彭彬彬 张海波 | 多学科视野中城市极端高温灾害的复合治理：研究进展与未来议题

多学科视野中城市极端高温灾害的复合治理：

研究进展与未来议题

彭彬彬　张海波

在21世纪全球气候变化的背景下，全球极端高温事件呈现频率增高、危害加大、时间拉长的新趋势，并成为威胁人类健康和生命安全的风险之一(Meehl & Tebaldi, 2004)。自2003年以来，多项研究已经证明由气温升高所导致的死亡率在持续增高(Basagaña et al., 2011; Davis et al., 2003; Kovats & Hajat, 2008; Diaz et al., 2018; Goggins et al., 2012; Hondula et al., 2015；Robine et al., 2008)。多种突发疾病也被证实与极端高温天气密切相关，除最常见的昏厥、呕吐、休克等中暑症状外(Soneja et al., 2016; Watts et al., 2018)，极端高温还伴随急性心脏衰竭、慢性心脑血管疾病以及呼吸系统疾病等(Fisher et al., 2017)。长期处于极端高温的环境中，人们会感到压抑、沮丧，进而导致罹患精神疾病的概率增加(Page et al., 2007; Hansen et al., 2008; Wang et al., 2014)。此外，极端高温还会引起用电能耗增加、基础设施运行中断、粮食供应困难、医疗体系瘫痪等后果，甚至引发全球经济危机(Wang et al., 2023; Gabbe & Pierce, 2020；Wilson, 2020；Zander et al., 2015；孔峰，2023)。

极端高温灾害频发对我国的应急管理提出了新的挑战。《2022年柳叶刀人群健康与气候变化倒计时中国报告》发现，相较于1986—2005年，2021年中国人均多经历7.85个热浪天，这导致人们户外的安全活动时间缩短48.2%，潜在劳动时间减少7.1%，野火风险增加62.7%(柳叶刀倒计时亚洲中心，2022)。我国1979—2020年的热死亡数据显示，14%的居民死亡与高温异常相关，高温诱发的热疾病高达20多种(Chen et al., 2022；聂敬娣等，2021)。另一项研究揭示，若全球升温幅度从1.5℃增加到2℃，我国每年将增加约2.8万个热死亡病例(Wang et al., 2019)。概言之，城市极端高温已然成为威胁人类生活、城市发展和社会安定的隐形杀手。然而，各国政府对极端高温灾害的风险感知和认识还不充分，对具有警示性的监测预警和防热措施重视不够(Ballester et al., 2023)，公众对极端高温的健康风险感知也偏低(Howe et al., 2019；程顺祺等，2019)。

本文系统地梳理了过去70余年(1950—2022)与极端高温事件相关的文献，通过“极端”“高温”“热浪”“灾害”“治理”等关键词的组合，在Web of Science、Scopus、EBSCO、Google Scholar、中国知网等文献数据库检索相关研究。本文讨论的高温灾害主要指由于气候变化引发的极端热和城市热岛效应而加剧的急性和慢性热风险后果，以单次的极端高温事件(extreme heat event)和持续高温形成的热浪(heatwave)为主要表现形式，不包括农林业、植物学中的干旱灾害，也不包括特殊场所高温事故[1]。笔者在对题目和摘要进行人工筛选并通读全文后，以160余篇论文作为本文开展分析的基础文献库。进而，本文从工程－技术、组织－制度、政治－社会三个维度讨论不同学科对极端高温灾害的理论研究及其推动的实践探索，剖析极端高温灾害复合治理的关键机制，拓展风险－灾害－危机连续统理论的应用场景(童星 & 张海波，2010)。

[1]本文回顾的高温灾害不包括在特定场所里由高温引发的事故灾害，如矿井煤仓高温事故、海洋石油高温灾害、瓦斯高温事故等，也不包括农林业和植物学科中高温引发的干旱现象。

