进入21世纪，受国际恐怖活动高发、境内外“东突”势力渗透煽动的影响，中国面临的暴恐活动威胁越发突出。一段时期以来，针对中国的暴力恐怖事件呈多发频发态势，对中国的国家安全和人民生命财产安全构成严重威胁，2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过《反恐怖主义法》，该法于2016年1月1日起实施。中国是法治国家，制定《反恐怖主义法》是完善国家安全法治建设、推进全面依法治国方略的要求，也是依法防范和打击恐怖主义的现实需要，体现了中国作为一个负责任大国的国际责任。
恐怖主义是影响世界和平与发展的重要因素，是全人类共同的敌人。习近平总书记深刻指出：“要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作体系，加强反恐力量建设。要坚持专群结合、依靠群众，深入开展各种形式的群防群治活动，筑起铜墙铁壁，使暴力恐怖分子成为“过街老鼠、人人喊打＇。”当前，全球恐怖袭击事件多发频发，对暴恐极端人员的刺激示范效应强烈，包括中国在内的很多国家仍面临着恐怖活动威胁。个别人员在境外恐怖势力的拉拢煽动下，实施破坏活动的风险不能完全排除。特别是“东伊运”恐怖活动组织在境外利用互联网发布暴恐音视频，宣扬恐怖主义思想，传授武器使用和制爆技术，不断派遣受训人员潜入中国境内策划实施恐怖活动。受部分国家和地区安全形势影响，中国海外机构、人员面临恐怖威胁的情况时有发生。
反恐怖主义工作事关国家安全、公共安全和人民生命财产安全。党中央历来高度重视反恐怖主义工作，特别是党的十八大以来，习近平总书记统筹国际国内两个大局、发展和安全两件大事，多次发表重要讲话、作出重大决策，为深化中国反恐怖主义工作指明了前进方向，提供了根本遵循。习近平总书记强调：“反恐是各国共同义务，既要治标，更要治本。要加强协调，建立全球反恐统一战线，为各国人民撑起安全伞。”2016年1月，《反恐怖主义法》正式实施，对反恐怖主义工作的体制机制、恐怖活动组织和人员认定、安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施、法律责任等作出了系统规定。2018年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》，对相关案件的定罪标准、办案程序、证据使用和工作机制等进一步予以规范。各地也结合地方反恐怖主义工作实际，依法制定了有关反恐的地方性法规。这些法律法规的出台，为打击恐怖活动提供了强有力的法律武器。全国政法机关坚决捍卫国家政治安全，严密防范、严厉打击境内外敌对势力的渗透颠覆破坏活动，全力防范化解网上网下政治安全风险；深入开展反分裂反恐怖斗争，坚决维护祖国统一、民族团结；始终保持对暴力恐怖活动的严打高压态势，加强反恐国际合作，全力打好反恐防恐“组合拳”；全力保障社会安定和谐、人民安居乐业。
一、《反恐怖主义法》在法律体系中的总体定位
《反恐怖主义法》正式颁布前，有关规定散见于关于加强反恐怖主义工作有关问题的决定、刑法、刑事诉讼法、突发事件应对法以及其他法律、行政法规中，难以适应中国反恐怖主义工作的需要。《反恐怖主义法》全面系统规定了有关工作体制机制、法律责任和手段措施，是一部包括权力与责任、实体与程序的综合性法律。
（一）体制机制责任法
反恐怖主义工作涉及多个部门和领域，通过法律的形式明确规定专门工作机构和有关部门的职责任务，有利于加强统筹协调、形成合力，有效防范和应对恐怖主义威胁。《反恐怖主义法》规定了国家、地方反恐怖主义工作领导机构及其办公室的职责任务（第7条），并对公安机关、国家安全机关、外交部门、人民解放军、武警部队、民兵等部门机构的职责任务作了原则规定（第8条），还规定了相应的保障措施（第八章）以及法律责任（第九章）。
（二）手段措施法
手段措施是反恐怖主义专门工作机构和有关部门顺利完成其职责任务的必要条件。《反恐怖主义法》着重规定了恐怖活动组织和人员的认定（第二章）、安全防范（第三章）、情报信息（第四章）、调查（第五章）、应对处置（第六章）等手段措施。
二、《反恐怖主义法》与相关法律的关系
