高传胜｜延迟退休背景下老龄政策建设，何以可为？ ——基于积极老龄化政策框架三个维度的探讨

本文刊于《阅江学刊》2024年第5期

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跟很多面临人口老龄化的国家不同，中国不仅拥有世界上最大规模的老龄人口，具有独特的“未富先老”特征，而且面临少子老龄化和劳动年龄人口减少的多重人口结构不利变化趋势。因此，中国特色老龄社会（aged society）面临突出的现实社会问题和严峻的中长期挑战，老龄政策亦存在诸多明显不适应的地方。

进一步加强老龄政策研究，既是助力银发经济实现以需求为导向的高质量发展、有效解决现实社会问题、更好地满足规模庞大并不断增长的老龄人口多层次多样化需求的现实需要，也是应对中长期挑战、实施积极应对人口老龄化国家战略的客观要求，同时还是人类社会对老龄化认识不断深化的必然反映，毕竟，人类认识经历了早期将老年人看成社会负担的脱离理论（disengagement theory），到20 世纪80—90 年代认为“老年人也是社会财富和资源”，再到一系列与“更好地变老”（aging well）相关的理论阶段，如成功老龄化（successful aging）、生产性老龄化（productive aging）、健康老龄化（healthy aging）、积极老龄化（active aging）等。 

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视老龄工作，将积极应对人口老龄化上升为国家战略。相关部门出台多项政策措施，满足银发需求，开发老龄人力资源，积极应对人口老龄化。

2024年9月出台的《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》（以下简称《办法》），进一步推动老龄政策建设深入发展。在此背景下，有必要系统梳理我国目前老龄政策建设的进展和面临的挑战，进一步优化老龄政策建设。

“积极老龄化”在20世纪90年代后期被世界卫生组织（WHO）采用并拓展为包括健康、参与、保障三个维度的政策框架，对分析我国老龄政策仍具有极强的指导意义。相较于2019年我国出台的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出的人、财、物、科技和社会环境等五维度中长期规划框架，该政策框架尽管没有那么长远的视野，但聚焦老年群体的三个方面主要需求，而且其中的参与维度还是我国的中长期规划框架不够重视的，此其一。

其二，政策框架的三个维度与我国老龄政策建设需要具有高度的契合性：首先，我国健康预期寿命比人均预期寿命少了8年多，老龄健康政策还有很大努力空间；其次,渐进式延迟法定退休年龄办法还需要加强配套政策措施建设，让老年人参与社会得到应有的政策支撑与保障；最后，老龄保障制度与政策存在明显不适应人口老龄化趋势的地方，可持续发展面临严峻挑战。

（一）“积极老龄化”的核心要义与主要特征

积极老龄化是为提高老年人生活质量，使其尽可能获得健康、参与和保障等方面最佳机会的过程。其中的“积极”，不仅是指身体的活动能力或参加体力劳动的能力比较强，还包括不断参与经济社会、精神文化活动和公民事务；“健康”，不仅指身体和精神方面，还包括社会适应性，关注老年人的自主性、独立性。

积极老龄化的提出，具有明显的继承性与创新性。

第一，对生产性老龄化、健康老龄化的扬弃。“积极老龄化”要理解包括保健在内的各种因素如何影响个体和人群老龄化，其目的是使所有年龄组的人延长健康预期寿命并提高生活质量，让人们认识到自己在一生中体力、社会以及精神方面的潜能，并按照自己需求、愿望和能力去参与社会，在他们需要帮助时又能获得充分保护、保障和照料。

第二，既是对老年人权利的承认，又遵循了联合国关于独立、参与、尊严、照料和自我实现的原则。它从“以需求为基础”、认为老年人是消极对象的观点，转为“以权利为基础”的观点，承认在增龄过程中有机会均等和处理生活各方面问题的权利，支持老年人负责任地参政、参与社会。

第三，以生命全程视角看待老龄化。老年人并非均一群体，随着年龄增长，个体差异有加大趋势。因而，在生命各阶段进行干预，创建支持性优良环境和促进健康的选择至关重要。积极老龄化政策就是想解决个体及人口老龄化面临的诸多挑战。

当劳动力市场、健康、就业、教育等社会政策支持积极老龄化时，其效应将是多方面的：处于高生产能力的生命阶段者极少早逝，在老年阶段因慢性病而致残者极少，越来越多的人进入老年后享有很好的生活质量，越来越多的人在老年时积极参与社会、文化、经济和政治活动，医药、照料服务费用下降。