20世纪80年代，随着全球变暖问题日益严峻，学者们通过历史气象数据观测到气候温度的异常，开始从工程－技术视角对极端高温灾害进行探讨(Prezerakos, 1989)。对极端高温灾害的定义首次出现在20世纪90年代，其将连续2—5天之中最高温度超过某个温度阈值的现象称为极端高温事件 (Prezerakos，1989)。此后，科学家们开始更详细地记录和分析极端气候事件，研究这些事件对城市基础设施、能源系统、水资源管理和公共卫生的影响，探索如何通过改善城市规划减轻极端高温效应(Bastos et al.，2014；Burillo et al., 2019；McEvoy et al., 2012；Santamouris et al., 2020)。2003年欧洲热浪之后，工程和技术领域对极端高温影响的研究显著增加，聚焦通过工程技术手段预测城市热岛效应对经济、环境、社会的潜在破坏性，提出改进城市规划、建筑设计和紧急响应系统，减轻未来热浪事件影响(Santamouris et al., 2020)的科学建议。近年来，随着大数据与智能化应用的发展，极端高温灾害的测量与预警得到广泛关注。从总体上看，在工程－技术视角下，关于极端高温灾害的研究主要侧重于从新技术、新数据的应用出发，识别极端高温灾害的特征与影响机制，提出基于大数据和强调智能化治理的新路径。

工程－技术视角下的极端高温灾害理论研究经历了从强调特征识别到效应分析，再到灾害模拟的发展历程。早期的极端高温灾害研究聚焦其特征与演化机制，大部分使用气象站数据，如温度、湿度、气压等，耦合指数分析和卫星遥感技术，模拟长期和短期的演化过程(Vaneckova et al., 2008；黄丹青，2008)。自1972年起，极端高温灾害监测技术的热点从一般卫星专题绘测仪转向增强型卫星绘测仪、热红外传感器(TIRS)和中分辨率成像光谱仪(MODIS)(Kovats & Hajat, 2008)。由于极端高温事件频发对人们的生产生活产生影响，研究重点关注极端高温灾害对经济社会发展的影响效应，大量的研究结合经济、环境、人口等领域的多源异构大数据，通过生物统计、因果相关、演绎推断、大数据驱动的健康实验、地理信息系统等工程技术方法研究极端高温灾害对生产、生活、生态空间的效应(Basagaña et al., 2011; Huang et al., 2011; 徐金芳等，2009)。随着大数据、机器学习、人工智能技术的广泛应用，更先进的异常温度监测技术和复杂模拟系统被应用于极端高温灾害的模拟与预测研究。例如，近地面的温度监测技术，通过车载探测仪、无人机传感器等收集更加精确的温度数据(Vaneckova et al., 2008; O'Neill et al., 2009; Rosenthal, 2010)；社区地球系统模型(community earth system model)和流动模拟技术，模拟大气、海洋、陆地和生物系统与极端高温事件的互相作用，提供更精确的预测结果(Anderson et al., 2018；Founda & Santamouris, 2017; Zhao et al., 2018)。

在工程－技术视角下，极端高温灾害的治理在宏观和微观层面开展了诸多的实践探索(见表1)。宏观层面，极端高温灾害的治理主要集中在城市高温智能预警、生态基础设施防控、城市结构优化等工程措施。城市高温预警工程主要通过气象和健康数据，构建精准的时间和地点警示系统，应对极端高温引发的健康危害问题(吴朝玮等，2024；Hajat et al., 2010；Liukaityte & Koppe, 2009；Kotharkar & Ghosh，2022；Sheridan & Kalkstein, 2004；Toloo et al., 2013)。生态基础设施防控工程应用最多，实践效果也最显著，主要通过绿色基础设施、蓝色基础设施建设[1]，推进控制温室气体排放等直接或间接降温措施(葛伟强等，2006；周红妹等，2002；Afshari et al., 2018；Barnes & Dow, 2022；Byrne, 2015；Emmanuel & Loconsole, 2015；EPA, 2008；Lenzholzer & Kluck, 2020；Lingman et al., 2023；Liu et al., 2021；Matthew et al., 2015；Norton et al., 2015；Peng et al., 2021；Weng et al., 2004；Zheng & Weng, 2018)。城市结构优化工程主要通过建筑材料设计、城市规划和功能布局、土地利用管理等方法对城市环境进行绿化、更新和功能调整，提升城市环境整体热吸收和热适应能力(Matthews et al., 2015；Jacobs et al., 2020；Peng et al., 2020；Cao et al., 2015；Qin, 2015；Santamouris, 2013)。