我国很多法律法规涉及反恐怖主义相关工作，《反恐怖主义法》在制定过程中特别注意其与相关法律法规的关系。
（一）与刑法、刑事诉讼法的关系
为保持刑事法律在体系上的统一性，《反恐怖主义法》未具体规定涉恐行为的定罪量刑，相关问题在《刑法修正案（九）》进行了明确。2012年修订《刑事诉讼法》时，专门针对办理恐怖活动犯罪案件程序增加了采取技术侦查措施、律师会见须经侦查机关许可等七个方面的特殊规定，基本上满足了反恐怖主义斗争的实际需要。同时，鉴于目前反恐怖主义斗争的严峻形势，为进一步解决打击恐怖活动中调查难、管控难的突出问题，《反恐怖主义法》突破了刑事诉讼法，规定了延长刑事拘留期限的措施。
（二）与其他相关法律的关系
经梳理现行法律规定，同时结合反恐怖主义工作实践，《反恐怖主义法》还对现行法律没有规定但反恐怖主义工作需要的手段措施作了规定，如禁止极端主义（第28条）。对现行法律已有规定但不适应反恐怖主义工作需要的手段措施，修改完善后也纳入《反恐怖主义法》，如规定对危险物品制作电子追踪标识，并对生产、储存、运输、销售等流转环节信息进行电子记录、安装定位系统（第22条）。对行政法规已有规定且对反恐怖主义工作有重要作用的手段措施，《反恐怖主义法》将其上升为法律规定，如要求重点目标的营运、管理单位对重要岗位人员进行背景审查（第33条）。考虑到加强居民身份证件管理、房屋出租登记、出境入境管理等既是反恐怖主义工作的需要，也是其他社会管理工作的基础，全国人大常委会法工委同步修改了居民身份证法、城市房地产管理法、出入境管理法相关条款，并与《反恐怖主义法》同步出台。
三、《反恐怖主义法》的名称与“恐怖主义”的定义
（一）《反恐怖主义法》的名称
该法名称定为《反恐怖主义法》主要考虑因素有：一是鲜明体现标本兼治、系统治理的指导思想。恐怖主义思想是恐怖活动的思想根源，该法的名称既涵盖打击恐怖活动，又强调从源头抓防范的战略性考虑。二是有利于实行全民反恐战略，动员人民群众遏制恐怖主义思想传播，开展反恐怖主义人民战争。三是符合国际惯例，便于开展国际合作。中国缔结、参加的国际公约、条约中也多采用“恐怖主义”的表述。
（二）“恐怖主义”的定义
《反恐怖主义法》将“恐怖主义”定义为“通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。”（第3条）在立法过程中，主要有两方面的争议：一是按照中文语意，“恐怖主义”能否包含“行为”。中国缔结或者参加的一些国际公约以及多国法律对“恐怖主义”的定义大都包括思想和行为。二是规定“思想”是否妥当。思想是行为的前提，反恐怖主义的基本方略就是防止恐怖主义思想的形成与蔓延。将恐怖主义界定为思想、言论和行为，就是要明确反对恐怖主义思想，这并不意味着要对思想定罪、惩治，但是对宣扬、传播恐怖主义思想的行为是要防范和打击的。据此，该法将宣扬、传播恐怖主义规定为恐怖活动，《刑法修正案（九）》将宣扬、传播恐怖主义规定为犯罪。
四、《反恐怖主义法》的主要内容
该法共10章97条，对反恐怖主义的基本原则、恐怖活动组织和人员的认定、安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施、法律责任等作了规定。
（一）总则
《反恐怖主义法》第一章规定了国家反对和禁止一切形式的恐怖主义的基本立场（第2条），以及专群结合、联动配合，预防为主、先发制敌等反恐怖主义的基本原则（第4条至第11条）。需要重点说明的原则如下。
1．国家战略原则
恐怖主义严重危害人民群众生命财产安全，严重威胁国家安全和社会安定，必须从维护国家安全的战略高度，采用综合性、治本性手段开展反恐怖主义工作。
2．全民反恐原则
根治和有效防范、打击恐怖主义，需要全民参与。《反恐怖主义法》规定，所有单位、个人均负有协助配合反恐怖主义工作、报告恐怖活动嫌疑的法律义务。
3．人权保障原则
强调依法反恐、保障人权，是为了有效防止公权力滥用，保障人民群众的基本权利，以彰显党和政府以人为本的执政思想。
4．域外刑事管辖权原则
对于在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家、公民或者机构实施的恐怖活动犯罪，中华人民共和国行使刑事管辖权，依法追究刑事责任。