（二）积极老龄化政策框架的三大支柱与维度

2002年，世界卫生组织提出积极老龄化政策框架，从健康、参与、保障三个基本支柱与重要维度，倡导国际社会、各国和各地区共同采取行动。

1．健康支柱与维度

健康是积极老龄化政策框架的第一大支柱与维度，毕竟，没有健康就很难有“积极”老龄化；相反，当健康水平提高时，人们将享受时间更长、质量更高的生活，进入老年后，便只有较少的人需要昂贵的医疗和照料服务。鉴于此，对于那些确实需要照料的人，应该让他们享受到全方位的健康和社会服务以满足其需要和权利。

因而，政策建设的重点方向包括：第一，阻止和降低因过重的残疾、慢性疾病和早死造成的负担，其中包括从经济、疾病预防与有效治疗、适老化安全环境、清洁环境创造等方面努力；第二，降低与主要疾病相关的风险因素，增强终身健康的保护因素，如戒烟、适度体育活动、科学合理营养、正确使用酒精和麻醉药、保证药物治疗等；第三，建立承担得起、可行、高质量并适合老年人的健康和社会服务统一体制，满足年老过程中的需要和权利；第四，为照料者提供教育和培训。

2．参与支柱与维度

参与社会是积极老龄化政策框架的第二大支柱与维度，毕竟，缺乏充分的参与，也谈不上“积极”老龄化。因此，若劳务市场、就业、教育、卫生等社会政策和项目能够根据个人基本人权、能力、需要和喜好，支持老年人参与社会经济、精神文化活动，人们进入老年后便可以为社会继续做出生产性贡献。

因而，政策建设的重点方向包括：第一，提供终身教育和学习机会；第二，承认与帮助老年人根据其需要、喜好和能力参与各种正式、非正式经济发展活动或志愿活动；第三，鼓励老年人充分参与家庭社区生活，提供交通出行等方面的便利与条件。

3．保障支柱与维度

保障是积极老龄化政策框架的第三大支柱与维度，毕竟，无论促进健康还是参与社会，都离不开保障政策的有力支撑。具体而言，一是保证人们在年老过程中的社会、经济、人身安全上的保障需要和权利，二是保障老年人在不能维持和保护自己情况下受到保护、照料和有尊严。

因而，政策建设的重点方向包括：一方面，保证老年人社会、经济和身体保障权利和需要，保证老年人的保护、安全和尊严，包括从社会保障、消费者保护、合适的庇护所、危机应对、防止虐待老年人等方面努力；另一方面，减少对老年女性权利和需求保障的不平等。

自2000年我国进入国际口径的“老龄化社会”（aging society）以来，老龄政策建设从无到有、由少到多，并根据人口形势变化不断调整优化。比如早在1996年我国便制定了《中华人民共和国老年人权益保障法》，之后又作了三次修正；就加强老龄工作，中共中央、国务院先后于2000年、2021年出台两份重要文件，2019年还颁布了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。

此外，相关部门制定了多项老龄事业发展五年规划，特别是经过最近数十年的高密度加速推出，老龄政策建设已经取得积极进展，政策体系不断健全。对于涉及面广、内容庞杂的老龄政策建设状况，可以借鉴积极老龄化政策框架的三个维度进行梳理分析。

（一）老龄健康政策建设进展：健康服务与健康保障

健康老龄化是积极应对人口老龄化成本最低、效益最高的途径，但需要借助健康服务和保障两方面政策来推动。目前我国老龄健康服务涉及医疗服务、医养结合服务、健康管理与服务以及长期照护服务等，健康保障主要是医疗保障和长期护理保障。

1. 老龄健康服务政策建设进展

中央的三份重要文件都十分重视老龄健康，但早期关注的主要是医疗保健，后来则是整个老年健康服务体系建设。从时间维度纵向看，老龄健康服务政策建设密度和力度比较强的时期主要是在建设健康中国的战略抉择之后。

2015年10月党的十八届五中全会作出了“推进健康中国建设”的战略决策；同年11月，国家卫计委等9个部门出台了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》，着力推进医养结合；2016年颁布的《“健康中国2030”规划纲要》、2019年出台的《国务院关于实施健康中国行动的意见》和《健康中国行动（2019—2030年）》，都将老年人作为重点健康人群，专章阐述如何促进其健康。2017年、2022年我国先后制定了“十三五”“十四五”《健康老龄化规划》，系统规划健康老龄化。