[1]绿色基础设施是基于自然解决方案构建的绿色网络系统，蓝色基础设施是以水体为核心要素的管理网络系统，二者统称为蓝绿基础设施。

微观层面的治理包括生态固碳技术、环保节能技术和智慧服务技术。生态固碳技术主要解决大气中二氧化碳浓度过高的问题，通过增加和优化碳汇，吸收或储存大气中的温室气体，减缓全球变暖的速率(Depietri, Renaud, & Kallis, 2012; Jenerette et al., 2011; Pataki et al., 2006)。环保节能技术渗透在能源生产、传输、消费全链条，多使用在建筑设计、能源高效转换和利用、电动汽车交通和公交系统电气化等领域(刘艳红，2007；刘焱序等，2017；Nicol & Humphreys, 2002；Smith & Livermore, 2008)。智慧服务技术强调应用新一代信息技术，如人工智能和物联网，建设社区高温救济网络(韦国锐、林涛， 2022；Heusinger & Sailor, 2019；Santamouris et al., 2020；Materia et al., 2023; Zhi & Wang, 2023)。总而言之，在宏观或微观层面应对极端高温灾害的两大技术思路就是减缓和适应，其要点在于提高城市对极端高温的适应能力，缓解极端高温的灾害后果。

随着极端高温灾害的常态化，其治理模式从强调工程技术转向多元治理。越来越多的政府部门和社会团体参与到极端事件防治工作中，使得治理网络呈现复杂化和多元化的特点(Comfort, 2002；Comfort & Kapucu，2006)。在全球范围内，国际气象组织(World Meteorological Organization，简称WMO)是应对极端高温灾害最为关键的组织。1988年，WMO和联合国环境规划署(United Nations Environment Programme，简称UNEP)合作成立联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change, 简称IPCC，以下简称“联合国气候变化委员会”)，汇集世界各国的科学家和政府代表，为全球气候变化提供科学证据，推动国际社会应对气候变化。1995年芝加哥热浪和2003年欧洲大陆热浪事件之后，应对全球气候变化和极端气候事件的参与组织变得更加多元，参与方式也从“被动管控”转变为“联动共治”(Stone et al., 2019; Lanza & Stone, 2016; Stone et al., 2013；Jay et al., 2021；Wang et al., 2021)。从总体上看，“组织－制度”视角关注不同类型的组织的功能与行动特征，以及相关制度体系的构成与特点。

从组织－制度视角看，在以“一案三制”为核心的应急管理体系中(钟开斌，2009)，可以从体制、机制、法制三个层面探讨包括极端高温灾害作为突发事件的应急管理。在体制方面，极端高温灾害的治理涵盖纵向治理和横向治理两个维度，关于纵向治理的讨论关注集权－分权概念下的灾害应对，分析自上而下和自下而上两种治理体制的异同(Lass, 2011)；关于横向治理的讨论聚焦多元主体和多部门之间的合作与协同(Klinenburg, 2015；Poumadère et al., 2005)。

在机制方面，探索极端高温灾害治理的研究视角包括整体性政府治理(程顺祺等，2019)、嵌套规划方法(nested planning)(Keith et al., 2021)、主体责任视角等(Mees et al., 2015；Bolitho & Miller, 2017)。其中，组织协同机制是一个全球性议题。例如，有研究建议在热浪袭击时特设一个气候调查小组协调各部门应对极端热问题(Mahlkow et al., 2016)，尽管至今尚未形成一套成熟的极端热评估体系(Stone et al., 2019; Lanza & Stone, 2016; Stone et al., 2013；Jay et al., 2021；Wang et al., 2021)。在我国，相对于旱涝、台风等极端事件，应对高温热浪的体制机制在研究中受到关注的时间偏晚，关于部门协同联动机制的研究和实践进展都相对缓慢(王伟光、郑国光，2013)。

在法制方面，在建立极端高温灾害应对的法律制度上还存在分歧。例如，有学者认为，极端热治理应该与空气污染的法律制度合并，以期从健康和韧性层面获得关注和保护(Stone, 2005)；也有学者认为，极端热应该成为官方认可的突发事件之一，值得国家发布紧急状态声明(emergency declaration)来获得关注和资源(Bolitho & Miller, 2017)。

