怎么做好事前绩效评估？

2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提出，要建立预算绩效评价体系，实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。我国预算绩效管理工作由此正式拉开序幕。

2008年2月，中国共产党十七届二中全会在北京召开，会议提出《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》，该意见指出要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。

2011年7月5日，财政部以财预〔2011〕416号印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》。该意见指出，预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。

2018年9月1日，中共中央、国务院印发《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（以下简称《意见》）。《意见》将绩效管理的关口前移，构建全方面、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提出建立重大政策和项目事前绩效评估机制，从源头上预防财政资金配置低效、无效情形。《意见》明确，各部门各单位要对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，事前绩效评估结果作为申请预算的必备条件。值得一提的是，事前绩效评估并非另起炉灶，而是结合预算评审、项目审批等现有预算管理相关工作开展。此外，事前绩效评估与预算评审在项目可行性及必要性等评审内容存在重合部分，而不同之处在于，事前绩效评估侧重回答“是否给予财政资金支持”，预算评审侧重回答“给予多少财政资金支持”。

为全面推进预算绩效管理，建立完善的项目事前绩效评估机制，提高预算资金分配的科学性、有效性和公正性，根据《意见》中关于建立事前绩效评估机制的相关要求，结合各地方实际情况，各地财政部门陆续制定了相应的事前绩效评估管理办法，对于事前绩效评估的主要内容、方式方法、实施程序及职责分工做出详细规定。例如，2021年9月9日，北京市财政局修订了《北京市市级财政支出事前绩效评估管理办法》；2021年12月11日，湖南省财政厅制定了《湖南省省级预算事前绩效评估管理暂行办法》；2021年12月30日，江苏省财政厅制定了《江苏省省级财政支出事前绩效评估管理暂行办法》。各省市事前绩效评估管理制度的陆续出台对于事前绩效评估的全面开展具有重大意义，这不仅标志着我国事前绩效评估走上了制度化、标准化的道路，也为各地方财政事前绩效评估工作的落地实施吹响了前进的号角。

以各地制定的事前绩效评估管理办法为基础，全国多地积极探索事前绩效评估的工作机制，对于评审模式、评估方法等多项流程进行研究评估与创新优化，近年来取得了明显成效。例如，湖北省襄阳市财政局在评估过程中针对不同项目类型采用不同的评估模式进行项目事前绩效评估，对于内容单一或时间较为紧迫的项目采用财政评估模式，不仅提高工作效率还节省了相关经济成本；对于内容较为复杂的项目采用部门联合评审模式，将绩效评审、技术评审和投资评审进行有机结合，引入专家评审模式，有效提升评估工作专业性与财政部门的行政效率。浙江省绍兴市对于邀请第三方机构开展现场评估的惯例做法进行了升级创新，利用大数据技术构建分类分档专家库，利用专家库的智能推送功能提升评估结果的权威性和专业性，同时不断推进评估成果数字化，2021年成功开创出线上评估模式，大大缩短了评估时间，提升了评估效率。

（一）事前绩效评估机制及体系不健全

关于事前绩效评估工作，国家层面未出台具体指导性文件，上位文件中仅有《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）对相关内容有所提及，但未做细化阐述，故各省、市仅可根据文件提及内容，结合自身情况制定相关管理办法并开展工作。当前，我国事前绩效评估领域的突出问题表现为：

1. 无统一评估标准

除物品采购、建设工程等有较为明确行业标准的项目外，其他综合性较强的项目往往较难确定统一的评估标准。通常情况下，评估单位作为评价主体，出于自身利益考虑往往会出具正向评估结果，易导致评估结论失去说服力和公信力。此外，还需思考评估标准应偏向于“定性”还是“定量”？若偏向于“定性”，可能导致评估结果主观性较强；若偏向于“定量”，可能导致评估工作囿于某个“标准”，而忽视现实民生或市场需求。

2. 协同机制有待完善

由于事前绩效评估工作不仅涉及预算编制，同时涉及项目内容评估，因此需要财务及其他业务部门协同配合、共同完成。但实际工作时常由财务部门单兵突进，且仅依靠财务人员无法准确透彻分析项目，进而将影响到评估结果质效。

（二）审核人员的评价建议全面性有待提高

通常情况下，事前绩效评估工作的审核建议包括“建议予以支持”“建议予以部分支持”“建议调整后予以支持”和“建议不予支持”4种。在实际工作中，审核人员对于评估报告的审核意见多以报告内容的合规性为主，对于项目内容的深度剖析较少，不易达到“发现问题、整改问题、提升水平”的最终目标。此外，实践中审核人员以审核项目预算的经济性为主，侧重于对“价”进行评估，但对于评估项目中子项目的“量”的合理性评估不足，上述问题可能导致部分财政资金无效支出。

（三）事前绩效评估结果应用不足

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）指出，“预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实行项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算”。事前绩效评估结果是项目是否能够继续执行的重要依据，财政部门应当严格管理并充分应用。但在实际工作开展过程中，对于审核结果较差的项目，有时财政部门也会给予修改机会，导致部分单位重视程度低，时常反复修改上报后仍无法达到审核通过要求，致使评估结果未能得到严格、有效应用。

