文关怀

4000余字的《条例》，前后历时5年，经历了100多稿。为了让每个字都精准，参与起草人员走访了很多地方。

先是福建省的武夷山、江西省的庐山。在汲取了宝贵的立法经验后，再结合天目山的特点，首先确定了天目山保护区的主要保护对象——亚热带常绿阔叶林、珍稀濒危野生动植物资源、独特的红色资源和儒释道文化等。陈真亮表示，在走访完名山大川后，起草人员觉得，文化资源的丰富，是天目山的一大特点，为此，在天目山立法过程中，专门把文化方面的内容给列了进去。

随后，起草人员又走访了天目山上的74户原住民。这也是《条例》所展现的人文关怀——山要保护，人也要发展，如何平衡两者间的关系？天目山脚下的小山村，给了起草人员启示。

一路从临安出发，沿着山间公路，开车一小时来到天目山麓的月亮桥村。这里没有工业，村民却家家盖起了豪华小楼；这里有成片农田，却很少见到传统耕作方式。那么，月亮桥村的村民靠什么致富？

答案是，靠山，但和以前又有点不同。

月亮桥村党总支书记张卫荣说，曾经，高山西瓜、竹笋、山核桃是他们的主要经济来源。竹笋要山上砍，山核桃要开辟林地种。但现在，村民们不折腾大山了，他们开起了民宿、农家乐，办起更省地、省人力的现代化农业园，建起休闲旅游设施。

吸纳了这些经验，起草人员将生态、生产、生活“三生相融”的理念贯穿《条例》，拟定了《条例》的第二十五条: “应当采取措施优化天目山保护区内的产业结构，发展与保护方向一致的林下经济、生态旅游、民宿等绿色生产经营活动。”同时，还提出，鼓励用工单位在同等条件下优先聘用天目山保护区内原住居民。

这些规定，让在天目山发展观光农业的临安区旅游行业协会会长王建根连声道好。“保护和开发都有法可依了，禁止砍伐、狩猎、挖沙，这些都是原先村民比较模糊的概念，现在都清晰了。”王建根说，“《条例》还让投资商吃下了一颗定心丸，哪些能开发，哪些不能开发，现在都明确了。”

沃土育茂林，林森结硕果。为“一座山”量身定制一部法，浙江省作为“两山”理念的发源地和率先实践地，正以“像保护眼睛一样保护生态环境”的全局观和战略思想，筑牢生态安全屏障，绘就人与自然和谐共生的美丽新图景。

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