极端高温灾害的治理组织从政治尺度上可以分为国际型、区域型、国家型和地方型(见表2)。国际型组织承担减少极端气候事件风险的全球责任，督促加强极端事件的风险识别、评估、监测、预防，致力于开展宏观层面的全生命周期的灾害治理(IPCC, 2012，2014)。区域型组织重在进行灾害评估和制定应对战略，提供资金、技术和行动上的支持(ADPC，2010)。国家型和地方型组织大部分也是灾前就存在的“维持型”组织，多以执行常规任务为主(周利敏，2007)。地方政府的基层组织(如社区组织)主要在提高灾害风险意识、组织社区应对以及执行灾后恢复计划中扮演关键角色(Hammer, et al., 2020；Liu et al., 2023；刘泽照、祖嘉玮，2023)。极端高温灾害的治理组织还包括以学校和科研机构为代表的结构扩张型和功能拓展型组织(Bolitho & Miller, 2017；Ebi, 2019)，以及以志愿者组织为代表的非政府突生组织(Belkin & Kouchaki，2017)。本文将与极端高温灾害相关的组织机构按照尺度类型和制度特征梳理，如表2所示。

在全球范围内极端高温灾害治理过度依赖政府行政职能的现象比较普遍，非政府组织的自发性和积极性有待加强(Klinenburg, 2015; 程顺祺等，2019)。在认知决定行动的逻辑下，组织对极端高温灾害的知识储备、态势感知等方面差异较大，进而导致了应对行动上的差异。例如，一项针对暴雨和高温协同治理的案例研究发现，即使政策层面同时强调暴雨和极端高温的危害性，但是行动单位在实际灾害风险的评估工作中，被暴雨洪水的视觉冲击模糊了行动焦点，救助基金和资源大面积向暴雨洪水的治理倾斜，导致因高温产生的死亡和患病人群得不到有效救助(Barnes & Dow, 2022)。由于对极端高温有“灾害偏见”， 这种复合灾害场景中的焦点模糊现象还发生在政府和公共组织之间：不同的灾害认知导致在极端高温灾害应对行动的优先级落后于暴雨洪水灾害(Barnes & Dow, 2022)。

在政治－社会视角下，极端高温灾害的治理起源于全球对气候变化议题的关注。20世纪90年代，气候变化的科学研究取得显著进展。1997年12月11日，149个国家和地区的代表在日本共同制定研究第一个具有约束力的国际协议《京都议定书》，该公约于2005年2月16日生效，要求发达国家承诺在2008年至2012年间，在1990年排放水平上平均减少至少5%的温室气体排放。2015年12月12日，全球197个国家共同签订《巴黎协定》，该协定在一年内便生效，旨在大幅减少全球温室气体排放，将本世纪全球气温升幅限制在2℃以内，同时寻求将气温升幅进一步限制在1.5℃以内的措施。极端高温事件频发高发，推动了应对气候变化的全球合作。同时，治理极端高温灾害涉及政治决策、国际合作、经济发展、社会正义、环境公平等重要且敏感的议题，一些气候变化治理措施(例如推广可再生能源)可能引发经济重组和转型，触动现有的经济利益格局。极端高温灾害在不同国家的灾害体系中占据不同的优先级，资源配置需要平衡和博弈。在政治－社会视角下，极端高温灾害治理还包括公众参与和民主治理，涉及对环境公平与社会正义等理论的探讨，强调多方利益相关者平等地加入治理过程，共同应对极端高温带来的政治社会挑战。

政治－社会视角下的理论研究主要聚焦于极端高温灾害的社会公平和风险评估问题。极端高温引发的公平议题主要包括人口健康风险不平等、社会经济结构不平等、热适应措施和资源不平等，其具体内涵和文献梳理如表3所示。关于不同人群热健康风险差异的研究显示：弱势群体，如老年人、低收入人群、残障人士对昼夜持续性的复合高温异常敏感，适应能力也相对较差，对极端高温的脆弱度更高(Cai et al., 2019；Wilson & Chakraborty, 2018；Wang et al., 2021；谢盼等，2015)。此外，极端高温灾害对不同地域的影响也有差异，如郊区、边缘区、乡镇等地区因基础设施的配置不足，缺乏有效应对极端高温的措施，导致地域间极端高温应对能力的差异性增大(Cutter, 2006；Pelling, 2003)。