（二）工作机构与职责
针对以往各级反恐怖工作领导小组办公室依托公安机关难以充分发挥职能作用的问题，《反恐怖主义法》赋予前者公告恐怖活动组织和人员、检查评估反恐怖主义防范、统筹反恐情报信息、应对处理等职责任务。原则性地规定了军队、武警、民兵的反恐怖主义职责任务，为提升反恐怖主义斗争的战略地位奠定了法律基础。
（三）安全防范
“反恐”的重点是“防恐”。《反恐怖主义法》从基础防范措施、禁止极端主义、保护重点目标、管控国（边）境与防范境外风险四个方面规定了安全防范措施，形成了涵盖人员、物品、资金、信息等多方位的安全防范体系。
1．基础防范措施
《反恐怖主义法》将现行法律没有规定或者规定不够明确具体的宣传教育、网络安全管理、查验登记运输寄递信息、危险物品管理、防范恐怖主义融资、城乡规划和物防、技防等措施，作为“基础防范措施”进行规定。这些措施既是社会治安整体防控措施，也是防范恐怖主义不可或缺的基础工作和情报信息来源。
2．禁止极端主义
《反恐怖主义法》对极端主义的行为方式、现场处置措施、法律责任作了明确规定，形成比较完整的防范和打击极端主义的法律制度。
（四）情报信息
针对当前情报信息来源不足、共享不畅，调查措施不力等突出问题，《反恐怖主义法》对情报信息相关工作进行了规定。
1．理顺了情报信息工作机制
《反恐怖主义法》规定建立国家反恐怖主义情报中心和跨部门情报运行机制，统筹反恐怖主义情报工作。为加强情报搜集，拓展情报来源，情报部门开展反恐怖主义情报信息工作，可以采取技术侦察措施，安全防范工作实行信息化管理并与国家反恐怖主义情报中心联网，实行大数研判应用。
2．强化了公安机关的调查措施
为加强对恐怖活动的调查和对恐怖活动嫌疑人员的管控力度，切实把恐怖活动摧毁在预谋阶段和行动之前，《反恐怖主义法》规定，公安机关可以根据恐怖活动嫌疑人的危险程度，对其采取约束措施，包括未经批准不得离开指定的住所、区域，不得参加大型群众性活动、商业活动，不得接受特定公共服务或者购买、使用特定物品、设施、设备，定期向公安机关报告活动情况和经济来源情况等，公安机关可以采取电子监控、不定期检查等方式对执行情况进行监督。考虑到恐怖活动犯罪案件普遍面临案情复杂、取证难度大等问题，刑事诉讼法规定的拘留期限难以满足需要，《反恐怖主义法》规定经县级以上公安机关负责人批准，拘留恐怖活动犯罪嫌疑人后提请批准逮捕的时间可以延长至三个月。
（五）应对处置
总结近年来应对处置恐怖事件的经验，《反恐怖主义法》从应对处置机制、措施和恢复社会秩序三个方面作了规定。在应对处置机制方面，该法规定了建立健全恐怖事件应对处置预案体系，明确了指挥长负责制和先期指挥权。在应对处置措施方面，该法详细规定了可以采取的各种应对处置措施，如实施互联网、无线电、通信管制，空域、海（水）域管制等，并针对处置恐怖事件的实际需要和特点，特别规定了使用武器的条件。在恢复社会秩序方面，该法规定了对受害人员的援助补偿以及受损设施的重建，以最大限度恢复社会秩序、降低并消除恐怖事件影响。在信息发布方面，该法规定了恐怖事件发生、发展和应对处置信息的唯一发布机构，即省级反恐怖领导机构。
（六）反恐怖主义国际合作
加强国际合作是防范和打击恐怖主义的必由之路。该法规定了与其他国家、地区、国际组织加强反恐怖主义交流与合作，强化了情报交流与执法合作、刑事司法合作等，并规定通过反恐怖主义国际合作取得的材料可以在行政处罚、刑事诉讼中作为证据使用。
此外，为加强“境外清源”，《反恐怖主义法》规定，经与有关国家达成协议，并报国务院或者中央军事委员会批准，国务院公安部门、中国人民解放军、中国人民武装警察部队可以派员出境执行反恐怖主义任务。
（七）保障措施
《反恐怖主义法》规定，各级政府应将反恐怖主义工作经费纳入同级财政预算。公安、安全、军队、武警要建立专业力量，给予研发和配备专业设备的经费保障。县级以下要建立反恐怖工作力量，协助、配合专业力量。《反恐怖主义法》还规定了因报告和制止恐怖活动，或从事反恐怖主义工作，对本人或近亲属的保护措施；明确了履行职责导致损失、伤残或死亡，单位和个人应当得到补偿或赔偿。
（八）法律责任