此外，国家卫健委、老龄办等多部门还联合发布了多份专业性政策文件，指导医养结合和老年健康服务体系建设。

综合而言，我国老龄健康服务政策建设已取得积极进展。一是明确了要建立完善健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护“六位一体”，综合连续、覆盖城乡的老年健康服务体系，并在便利老人看病就医、加强老年照护服务和提升安宁疗护服务能力等方面重点着力。

二是自2015年起先后出台了三份专门政策持续推进医养结合，以期更好地满足身体脆弱的老年人的现实需求。

三是加大健康服务保障力度，并实现了三个“首次”，即首次将老年医学人才培训纳入中央财政转移支付项目，首次建成运行全国老龄健康信息管理系统，设立老年健康统计调查制度并开展了首次老年人健康素养调查。正是在政策的积极引导与推动下，相关老龄健康服务发展及支撑保障工作取得了阶段性成绩（表1）。

截至2022年底，全国已建立1个国家老年医学中心、6个国家老年疾病临床医学研究中心，护理服务发展状况参见表2。

2. 老年医疗保障政策建设进展

不像美国，我国并没有专门建立面向老人的医疗保障制度，而是面向全体国民建立了以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，惠民保等补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的医疗保障体系。

基本医疗保险面向城镇职工和城乡居民分别建立，在缴费上两类制度略有不同，即城镇职工基本医疗保险的参保人员如果缴费累计年限满足规定要求，在退休后便不需要缴费，但城乡居民基本医疗保险的参保人员，即便到了老年阶段，仍然需要每年缴费。

另外，在基本医疗保险制度的基础上，城乡居民还专门建立了大病保险制度,2020年2月出台的《中共中央 国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》和2021年9月国务院办公厅印发的《“十四五”全民医疗保障规划》，都明确提出要建设多层次医疗保障体系。

总体而言，我国医疗保障制度建设已取得显著成绩，不仅基本医疗保险制度的覆盖面越来越广，基金收支规模呈现明显增长态势，受益人越来越多，享受待遇人次不断提高，而且体系逐步健全。

仅以基本医疗保险为例，如图1所示，参保人数已经在2021年达到历史最高水平，参保总人数与参保率均达到历史最高水平，2022年尽管略有下降，但参保率仍然达到95.34%；进一步看，职工参保人数一直保持增长态势，其中，退休职工亦呈增长趋势，而城乡居民参保人数则在2018年达到波峰之后开始下降。

图2进一步反映了职工和城乡居民基本医疗保险基金收入、支出以及享受待遇人次的增长状况，从中可以明显看出，两项基本医疗保险基金收入和支出规模都在持续增长，而且享受待遇人次也在不断增加，2020—2022年，因新冠疫情的冲击而有所波动。

3. 长期护理保险制度试点与扩大试点

建立长期护理保险制度，不仅有助于分散失能人群因长期照护而产生的经济风险，而且可以拉动长期照护服务业发展。因此，2016年6月人社部办公厅发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，在全国范围选择部分地区，针对职工基本医疗保险参保对象，开展长期护理保险制度试点。

2020年9月，在总结前期试点经验的基础上，国家医保局、财政部又联合发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，大幅度增加了试点地区，探索建立独立的长期护理保险制度。

综合而言，长期护理保险制度参保人数不断增长，受益人数持续扩大；受保险制度带来的需求拉动，定点护理服务机构和护理服务人员数也在不断增长；同时，基金收入和支出以及人均筹资水平、待遇水平有所波动。

（二）老龄参与政策建设进展：参与途径与支撑环境

老龄参与政策建设起码包括参与社会的途径方式和支撑环境两个方面。

1. 老龄参与政策建设进展：参与社会的途径方式方面

老年人参与社会，不仅需要接受终身教育与学习的机会，以便能够更好地适应不断变化的社会环境，而且需要有意愿和能力参与社会。加强相关政策建设，就是为保障与支持老年人参与社会。

因此，无论中央政策文件、《老年人权益保障法》，还是老龄事业发展五年规划，都有相关内容。而且，教育部门还牵头制定了《老年教育发展规划（2016—2020年）》，明确提出了发展老年教育的五项主要任务，其中涉及如何扩大老年教育资源供给、拓展老年教育发展路径、加强老年教育支持服务、创新老年教育发展机制、促进老年教育可持续发展。

此外，国家体育总局还出台了《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》等政策文件，支持老年人参与全民健身。