极端高温的风险评估研究衍生于社会脆弱性理论，是灾害学领域的脆弱性理论在社会环境领域的延伸(Yuan et al., 2017)，多以社会脆弱度为基础指标，耦合致灾因子和暴露度，构建应对极端高温的风险指数体系，主要研究极端高温灾害引发的社会公平问题(Aubrecht et al., 2013；Hua et al., 2021；Verdonck et al., 2019)。极端高温公平议题(extreme heat justice)衍生于气候公平(climate justice)理论，是环境公平理论的分支，也是社会公平理论的重要组成部分(Athanasiou & Baer, 2011；Mitchell & Chakraborty, 2014；White­Newson et al., 2009；Zhang et al., 2023)。

政治－社会视角下的实践探索主要关注全球合作变化及适应策略。虽然联合国气候变化委员会证实了气候变化和极端气候事件的严峻趋势，但全球各国对极端高温相关议题的认知和关注度依然差异甚大(IPCC, 2012；2014)。在发达国家，极端高温被视为一种健康威胁，尤其是高收入的发达城市，关注因适应性措施不平等而加剧的社会不公平问题(Hondula et al., 2015；Turek­Hankins et al., 2021)。发展中国家更多地将极端高温视为一种与诸如干旱的水文灾害类似的自然灾害，是基础民生和农业问题(Turek­Hankins et al., 2021)。极端高温灾害的适应性策略和减缓性策略是两大主流政策导向。减缓性策略是通过直接减少温室气体排放，以从成因上减缓气候变化速率，稳定和降低极端气候事件的发生概率；适应性策略是通过增强社会、经济和环境系统的抵御能力，对于已经发生或预期的气候变化及影响做出预防性的、及时的、短期与长期并举的灾害全周期响应(Liu et al., 2021; Santamouris et al., 2020；彭仲仁、路庆昌，2012)。国际上对气候变化的关注，尽管在设定减排目标以推动清洁能源利用上已经达成基本共识，但对极端高温灾害的政策制定和执行推进缓慢(Dunn, 2002; Levin et al., 2012)。

对于海平面上升、城市微气候极端化这种不可逆转的灾害，适应性策略的社会经济效益往往更高(Peng & Song, 2018)。然而，各国政府都更重视以节能减排为主导的减缓性策略，以控制全球升温的幅度，在客观上容易忽视应对极端气候灾害的适应性策略(蒋存妍等，2021；彭仲仁、路庆昌，2012)。这种政策注意力偏差是由政府机构对极端高温灾害的风险感知差异导致，而对高温的风险感知基于气候灾害治理的知识和认知水平，从而间接影响政策注意力在此类突发事件上的分配(Biesbroek et al., 2022)。

在气候变化议题上，全球层面的气候应对计划、规划行动策略以及应急管理政策都具有高度的模糊性，这是政策执行受阻的重要原因(Ji & Darnall, 2018；Kiunsi, 2013；Bulkeley, 2010)。一项针对美国1899个地方政府的调查显示：仅有不到7%的城市制定了关于适应气候变化的减缓性和适应性规划政策(Liao et al., 2020)。欧盟国家在应对极端气候事件议题上的政策态度看似积极，但相关研究显示：其在节能减排的政策目标上没有制定强制性实施要求，使得地方政府在执行应对气候变化的措施时仍然被动和消极(Koutalakis et al., 2010)。在应对极端高温灾害的政治决策中，政府面临着在有限的资源和多重紧迫需求之间进行权衡的巨大挑战(Mahlkow et al., 2016)，需要有效处理治理优先级中的一些议题竞争。例如，空调的大面积使用伴随超高电能耗和间接的碳排放，也间接导致城市微气候环境的升温，这是人们在追求热舒适和更高生活品质时，与“双碳”目标之间的博弈。又如上文提到的水体系统虽然被证实是城市降温的有效方法，但在水资源匮乏的干旱或半干旱地区，水体吸收温度的降温措施效果并不理想。再如，一般土地利用规划优先考虑的经济发展因素和极端热灾害规划中需要考虑的气候因素往往产生竞争关系(Donner et al., 2017)。

