当期荐读 | 2024年第5期 数据要素市场化推进：进展、问题与对策

数据要素市场化是事关经济社会建设和国家发展的重要战略。为了充分释放数据要素的价值，培育数字时代的新质生产力，我国正以政府为引领，全面协调社会组织与市场主体的力量，共同推动数字中国的建设，推进数据要素市场化的进程。在数据要素市场发展中，需要创新基础制度、完善流通规则、激发主体活力，以生产关系的创新发展支撑新型生产要素的创新配置。目前我国正多措并举推进数据要素市场化配置改革，包括建立健全数据基础制度和数据要素收益分配机制，提升数据资源开发利用水平，大力发展数字经济和提升数字化公共服务能力，推动数据科技创新发展，优化数据基础设施布局，促进区域人工智能产业生态发展等。各地的实践进展如何、有何成效又面临哪些挑战？研究这些问题并归纳各地的发展现状，有助于总结国内数据要素市场化发展的共性问题，提炼发展经验，对推动数据要素市场化向纵深发展具有重要意义。

持续深化和推进数据要素市场化进程，有赖于多方主体的协作和共同努力，包括政府、社会组织、技术力量等。这些主体在推动数据要素市场化进程中扮演着重要角色，其中政府的作用尤为关键，政府需要在政策制定、组织建设、市场监管、创新推动等方面发挥积极作用，以促进数据要素市场的健康有序发展。因此，从政府的视角，探究各地如何推进数据要素市场化工作，对于构建科学化、系统化的数据要素市场化推进机制至关重要。

学界对于政府推动数据要素领域发展的理论和实践给予了极大的关注，结合具体问题开展了跟踪和评价研究。公共数据作为政府推动数据要素市场发展的重要抓手，其共享、开发与利用得到了极大的关注。例如郑磊等针对中国多个地区的开放政府数据实践进行了比较研究，涵盖了基础、数据、平台三个方面共13个维度。周文泓等从运营定位、行动要素和运营保障三个方面，对我国副省级以上地区的公共数据授权运营实践进行了系统梳理。王皓梳理了公共数据资产相关的法规制度和行业研究成果，对公共数据交易产业的发展进行了总结分析。此外，随着数据要素市场的重要性日益凸显，越来越多的研究开始关注政府在这一领域的各方面行动进展。例如，顾洁等以城市为单元研究了数据要素市场就绪度，杨辉等从数据标准的角度梳理国内外数据要素市场发展。尽管这些研究围绕数据要素市场的不同方面进行了探索和分析，但是目前尚未有研究对数据要素市场发展进行全面调研和深入评价。此类研究的开展对于全面了解数据要素市场化配置改革的成效和进展具有重要意义，能够为政策制定者和实践者提供参考。

2023年下半年，中国人民大学信息资源管理学院课题组基于数据要素市场化推进力评价体系，对31个省(自治区、直辖市)(不包含港澳台地区)的实践推进情况通过专业数据库查询、实地调研、网络检索等进行数据收集，从基础环境、保障支撑和执行推进三个维度评价我国数据要素市场化推进力，形成《数据要素市场化推进力指数(2023)研究报告》。本研究在此基础上，全景式分析我国数据要素市场化的实践进展、现存问题，并提出相应的政策建议，具体内容涵盖了数字产业发展、政策标准建设、技术基础设施建设、公共数据开发与授权运营、数据交易等多个方面，以期为数据要素市场的建设与发展提供启示。

本研究以数据要素市场化推进力评价指标体系为基本框架展开调查，进行了三个阶段的数据收集，包括公开数据采集、与省级主管部门对接的数据补充、对代表性地区的实地调研，最后根据获得的数据和文本资料进行了定量和定性的数据分析，获得我国数据要素市场化推进的概述。各部分具体说明如下。

2.1   调查框架

数据要素市场化推进是一项涉及多层面工作的复杂工程。本研究依托数据要素市场化推进力评价指标体系，对我国数据要素市场化推进情况进行深入调研和全面概括。该体系涵盖了基础环境、保障支撑、执行推进三大维度，以及进一步细分的7个二级指标、17个三级指标和33个四级指标。该体系汇集了来自学术界、政府、产业界、研究院的专家智慧，为我们提供了一个科学的框架，用于全面理解当前我国数据要素市场化推进的现状。

基础环境体现数据要素市场建设所依赖的基本条件，主要关注数字经济产业环境的发展；保障支撑体现数据要素市场建设所需的全方位保障措施，重点包括政策标准、技术支撑和组织工作三个方面；执行推进体现数据要素市场建设的实际行动，当前阶段特别关注数据开放、公共数据授权运营、数据交易流通三个方面。表1展示了该体系的一、二级指标。