2. 老龄参与政策建设进展：参与社会的支撑环境方面

加强适老化、无障碍环境建设，有助于保障老年人等特殊群体平等、充分、便捷地参与和融入社会。随着经济社会发展方式与经济形态不断变革创新，老年人参与社会发展的内容、方式必将日趋丰富多元。为给他们提供有力的支撑与保障，环境建设便显得尤为重要。

因而，早在2012年6月国务院便出台了《无障碍环境建设条例》，2023年6月则制定了《无障碍环境建设法》，从无障碍环境建设、无障碍信息交流以及无障碍社会服务三大方面作出了较为全面的规定，以期为老年人等自主安全地通行道路、出入建筑物以及使用其附属设施、搭乘公共交通运输工具，获取、使用和交流信息，获得社会服务等提供便利。

此外，住建部、残联等也出台了一些政策，从多个方面推进建设安全便捷、健康舒适、多元包容的无障碍、适老化环境，方便老年人生产生活。

综合而言，老龄参与政策建设不断加强，支撑保障环境逐步改善，老年人参与社会持续扩大。在老年教育方面，基层老年教育学习点不断增加，根据《国家老龄事业发展公报》，2020年至2022年分别为2.67万、4.0万和5.5万个。

此外，教育部、老龄办还在牵头推进国家老年大学筹建，组织开展“智慧助老”和社区教育“能者为师”系列专项行动，推出优质课程，搭建全国老年教育公共服务平台，汇聚课程资源向老年人免费开放。

在文体方面，各级公共文化设施已面向老年人免费开放，各地旅游景点对老年人门票实行减免优惠政策，公共体育场馆向老年人免费或低收费开放，文化场馆和旅游景区逐步提升适老化水平，越来越多的老年人可以参加各类文体活动。

在老年人力资源开发和鼓励老年人继续发挥作用方面，实施“银龄讲学”“老专家服务基层健康行动”，持续开展“银龄行动”等老年志愿行动，充分发掘老年人力资源，鼓励退休教师、医务人员继续发挥作用，让越来越多的老年人能够参与社会经济发展。

（三）老龄保障政策建设进展：经济保障与服务保障

老龄保障政策起码涉及经济保障、服务保障、权益保障和环境保障等多个方面。

其中，经济保障主要着眼于收入维持与保护，不仅涉及养老、医疗、长期护理等不同领域，而且有基本保障、补充保障、战略储备保障等多个层次。

服务保障涉及养、医、护、乐、学、为、安等诸多方面。按积极老龄化政策框架，医疗服务、医养结合服务、长期照护服务以及相关经济保障是老龄健康政策关注的重点内容，因而，这里主要关注老年人日常生活照料的养老服务保障及相关经济保障（即养老保障）制度和政策。

在权益保障方面，2018年第三次修订的《老年人权益保障法》，就社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境和参与社会发展等方面提出了基本原则与总体要求，是老年人权益保障最基本的遵循。

环境保障政策虽然同样涉及健康等其他维度，但与社会参与的联系更紧密，故放在前面的老龄社会参与政策中加以分析。

1. 养老经济保障政策建设进展

我国已初步形成了以第一支柱的基本养老保险为主体，以第二支柱的企业年金和职业年金、第三支柱的个税递延型商业养老保险和个人养老金制度为补充，以全国和省级社会保障基金为战略储备，以最低生活保障制度托底的多层次多支柱养老保障体系。

客观而言，我国养老保障制度建设已经取得显著成绩，不仅基本养老保险制度覆盖面越来越广，基金收支规模不断增长，越来越多的老人从中受益，而且多层次、多支柱保障体系逐步健全。

仅以基本养老保险制度为例，如图3所示，参保人数逐年增长，2022年达到10.53亿人，其中城乡居民基本养老保险制度参保人数接近5.50亿人，职工基本养老保险制度参保人数接近5.04亿人（包括1.36亿离退休人员）。而且，按照国家出台的养老保险待遇调整政策，无论职工还是居民的基本养老金水平都在不断提高。

2. 养老服务保障政策建设进展

对于未富先老的中国，加强养老服务政策建设，促进服务充分有效供给，对切实保障“老有所养”至关重要。因而，从中央到各相关部门，出台的政策文件非常多。系统梳理2000年以来的政策，可以发现几个重要特点：