我国首次出现“城市高温灾害”概念是在20世纪90年代(谢德寿，1994)。随着高温愈发“极端”，出现了第一个较为被广泛认可的“极端高温”灾害定义，即基于积累频率的统计方法，将日均温度高于90%积累频率的极端高温事件界定为一个极端高温灾害日(黄丹青，2008)。该定义结合国际上对极端高温事件的分析方法，以我国南京站的日温度资料为基础，寻求到一个适合我国大部分城市的极端高温阈值，并将其适用于旬、月、季的时间尺度(黄丹青，2008)。此后，大量的专家学者在我国各个省、市、地区以及全国层面展开了极端高温灾害的影响评估、特征机制、应对策略等一系列案例和实证研究[1]。

[1]作者梳理了全国不同范围内的极端高温灾害研究文献，有兴趣的读者可通过联系作者获取。

在我国的极端高温灾害研究中，绝大多数聚焦高温热浪的特征模拟、成因分析、趋势演变和风险评估，其中，风险评估是基于经典的风险三角理论(Risk Triangle Theory)，即致灾因子、暴露度、脆弱性这三个因素，依赖气象数据，利用改进的气候模型和卫星遥感技术，预测极端高温的强度和频率，分析气象学成因，监测空气与地表温度变化(Chen et al., 2022；Shi et al., 2019；Yang et al., 2021；Wang et al., 2021；陈敏等，2013)。研究显示，我国的极端高温灾害呈现显著的复合特征，其与城市化、人为碳排放、热岛效应均有紧密关系，这一结论在珠三角地区、长三角地区、香港均得到验证(Shi et al., 2019；Wang et al., 2019；Wang et al., 2021；李琪等，2016)。另一个相对集中的主题为影响评估研究，主要基于热健康和热疾病的因果关系，重点关注极端热对脆弱人群的影响，利用地理信息系统等空间分析方法，揭示极端高温影响的不均等性，并结合脆弱性、风险等概念工具进行热健康风险的量化和评估研究(Cao et al., 2020；Hu et al., 2017; Hua et al., 2021; Ma et al., 2023；Zhang et al., 2019；陈倩等，2017)。在这一主题上，小部分研究还关注极端高温下的工作环境和职业健康问题、热健康行为风险、电力供应等问题(Ban et al., 2019；Du et al., 2019；Morakinyo et al., 2019)。第三个相对集中的主题围绕极端高温灾害的减缓和适应措施，探索不同规划尺度上应对极端高温灾害的有效策略(Yan et al., 2020；Zeng et al., 2022)。其中，有关我国极端高温预警系统的相关研究重在评估当前已经形成的预警制度和预警系统的有效性(Tan et al., 2004；Wu et al., 2020；兰莉等，2016；汪庆庆等，2014)。此外，个别研究还讨论了大数据分析和“人工社会”技术在我国极端高温灾害治理中的应用(He at al., 2019)。

虽然我国关于极端高温灾害治理的研究取得了一些进展，但无论是从极端高温灾害频发多发的现实挑战看，还是从对其与全球其他国家的比较分析看，都存在不足；尤其从基于工程－技术、组织－制度、政治－社会三个维度的复合治理看，存在巨大的提升空间。

首先，面向极端高温的智能技术尚处于早期探索阶段。我国城市发展迅速，高密度建设和大面积的混凝土化导致城市吸热和储热能力增强。解决这些发展中形成的城市热量积累问题，需要投入大量时间和资源研究和解决其中的工程和技术问题。截至2023年4月，我国北京、上海、重庆、广州、武汉、南京、哈尔滨等多个城市都开始探索建立极端高温健康预警系统。这些系统通常由地方气象局、卫生健康部门和应急管理部门联合运营，为公众发布高温警报并提供防护建议和行动指南，但数字化、智能化应用程度不高(见表4)。此外，我国冷却技术的广泛应用促进了制冷设备的普及，可能间接导致巨大的能源消耗和碳排放，从而加剧了微气候变暖问题，也为我国“碳中和”发展战略的实现造成困境。随着人工智能时代的到来，AI技术在智能温控、能源消耗分析、可再生资源整合、电网运行优化、更高效的碳捕获和储存技术研发等方面，可以为技术降温和人工排碳之间的矛盾提供新的可能性。