本研究并不局限于基于评价指标体系进行地区性定量评价，而是着眼于对我国数据要素市场化的整体推进进行全面回顾与总结。本研究的核心目标是综合概述当前的发展现状，而非单纯关注各地区在各指标上的得分及排名。

2.2   数据收集

为了深入掌握和全面了解全国的具体情况，课题组对31个省（自治区、直辖市）进行数据收集。数据收集工作分为三个阶段（见表2）。

第一轮是公开数据采集，课题组通过网络资源和专业数据库，采集了31个省（自治区、直辖市）在各维度上涉及的相关信息，时间截至2023年9月。每个地区的数据由一位数据采集人员进行采集，随后由另一位研究人员进行核查，在数据采集范围等存疑之处通过团队讨论来解决。

第二轮是数据补充，通过与省级主管部门对接，进行相关信息补充和确认，时间截至2023年10月。这一阶段共收到北京等13个地区的回函。研究人员针对回函中反馈的信息认真解读，根据调研以及框架中的界定选择是否采纳。

第三轮是实地调研，对代表性地区进行了实地调研，从而更深入地了解数据要素市场化的实践发展前沿，时间截至2023年11月。实地调研的地区包括北京市、广东省、福建省、山东省、深圳市和杭州市，调研单位包括当地的数据要素市场主管部门、数据交易所以及数据集团等，通过座谈交流和资料获取，更加深入地了解各地在数据要素市场化方面的实践和发展中面临的问题。

2.3   数据分析

根据收集的数据和资料，进行分析，具体包括定量分析和定性分析两方面。

一方面，对我国31个省（自治区、直辖市）的数据要素市场化推进力开展定量评价和对比分析。对采集的数据进行相应信息提取和计算，获得不同地区在各级指标的得分和总分，从而了解表现突出的地区和区域间发展差异。邀请信息资源管理、公共管理等领域的专家共29人，对测评结果进行函评，结合专家意见，形成最终的定量评价结果。

另一方面，由于本研究并不局限于地区性定量评价，而是致力于对我国数据要素市场化的整体推进进行全面回顾与总结，因此也包括对各类相关材料进行综合分析。这部分主要是对调研资料开展内容分析，按照评价指标体系的层次对数据要素市场化推进进行全面总结与分析，包括总体进展、以及各维度上的具体实践进展。

在此基础上，指出我国数据要素市场化在三个维度方面存在的问题，进一步提出相应的政策建议。

3.1   总体进展分析

3.1.1  量化评价结果

基于调查数据对31个省（自治区、直辖市）在数据要素市场化推进力开展评价，结果显示，我国数据要素市场化推进整体上形成三大梯队。此次评价中60分以上的地区如表3所示。

第一梯队包括前10个地区，这些地区在数据要素市场化推进方面，凭借其数字产业基础，享有先发优势，已经率先在政策法规、基础设施和组织机构建设方面取得了显著进展。这些地区在执行推进方面已经初步探索出与自身特色相契合的发展路径，成为全国范围内数据要素市场化推进的先行者。第二梯队地区包括第11-20名的地区，这些地区已经建立较为完备的政策标准和组织体系，但在产业基础和执行推进方面与第一梯队相比仍有显著差距。这些地区正积极借鉴第一梯队在公共数据开放、公共数据授权运营和数据交易等方面的成功经验，通过试点探索实现突破性的发展。第三梯队地区由于数字产业方面的基础薄弱，在数据要素市场化推进的能力和动力上相对受限。未来这些地区有望依托国家“东数西算”工程和数据跨境流通的发展机遇，与中东部地区进行结对共建，借力推动数字经济核心产业发展，培育和建设算力产业和数据流通交易生态。

3.1.2  地域分布特征

我国数据要素市场化推进还呈现显著的地域性特征。具体来说，东部地区（平均分74.35）在基础环境、保障支撑、执行推进上均表现突出，整体推进较为全面和深入。相比之下，中部地区（平均分59.46）虽然在各维度上的表现较为均衡，但与东部地区相比仍存在一定的差距，整体推进力度有待提升。西部地区（平均分47.29）整体推进存在较大差异，部分地区在数据要素市场化的推进中仍存在一些薄弱环节，需要进一步加强。东北地区（平均分50.37）在各维度的推进上需要整体加强。本次调查研究也显示了“胡焕庸线”（“黑河—腾冲一线”）在数据要素市场化推进领域的存在性。通过以省为界，采取近似方式将全国划分为东西两部分，可以明显看出“胡焕庸线”两侧在数据要素市场化推进上的差异。特别是“胡焕庸线”以西的地区，其整体表现普遍落后，需要进一步加大改革力度和政策支持，以实现数据要素市场化的均衡发展。