第一，既重视政府加大投入、发挥政策引领等有为作用，又注重积极发挥市场力量、社会力量的作用。

第二，对居家、社区和机构养老等社会化养老方式的认识有所变化，政策表述亦不断调整。早期提出以居家为基础、社区为依托、机构为补充，后来机构的作用又从“支撑”回到“补充”，2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》重视“机构充分发展”，2021年《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》强调“居家社区机构相协调”。

第三，政府对养老服务管理方式不断调整。2013年民政部的《养老机构设立许可办法》，对“为老年人提供集中居住和照料服务的养老机构”实行行政许可制，2017年推行“放管服”改革，2019年根据《老年人权益保障法》取消了行政许可制，改为注册登记与备案制。

第四，政策越来越聚焦政府“保基本”职能、履职方式以及养老服务发展面临的人才障碍。早期政府主要承担经济困难老人的养老责任，大多采取自建养老机构提供服务的方式，后来越来越注重发挥社会力量的作用，并采取购买服务的方式。2023年进一步明确了基本养老服务清单，针对人才短缺问题，民政部等12部门还联合发布了《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，探索破解之道。

尽管老龄政策建设已取得积极进展，但在日益凸显的社会经济发展形势尤其是越发严峻的人口结构变化形势下，仍存在进一步完善的空间。为此，需要直面严峻挑战与突出问题，剖析其成因，以便采取有针对性的改进措施加以完善。

（一）老龄健康政策体系尚待完善，个人积极性亟待增强

无论老龄健康服务还是健康保障政策，都还有较大的优化完善空间，毕竟，我国健康预期寿命与人均预期寿命之间还存在8年多的巨大差距，而且“每个人都是自己健康的第一责任人”理念尚未全面深入地贯彻到政策建设和每个人的日常行为之中。

1. 老龄健康服务政策体系尚待进一步完善，政策工具有效性有待增强

尽管现行政策已明确提出建设“六位一体”的老年健康服务体系总方向，但目前不仅存在明显的重治疗、轻预防保健和健康管理的严重缺陷，而且每一个方面都还有进一步完善与提升的空间。

即便是目前比较倚重的医疗服务，既存在着老年医疗服务发展不充分、不平衡和不够便捷等问题，也存在着医养康护结合的有机有效程度亟待提升问题，而其中的重要原因在于现行政策并没有有效解决不同服务的知识技术含量显著不同、服务供给者收益性有很大差异等问题，进而导致不同服务提供者的积极性有差距。

健康教育与预防保健涉及人在整个生命周期内的健康管理，由于政策工具的有效性不足，目前仍有不少人缺乏自律，未养成健康的生活、工作方式与良好的行为习惯，这都会影响老年阶段的健康状况与对健康服务的需求。

此外，康复护理、长期照护、安宁疗护等服务的发展，不仅面临专业人才严重缺乏、人员薪酬与社会地位比较低等客观制约因素，而且发展方向与具体路径亦在探索之中，供需两侧的诸多障碍需要有效破除，其中包括费用偿付方式与保险制度财务模式选择的深刻影响。

2. 老龄健康保障政策尚需努力，以增强个人责任心，促进可持续发展

每个人都是自己健康的第一责任人，健康保障政策建设更需要融入这一理念，否则会产生严重的道德风险问题，这是理论分析与实践探索都已经证明了的经验教训。然而，我国现行健康保障政策尚未有效激发个人加强自身健康管理的责任心、积极性，甚至还存在着具有明显负向激励的内容。

从学理上而言，医疗保险是分散经济意义上的“大病”风险的制度安排，这意味着个人能够承担得起的经济意义上的“小”风险没有必要让别人来分担分散，而且风险分散有纵向与横向两种不同方式，个人在整个生命周期内的不同阶段采取纵向风险分散方式，强调个人尽责任在先，横向分散方式则强调不同人群之间的互助共济。

我国现行基本医疗保险制度与政策，不仅不注重纵向风险分散方式的充分运用，而且即便是“小”风险也要通过保险来分散，前者表现在取消（如城乡居民基本医疗保险）和弱化（如职工基本医疗保险）个人账户的功能，后者表现在基本医疗保险制度改革不断强化门诊互济保障机制、偏离“保大病”的制度功能定位，势必导致道德风险上升、医疗费用上涨。

（二）老龄参与政策有很大增补空间，退休年龄政策亟须调整

在少子老龄化趋势越发凸显的今天，我国人均预期寿命一直在不断延长，国家新近出台了渐进式延迟法定退休年龄的办法，但还需要加强宣传和配套政策措施建设，使老龄参与政策体系更加健全完善，实现老有所学、老有所为尚需要更多的资源投放和支撑保障。