其次，传统灾害应急制度缺乏对极端高温的针对性。我国当前的应急管理体系的启动通常以作为焦点事件(focusing event)的突发事件为触发条件，而极端高温事件或热浪引发的民生和健康问题通常进展缓慢，很难成为焦点事件，导致现有的应急管理体系缺乏针对性。长期的高温灾害还会对基础设施系统造成级联损害，可能引发一系列管理上的问题，这些更是未能得到重视。针对极端高温风险的评估、保险等制度暂未包括在应急规划和应急预案之中。单一应对措施无法满足极端高温灾害的多元需求，因此，需要基于极端高温灾害的复合特征，展开有针对性的科学研究和规划干预，实施多层级、多维度、复合型的治理措施。

最后，建设适应极端高温灾害的城市需要强化治理手段。我国气象、卫生、规划、应急等核心部门治理极端高温的职能碎片化，参与主体职责不明晰，各部门对极端高温灾害的风险认知水平和合作意愿偏低。政策实施上的监督力度和激励程度不够，导致执行力度低。建设具有气候韧性的城市大多以设施改造为主，缺乏建设后的治理措施，并且治理主体大多限于政府，缺少基层组织与公众的多元参与。

1994年，国务院发布《中国21世纪议程》，首次提出“适应气候变化”理念。2007年，发改委发布《中国应对气候变化国家方案》，明确了中国适应气候变化的各项任务。自此至2009年，我国各省级政府完成了应对气候变化方案的编制工作，细化了应对气候变化的任务目标。2013年发布的《国家适应气候变化战略》首次将应对气候变化提升到国家战略高度，旨在加强中国在未来几十年内对气候变化的适应能力，确保国家的可持续发展和社会福祉。2015年，我国发布《中国极端天气气候事件和灾害风险管理与适应国家评估报告》，这是我国第一部与极端天气气候事件和灾害应急管理相关的评估报告。2016年，为进一步提升城市的气候变化适应能力，国家发改委、住房与城乡建设部等有关部门制定了城市适应气候变化行动方案，并于2017年印发《气候适应型城市建设试点工作的通知》，选择28个试点城市推进相关工作。然而，《气候变化绿皮书：应对气候变化报告(2020)》指出，大部分试点城市在积累建设经验的同时，仍然存在对适应气候变化认识不足、基础能力薄弱、工作制度和设施保障不完善、跨部门协作机制不健全等问题。2022年6月，生态环境部牵头印发《国家适应气候变化战略2035》，明确指出“减缓和适应是应对气候变化的两大策略，二者相辅相成，缺一不可”，这为极端高温灾害的复合治理提供了新的战略指导。

更为重要的是，自2014年总体国家安全观提出以来，“生命至上”已经成为我国应急管理的价值目标，不仅在安全生产领域得到严格的落实，也深刻地影响了自然灾害的应急管理，是中国应急管理效能的首要生成机制(张海波、童星，2022)。2022年，党的二十八大报告专章部署国家安全体系和能力现代化，专节部署提升公共安全治理水平，要求建立大安全大应急框架，推动公共安全治理模式向事前预防转型。这些都为加强极端高温灾害的理论研究和实践探索提供了新的动力。在总体国家安全观“生命至上”的价值目标的引领下，加强极端高温灾害的应急管理不仅是建立大安全大应急框架的应有之义，也是推动公共安全治理模式向事前预防转型的重要领域。在这一前提下，推进极端高温灾害复合治理的理论研究和政策实践正当其时。

极端高温灾害的复合治理研究在过去20年中逐步发展形成一个新的跨学科研究领域，相关主题从宏观的政治博弈、政策制定、组织管理，到微观的个体认知、风险行为、规划应对需要大气科学、地理学、政治学、社会学、建筑与城乡规划学、环境科学与工程学、公共管理学、公共卫生与预防学、心理学等多学科的交流与合作。本文总结了不同学科在极端高温复合治理议题上的关注重点和作用定位[1]，这些研究内容有区别更有交叉，不同学科领域的研究内容边界趋向模糊化，研究尺度趋向多元化。推进极端高温灾害的治理实践要融合多学科知识，以推进应急管理学科建设为契机，未来可在三个方向上拓展极端高温灾害复合治理的理论研究和实践探索。