（四）事前绩效评估与预算评审工作交叉重复

事前绩效评估工作的评估对象主要为社会关注度高、金额较大的项目，需要各预算单位从项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性等方面进行客观、公正的评估，并将评估结果作为申请预算的必要条件之一。

预算评审工作是部门预算编制中的重要环节，其实施对象为未实施定额管理、涉及资金量较大的项目。《关于加强中央部门预算评审工作的通知》（财预〔2015〕90号）指出“预算评审的内容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面”。

上述两项工作在现代财政制度体系下，对于优化我国资源配置、提高预算管理水平，推进“责任型政府”和“绩效型政府”的建设具有重要意义。但二者均在项目预算编审阶段进行，在实施对象、实施内容等方面具有高度一致性。两项工作内容的交叉重复，可能对各预算单位在人力分配等方面造成困扰，进而导致单位对于财政工作配合度下降。在同时开展两项工作时，部分重复内容也将占用财政管理资源。

（一）分类建设评价标准体系，完善事前绩效评估机制

1. 标准体系建设方面

一是根据项目特点将评估对象分类，不同类型项目的评估重点及标准应有所区分。例如，政策类项目应将评估重点放在政策设立与现实需求或问题的匹配度，政策实施将带来的预期影响，政策的稳定性、超前性和持续性等。而综合业务类项目应将评估重点集中于业务的投入产出合理性，产出成果及预期会带来的经济和社会效益等。

二是各省市可以结合当地实际情况建立通用评估指标体系，原则上所有项目的评估须在通用模型上开展，避免各单位为通过事前评估而躲避基础指标的问题。此外，单位可结合不同项目特点在此基础上增加评估指标内容。上述做法将尽可能地规范“定性”与“定量”指标的侧重选择。

三是根据资金规模大小把评估对象分为重点项目和一般项目，二者的评估流程和方式可进行简易和复杂的区分。对于重点项目的评估标准、指标体系等应进行严格要求，必要时可选择专家介入。

2. 评价机制建设方面

各地可依据实际情况完善事前绩效评估质量保障机制，财政作为牵头部门要做好评估的全流程引导工作，预算单位要对项目评估结果承担主体责任，而项目单位的上级部门也应积极承担主管责任，必要时可结合实际需求推行重大政策或项目的联席会议机制，提升全责任部门对于事前绩效评估工作的重视程度，进而提高评估质量。

（二）聚集专家资源，完善审核结论

为强化财政审核力度，提升审核专业性，各地财政部门可聘请各类业务专家并引入第三方咨询机构参与事前绩效评估的审核工作，通过项目论证会、专家答辩会等方式优化事前绩效评估报告审核流程，保证事前绩效工作的权威性与专业性。由于预算单位提交的事前绩效评估报告及相关佐证材料存在一定局限性，组建评审小组时可适当选择具有相关行业背景的专家，例如在评审基建项目时考虑抽取具有相关项目经验的专家，以提高工作效率与审核专业度。

（三）落实评估结果运用机制，强化绩效意识

要完善事前绩效评估结果运用机制，将评估结果严格落实为预算安排的重要依据，对于评估结果较差的项目不予安排预算，通过评估结果运用的严肃性，引导预算单位加强对事前绩效评估工作的重视程度，提升各预算单位开展绩效工作的积极性与规范性，树立“绩效优先”意识，强化“无效核减”意识。

（四）构建事前“评估+评审”一体化预算管理模式

财政部门可以充分利用好两项工作高度重叠的特点，建立评估与评审一体化的预算管理模式。具体思路如下：

一是要建立联动机制。财政部门要带头树立融合意识，引导单位内部以“评估+评审”一体化的方式开展预算管理工作，主动加强二者联动，如有需求可增设新的归口部门对融合项目进行系统化管理。此外，要建立健全联动工作流程、体系及管理办法等，厘清各方职责，对于融合过程中出现的问题要及时处理分析、提升改进，为两项工作的联动管理给予充分保障。

二是要优化工作流程。首先，要界定清楚参与事前绩效评估和预算评审的项目范围，针对评估与评审均需参与的项目，要规范评估评审模板，引导预算单位尽可能一次性报送完两项工作资料，避免重复工作。其次，在审核阶段对于合并项目可进行资料共享，提高预算部门工作效率。此外，可依据实际情况制定“定性”与“定量”相结合的共性评估评审指标体系，其中既包含评估工作的定性内容，也包括评审工作的定量基础，确保覆盖“事”“钱”双审核。最后，评估和评审的最终结果可反映在同一份报告中，报告应包含明确的评估评审过程及内容，并将“是否给予财政支持”的事前绩效评估和“给予多少财政支持”的预算评审结论合二为一。

三是要强化结果运用。要进一步加强对事前绩效评估及预算评审的考评机制，将评估结论和评审结果与项目单位的绩效考评挂钩。必要时可建立责任追究制度，与审计及纪检监察等部门联手共同强化对项目单位的监督。

本文作者张思阳、章梦瑾，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。