《反恐怖主义法》规定了三种情形下的法律责任：一是达到犯罪的恐怖活动按照刑法处理；情节轻微，尚不构成犯罪的按照该法处理。二是针对责任单位金融机构和特定非金融机构、电信业务提供者、互联网服务提供者以及铁路、公路、水上、航空的货运、邮政、快递等物流运营单位，旅店、长途客运、机动车租赁等业务经营者，大型活动场所、机场、火车站、码头、城市轨道交通站、公路长途客运站、口岸等重点目标没有按照该法履职的各种情形，应给予的处罚。对拒不配合甚至阻碍有关部门开展反恐怖工作的，视情节给予罚款、拘留、责令停产停业、吊销证照或者撤销登记等处罚。三是针对反恐怖主义工作领导机构、有关部门的工作人员，发生滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私等行为时的处罚办法。
“无法律则无犯罪，无法律则无刑罚，法律是制度化的政治过程中的产物。”鉴于目前反恐怖主义斗争形势的复杂性与严峻性，为依法惩治恐怖主义犯罪，《反恐怖主义法》在考虑现有法律规定和借鉴国外有效做法的基础上，总结了近年来防范和打击恐怖活动的实践经验，对反恐怖主义工作进行了全面规定。
第一，明确了《反恐怖主义法》的立法目的，坚持将防范和惩治恐怖主义犯罪活动相结合，加强反恐怖主义工作，维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全。
第二，对《反恐怖主义法》中的有关概念，特别是恐怖主义、恐怖活动组织、恐怖活动人员和恐怖事件进行了明确的法理界定，对恐怖活动组织和人员的认定程序进行了规范。
第三，全面确立了反恐怖主义工作的基本原则，坚持综合治理、专群结合、分工负责、联动配合，坚持防范为主、惩防结合、先发制敌、保持主动为原则，坚持法治反恐和保障人权并重，构建全民参与、群防群治的反恐怖主义工作格局，兼顾打击与保护、公正与效率、程序与正义，依法防范和惩治恐怖主义。
第四，明确反恐怖主义工作体制机制和法律责任，在国家和地方各级反恐怖主义工作领导机构的统一领导下，公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关，中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织，根据分工，各司其职、各负其责，严格落实责任制，依法做好反恐怖主义工作。
第五，准确把握防范、管控、侦查和打击恐怖主义的基本措施，细化落实网络安全管理、危险物品管理、重点目标防范、国（边）境和出入境管理等一系列安全防范措施，依法适用约束性措施、技术侦查手段和其他调查侦查措施，强化情报信息搜集分析研判应用，实行跨部门、跨地区情报信息工作机制。
第六，更加关注“去极端化”工作，对宣扬极端主义，利用极端主义危害公共安全、扰乱社会秩序、侵犯人身财产、妨害社会管理的行为，以及从事与极端主义活动相关行为的打击处理。
第七，对涉恐、涉极端主义违法犯罪人员社会改造作出相关规定，特别开展对涉恐、涉极端主义违法犯罪人员的帮教、管理和安置教育等工作。
第八，明确应对处置恐怖事件的有关内容，完善反恐怖应急指挥机制、现场指挥权、应对处置措施，规范武器使用、现场信息发布和社会秩序恢复等工作，确保及时有效处置恐怖主义犯罪事件。
第九，提出加强政府与国际组织之间对话、军队武警出境、情报信息交流、执法合作、国际资金监管等反恐怖主义国际合作的有关内容。
第十，规范反恐怖主义工作保障措施内容，包括反恐怖主义工作经费、力量建设、伤亡抚恤、装备技术等保障体系，建立实施证人保护制度等。
五、未来反恐怖主义工作
2001年10月，中国成立了国家反恐怖工作领导机构，统一领导和指挥全国反恐怖工作，办公室设在公安部。在这一领导机制下，外交、公安、国家安全、网信、金融、应急管理等部门，合力开展反恐怖情报信息搜集研判、恐怖活动调查处置、涉恐风险防范应对、去极端化、反恐怖国际合作等工作。各地区也都成立了本地反恐怖主义工作领导机构。面对现实的恐怖主义威胁，党中央、国务院始终高度重视反恐怖主义工作，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，贯彻总体国家安全观，切实加强反恐怖工作顶层设计、系统谋划、统一部署，采取了一系列有效措施，积极防范、化解、处置各类涉恐风险。国家反恐怖工作领导小组自2014年5月开始，在全国范围内开展严厉打击暴力恐怖活动专项行动，对恐怖活动组织和人员主动出击、打早打小打苗头、凡“恐”必打、露头就打、依法严惩，取得了显著成效。自专项行动开展以来，全国公安机关把绝大多数恐怖活动摧毁在预谋阶段、行动之前，有效打击了恐怖势力的嚣张气焰。截至2023年6月，全国已连续6年未发生暴恐案事件。