一方面，不断严峻的少子老龄化意味着我国将面临越发严重的劳动力有效供给紧张压力，客观上要求多种渠道、多种方式开发人力资源，其中包括老年人力资源。

另一方面，越来越长的人口平均余命意味着我国规模庞大并不断增长的老年人口还有很大的社会参与的时间空间。而且，在社会经济发展方式不断变革创新的新时代，不仅老年人参加社会经济发展活动的机会会越来越多，参与方式将日趋多元化，其支撑保障条件也需要与时俱进。

综合而言，除了需要通过有效的政策努力满足老年人在文化娱乐、体育休闲等方面的需求之外，老龄参与政策建设至少还有两个重要的努力方向。

1. 破解老年教育与学习资源供需矛盾

加强老年教育与学习，既能便利老年群体更好地适应社会发展，也有助于开发老年人力资源，让他们有能力投身社会经济发展活动，这样既可以缓解劳动力有效供给紧张的压力，又有利于充分实现老年人的自我价值，满足其更高层次的需求。

这无疑对老年教育与学习资源提出了更高的要求，即既需要通过有效的政策措施广泛动员社会资源投入该领域，以满足较早退出劳动力市场的老年人的终身学习需求，又要注意老年教育与学习内容的适时性，以便能够切实增强老年人参与社会经济发展活动的可行能力。

然而，目前总体上仍显紧张甚至严重不足的老年教育与学习资源根本难以满足老人多层次、多样化的学习需求。

2. 延迟法定退休年龄办法尚需加大宣传与配套政策建设

最近出台的《办法》，不仅需要加强宣传，减少相关利益群体不必要的顾虑与担心，让社会大众真正理解，而且需要加强配套政策建设，使老龄参与政策体系更加健全完善，资源投入与支撑保障得到切实加强。

受《办法》影响最为直接的主要是马上进入法定退休年龄的老年人和一些年轻人。由于我国按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾的原则，采取渐进式延迟法定退休年龄方式，所以，一些老年人在充分了解《办法》之后顾虑会有所减轻，有能力、有意愿的人还可以充分实现自我价值，并增加自己以后的养老金待遇。

年轻人担心就业会受到影响，实质上是一种静态视角的片面看法。从动态视角看，老年群体积极参与社会经济发展活动，既有助于提高他们的收入，又可以为社会创造更多的财富。

收入提高，消费能力改善，可以创造更多的市场机会与就业岗位，不仅不会减少就业岗位，反而可能会增加整个社会的就业岗位，这一点可以从人类社会持续进步、社会专业化分工不断深化与泛化，就业岗位越来越多的历史长河中得到证明。而社会财富增多，不仅可以减轻年轻人供养老年人的经济压力，而且可以增加整个社会的资本积累，提高社会生产的迂回化程度与水平，进而提高社会劳动生产率和整个社会的供养能力，这些都符合社会进步的方向与趋势，对年轻人也是有利的。

与此同时，《办法》还需要更加完善的配套政策措施，以切实支撑与保障延迟退休的老人能够真正老有所为，更加充分地实现自我价值，而不是成为用人单位的负担或累赘。

（三）老龄保障政策面临诸多挑战，发展的可持续性亟待增强

无论老龄经济保障还是服务保障政策都面临老年抚养比持续上升带来的严峻挑战，更不用说在新发展阶段我国还面临错综复杂、更加不确定的内外部发展环境带来的经济下行压力，这都会影响制度与政策的可持续运行。

1. 经济保障制度与政策

无论现行基本养老保险制度，还是基本医疗保险制度，都包含较大比例的社会统筹部分，尽管它并未严格按照学理意义上的现收现付制模式来运行，但总体上还是遵循了短期横向平衡的运行原则。

对于基本养老保险，实质上是由现在参保缴费的“年轻人”来供养不再缴费的“老年人”，在双重人口结构不利变化趋势下，即使养老保险待遇水平不上调，“年轻人”的经济负担也会越来越重，更不用说为了保障老年人的基本生活需要，养老保险待遇水平不可能不上调，这势必导致代际矛盾与冲突越发凸显，制度运行面临日益严峻的可持续性挑战。

个人账户越来越小甚至取消的基本医疗保险制度势必面临比养老保险制度更大的可持续运行挑战，因为参保缴费的健康“年轻人”不仅要承担“老年人”的医疗费用，还要承担患病“年轻人”的部分医疗费用。