[1]由于篇幅限制，关于不同学科下的极端高温灾害研究分类，有兴趣的读者可通过联系作者获取。

以物联网、人工智能、大数据为代表的新一代信息技术对人类社会带来全面而深刻的影响，对推进应急管理现代化具有战略意义(张海波等，2022)。极端高温灾害治理具有复杂性，应用信息技术可以降低治理过程中的不确定性，可重点从以下几个方向展开研究。一是充分利用传感器网络、卫星遥感技术、无人机等手段实时收集相关数据，深度应用大数据分析技术，实现数据收集和分析的智能化。二是开发基于人工智能的预警系统，例如使用卷积神经网络技术对城市极端高温风险进行自动监测，提高预测模型可解释性；利用自然语言处理(NLP)和众包数据收集技术，提取和分析灾害全过程的社会媒体信息，借助移动应用和社交网络平台传播预警信息，实现高效精准的预警触发系统等。三是使用地理信息系统、城市仿真建模和数字孪生技术，分析城市结构和基础设施系统，耦合人工智能识别技术和决策树算法，对城市建筑群关键要素进行深度分析，形成环境温度易感风险评估感知地图。四是开发智能化应急响应平台，实现对救援人员和物资的实时调度，优化救灾物资的地理分布，完善平急两用基础设施网络布局。五是利用虚拟现实(VR)和增强现实(AR)进行极端高温灾害科普，提高公众和社区层面的防灾意识和响应能力。

极端气候事件复合治理仍然存在“头疼医头、脚疼医脚”的现象，增强应对极端高温灾害下的系统韧性，可重点从以下几个方面展开研究。一是在统筹发展和安全的理念下，厘清减缓与适应的区别，揭示事前、事中、事后全过程组织统筹机制，结合多案例分析，识别极端高温灾害复合治理体系的关键要素，以系统思维强化关键要素间的关联。二是加强极端高温灾害应急能力实证研究，从全球热治理试点城市的实践经验出发，结合多案例分析和量化模型，识别和评估公众热健康风险，同时结合时空视角探索建立热健康风险方法框架。三是采用情景规划(scenario planning)理论和方法，通过理解城市发展规律，模拟城市土地使用、经济活动、交通系统、住房情况以及人口分布等子系统随时间的演变规律，对未来可能的灾害场景进行预测，服务战略规划的制定。四是从政府提供公共安全的职能视角出发，结合复杂适应系统理论，分析政府机构在应对突发极端高温事件下的应急准备、风险感知、应急响应和危机学习，揭示形成合力的组织协同机制，探索多主体协同治理极端高温灾害的动态演化机理。

在全球协作的层面，极端高温灾害治理需要各国共同参与，形成全球合力。通过建立全球气候治理机制，推动各国在减排、能源转型、科技创新等方面开展合作，共同应对极端高温等气候变化挑战，尤其是要增加发展中国家和欠发达国家在应对全球气候变化中的参与水平，切实提升全球气候公平。同时，国际社会应加强信息共享和预警机制建设，提高全球应对极端高温事件的协同能力。在各国的国家战略层面，政府需要转变传统的治理思维，将极端高温治理纳入国家战略规划，制定长期和短期的应对策略。在基础设施建设方面，应注重在平急两用基础设施的规划和建设中广泛吸收公众意见和建议，确保在极端高温事件发生时能够迅速启动应急响应机制，保障人民生命财产安全。此外，政府还应加强科普宣传和教育，提高公众对极端高温事件的认知和应对能力。在地方治理层面，地方政府应根据本地实际情况，制定具体的应对措施和预案，强化当地居民、社区、企业等各方共同参与，探索具有地方特色的极端高温治理模式。地方政府应加强与上级政府的沟通协调，确保在极端高温事件发生时能够迅速获得资源和支持，并关注弱势群体、边远地区居民的极端高温应对能力。

参考文献：略

初审：罗义

审核：林川

审核发布：朱亚鹏