习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”凡事预则立，不预则废。全国开展严厉打击暴力恐怖活动专项行动至今，反恐怖主义工作战果丰硕，反恐体制机制得到建立健全，基层基础工作得到夯实，合成作战效能得以发挥，挤压了暴恐分子的藏匿空间，形成了露头就打的高压态势，有力维护了政治稳定和治安大局。可以预见，在国家综合施策严厉打击和系统治理暴力恐怖活动、加强反恐国际合作、强化境外清源的背景下，未来一段时期，中国反恐怖主义斗争形势必将出现一些新特点。当前时期，反恐怖主义斗争的主动权仍然掌握在我们手中，但是反分裂斗争依然处于关键时期，境内暴恐活动仍处于能量积聚、对抗反弹、潜藏蛰伏、疆内向疆外蔓延之阶段。中国边疆地区发生暴恐案件的风险依然存在，内地面临的恐怖主义威胁也呈现敌暗我明之势，在一些反分裂斗争的重点地区，随时存在发生暴恐案事件的风险。《国家安全战略（2021-2025年）》指出，必须坚持把政治安全放在首要位置，统筹做好政治安全、经济安全、社会安全、科技安全、新型领域安全等重点领域、重点地区、重点方向的国家安全工作。要坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全，严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动。
在未来，必须深入贯彻习近平总书记关于反恐怖主义工作的重要指示精神，全面贯彻新时代党的治疆方略，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，保持严打高压态势不动摇，凡“恐”必打、露头就打，更加注重打防结合、源头预防，更加注重标本兼治、综合治理，更加注重法治思维、精准施策，切实把反恐怖主义斗争各项措施抓实抓细抓落地，努力实现更有利于长治久安的根本性变化。做好反恐怖主义工作、确保国家政治安全和社会大局稳定具有特殊的重要意义，要强化情报预警、坚持主动进攻，坚决把暴恐威胁制止在萌芽状态、未发阶段。要始终保持严打高压态势不动摇，切实下好先手棋、打好主动仗，注重情报主导、先发制敌，强化案件深挖、重点攻坚，持续开展严打暴恐专项行动及暴恐音视频清理整治等专项工作，坚决打掉暴恐现实威胁，绝不能让来之不易的稳定形势发生逆转。要发扬斗争精神，坚持国家利益至上，筑牢口岸边境防控防线，加强国际反恐怖主义合作，坚决反对在反恐问题上的“双重标准”，坚决粉碎“以恐乱华”“以疆制华”的图谋，坚决把暴恐威胁阻挡在国门之外。要强化整体防控、坚持防范在前、关口前移，深化推进反恐怖主义防范标准建设，常态化开展涉恐隐患排查整治，全面落实人防、物防、技防措施，切实做好反恐怖主义应急处置准备，筑牢社会面整体防控的铜墙铁壁，最大限度防范和遏制暴力恐怖案事件的发生。要全面强化反恐怖主义社会宣传教育，着力增强宣传教育的针对性、灵活性，扩大宣传教育的覆盖面和影响力，推动形成群防群治、联防联控的反恐防恐整体合力。要强化法治思维、坚持标本兼治，大力推进反恐维稳法治化、常态化，着力消除诱发暴恐活动的安全风险。要深入推进“去极端化”工作，强化网上有害信息监测清理，坚决切断宗教极端思想传播渗透渠道。要在精准打击防控、精准管理服务上下功夫，完善有关防范化解重大风险隐患机制，加强矛盾纠纷调处化解，严防发生暴恐和个人极端暴力案事件。
（图片来源：《中国国家人文地理：三亚》；图片与内容无关）
原文载《当代恐怖主义犯罪防范与治理》，李恒著，清华大学出版社，2024年1月第一版，P1-10。
整理：江苏省苏州市公安局法制支队（直属分局）“不念，不往”“诗心竹梦”。免责声明：本号资料均来源于网络、报刊等公开媒体及个人阅读书籍摘录，本文仅供参考。如需引用，请以正式文件为准。转载请注明文章及公众号出处。