如果将来长期护理保险制度采取类似的财务模式，同样会面临严峻的可持续发展挑战。而非缴费型养老保障制度同时还面临着经济下行压力下财政难以负担的可持续性挑战。

2. 服务保障制度与政策

人口结构双重不利变化趋势，直接影响养老服务所需要的人力资源有效供给，毕竟服务最终还是要靠人力来提供，尽管现代网络信息技术、人工智能、机器人等先进技术手段与设备的开发与运用可以通过高效配置资源、替代部分人力、辅助人力并提高其工作效率等途径来缓解对人力的需求压力。

再者，还存在多方面因素制约老年服务领域对人力的吸引力，其中包括因“未富先老”产生的老年人总体上支付能力有限，因而，老年服务行业从业人员的薪资水平难以具有较强的行业竞争力和社会吸引力。

更何况，老年服务工作本身就比较单调、枯燥，从业人员的社会地位亦未得到社会的广泛认可，目前这些都未能从人员薪资待遇中得到应有的补偿。虽然现行政策十分重视老年服务人员的专业培养、人才队伍建设，但如果难以从薪资待遇上作出根本性改变，培养出来的人员未必会进入老年服务行业。

针对严峻挑战和突出问题，需要以学理分析为基础，借鉴国内外有益经验与先进做法，进一步推进老龄政策优化完善。

（一）以助推个人加强健康管理为导向，推进老龄健康政策调整优化

个人是自己健康的第一责任人，在影响健康的诸多因素中，个人生活方式、日常行为习惯以及平时是否注重健康管理，都会对健康（包括老年时期的健康）产生重要影响。

因此，我国实施健康中国战略、推进健康中国行动，强调向“以健康为中心”、注重“治未病”转变，坚持预防为主的工作方针，积极推进个人、家庭、社会和政府各方共同参与健康行动，实现健康中国由人民共建共享。

结合前面的问题分析，老龄健康政策建设需要以助推个人加强健康管理为导向，不断完善政策体系与内容，提高政策工具有效性。

1. 以动员全社会力量、促进服务有效供给为方向，完善老年健康服务政策体系

老龄健康服务不仅包括“六位一体”的服务，而且涉及医养康护等不同类型服务之间的有机有序有效结合。政策建设的目的就是要促进各类服务充分有效供给，以期更好地满足老年人需求，促进其健康。

针对目前各类老年健康服务都不同程度地存在供给不充分、不平衡以及不够便捷普惠等问题，迫切需要广泛调动全社会各方面力量参与发展的积极性。为此，政策建设的关键在于坚持供给侧结构性改革思路，直面发展中面临的行政性障碍，有针对性地深化“放管服”改革，让各方面社会力量有机会、有条件、公平地参与发展，进而促进营利性市场组织、非营利性社会组织和兜底保障性公立组织分工协作、互补互动，实现不同性质与类型的服务分类协同发展与治理。

尤其需要强调的是，健康政策建设不能忽视有效调动个人加强自身健康管理的责任心和积极性，助推个人养成良好生活方式和行为习惯，进而尽可能不生病、少生病、晚生病，既增加自身效用，又节省医疗资源。

2. 推进基本医疗保险向健康保险转型，创新大病风险分散方式，抑制道德风险

良好的生活方式、行为习惯养成与费用偿付方式设计、健康保障制度安排不无关系。针对我国基本医疗保险制度财务模式选择与改革动向偏离助推个人加强健康管理方向的问题，一是要顺应健康中国建设的战略方向，推进医疗保险制度向健康保险制度转型升级，真正实现从“以治病为中心”向“以健康为中心”、从注重“治已病”向“治未病”的转变，加强前端的预防费用支出，这样有助于减少后端的医疗费用支出，进而从总体上节省健康保障资源。

二是健康保险制度建设需要将整个生命周期内的纵向风险分散与横向风险分散两种方式有机结合起来，横向风险分散方式甚至可以借鉴住房公积金的做法，采取借贷融通的互助方式，这样有助于抑制无偿互助共济方式带来的道德风险问题。

（二）以退休年龄政策调整为契机，全面推进老龄参与政策体系建设

相对于老龄健康和保障政策，老龄参与政策建设相对滞后，因而，不仅需要寻求有效的突破口，而且可以以此为契机，全面推进政策体系建设。调整退休年龄政策，不仅极为迫切，且具有广泛而又深远的关联效应，适合作为全面建设老龄参与政策体系的新契机。

1. 结合社会反映，加强《办法》的宣传与配套政策建设

我国已经综合人均预期寿命不断延长和劳动力有效供给面临的紧张压力等多方面情况，及时出台了《办法》，给有能力和意愿的老年人继续参与社会经济发展活动提供有力的法律支撑，这样既有助于充分发挥老年群体的人力资源价值，也可以更好地满足个人自我价值实现的需要。

然而，《办法》刚刚出台，不仅需要结合社会反映，加强理性宣传与全面解读，以减少即将退休人群的不必要顾虑和一些年轻人对就业可能受到冲击的担心，而且可以积极借鉴国外先进经验与做法，加强配套政策措施建设，一方面切实保障《办法》的顺利实施，另一方面又为延迟退休的老年群体充分发挥作用提供强有力的支撑与保障。

2. 重构老龄参与政策体系，加强老年教育与社会参与环境政策建设

针对老龄参与政策建设相对滞后的状况，迫切需要系统谋划与全面重构老龄参与政策体系建设。鉴于参与政策建设涉及众多领域与部门，既需要理顺各领域的主管部门与行政体制，又要处理好不同部门之间的协同治理问题。

尤其是在全面推进支撑条件与保障环境政策建设过程中，若缺乏适老化的无障碍环境建设的强有力支持与保障，老龄参与社会将很难顺利推进。考虑到老年教育与学习在政策体系中至关重要的作用，还需要进一步增强政策工具的有效性，广泛动员社会资源，加强老年教育充分平衡普惠发展。

在人口生育意愿与水平不断下降的趋势下，势必会出现不同教育层次的学校招生不足、资源闲置等现象，因而，可以考虑将闲置和利用不足的各层次教育资源转而用于老年教育与学习，但这同样需要理顺老年教育与学习的行政体制，以便能有效盘活上述教育资源。

（三）以有效调动个人积极性为导向，深化老龄保障政策改革与创新

针对现行老龄保障制度与政策和“未富先老”、双重人口结构不利变化形势等的不适应状况，迫切需要全面践行积极应对人口老龄化国家战略，以有效调动个人积极性为导向，进一步深化老年经济保障制度改革创新，并以此助力老年服务保障政策优化完善。

1. 以激发个人在生命周期内纵向分散风险为导向，深化养老保障制度改革

学理意义上的完全积累制模式，可以在个人整个生命周期内纵向风险分散的基础上实现互助共济和横向风险分散，即“短寿补长寿”。相较于现收现付制模式，该模式的积极性更强，因为它强调个人提前为老年生活做好准备的责任。遗憾的是，不少政界、学界人士对此缺乏正确认识，由此导致我国基本养老保险制度财务模式选择不当，难以适应人口老龄化趋势。

为此，必须顺应人口老龄化趋势，深化基本养老保险制度改革与探索创新，重视长寿风险的纵向分散方式，在强化个人积极应对风险责任的基础上，通过互助共济进行横向风险分散。在此基础上，加强最低生活保障等零支柱以及职业年金（包括企业年金）、个人养老金制度等补充性保障、战略储备性保障制度建设，逐步健全养老保障体系。

2. 充分利用现代科技进步带来的有利条件，不断完善养老服务保障政策

针对人口结构双重不利变化趋势下养老服务面临的人力资源有效供给不足和“未富先老”、老年经济保障水平有限而导致的为老服务领域对人力资源吸引力不足等问题，进一步完善养老服务保障政策，既要通盘考虑各种影响因素，更要充分利用科技进步等带来的各种有利条件，充分发挥智慧养老网络平台在高效配置养老资源、智能设施设备甚至人工智能机器人在替代部分人工和辅助人力并提高工作效率等方面的积极作用，缓解人力困境，促进养老服务充分有效便捷普惠供给。

同时，充分利用科技进步带来的有利条件，促进经济高质量发展，提高社会劳动生产率，进而以更加充实的财富积累为老年人提供更高水平的经济保障，以此拉动养老服务有效需求，提高养老服务对人力资源的吸引力，逐步破解服务保障面临的经济障碍。

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本文引用格式：

高传胜：《延迟退休背景下老龄政策建设，何以可为？——基于积极老龄化政策框架三个维度的探讨》，《阅江学刊》，2024年第5期，第149-161页。

高传胜.延迟退休背景下老龄政策建设，何以可为？——基于积极老龄化政策框架三个维度的探讨[J].阅江学刊.2024(5):149-161.