3.2   分项进展解析

3.2.1  基础环境

数字经济产业环境是数据要素市场化发展的基础，其发展水平决定了数据要素市场发展的高度。2023年我国数字经济核心产业增加值超过12万亿元，占GDP比重已达到10%。由此，为更好发挥数据要素作用奠定了基础。课题组从数字经济成熟度和数字产业发展的情况两方面评价了各地基础环境的推进发展情况。结果显示，基础环境推进的平均得分为10.9分（55%，即百分制得分为55分，下文百分比同），以广东省（19.2分）为代表的东部沿海地区基础环境推进表现突出。图1显示了基础环境推进前20名的地区。

在基础环境方面，地区间发展不平衡的现象比较突出。东部地区的基础环境推进处于领先地位（平均分14.19），数字经济成熟度、重点产业（如软件与信息技术服务业、电子信息制造业）营收规模处于全国领先水平，也拥有大量高新技术企业和“独角兽”企业等，为数据要素市场化发展提供了充足动能。中部地区处于中间水平（平均分11.13），各地区发展较为均衡，其中湖北省和江西省的产业基础环境已基本接近东部地区水平，亟需推动数据要素的产业化赋能，形成规模化、高质量、高技术的数据新质生产力，促进地区企业跨越产业发展瓶颈。西部地区（平均分8.71）和东北地区（平均分8.46）整体上有待加强，成渝地区双城经济圈建设正在西部形成高质量发展的重要增长极，其他省份的产业基础环境仍非常薄弱，需要进一步筑牢数字经济发展的数字底座。

3.2.2  保障支撑

保障支撑主要反映各地为数据要素市场化顺利推进而开展的资源配置情况，涵盖数据要素市场化相关的政策标准、技术支撑以及组织工作。研究显示，保障支撑推进的平均得分24.82（71%），保障支撑初步形成，政策标准、技术基础和组织建设基本就位。各地区在保障支撑方面的推进相对均衡。图2显示了保障支撑推进评价前20名的地区。

（1）政策标准

在政策标准方面主要关注政策结构协同性、政策内容全面性和标准制定完备性三个方面的情况。东中西部各地区正在通过多层次的政策组合构建制度规范体系，从规范数据要素流动、保障市场运行的角度，为数据要素市场化工作提供了不同程度上的政策标准支撑，在实践进展上主要有三个特点。

一是数据要素制度体系基本健全，表现在“地方性法规引领、政府规章监督、规范性文件落实”的政策结构初步形成。31个省份均在宏观性政策文件中提到了数据要素的市场化配置工作。22个省份出台数据相关条例，以数据立法促进数据要素的开发、流通与利用。国家层面的“数据二十条”出台以后，各地因地制宜探索细化数据基础制度。截至2023年11月，20个省份制定了关于推动数据要素发展的具体实施方案。上海、广西、贵州针对数据要素产业发展与市场化配置出台政府规章文件。多地发布指导公共数据开放共享、数据开发、数据交易有序开展的管理办法或实施细则。二是各地政策内容全面性较高。近六成省份出台的政策内容覆盖了要素市场、数据安全与权益保障的工作，31个省市均对数据安全工作开展指导与监管，28个省市提出对权益保障工作的指导与要求。例如，贵州省专门出台《大数据安全保障条例》以强化对大数据和个人信息安全的监管，山东省和河南省配套出台多项促进数据产业建设的管理方法与实施意见，对数据确权、数据产权保护及数据隐私问题进行了充分规定。三是标准制定水平存在明显的区域差异，东部地区平均推出了44项相关标准，中部、西部、东北地区的这一平均数据分别为27项、21项、32项。在行业标准数量方面，山东省、浙江省、北京市、广东省具有突出优势，在公共数据安全、数据规范以及数据共享等方面发布标准均超过50项，有力支撑数据要素市场化建设。在标准内容覆盖度方面，约四成的省份的相关标准文件对数据分级分类、质量评估、管理、政务数据共享和开放进行了全面考虑。

（2）技术支撑

在技术支撑方面主要关注基础设施成熟度和技术研发创新性。通过调研发现，技术支撑方面较为薄弱，有5个地区的分数在百分制60分以上，21个地区的分数低于百分制30分。各地区在技术支撑方面具有显著差异。各地正着力发展新型数据中心与智能计算中心建设，构建数据中心多区域发展格局，在新型技术研发创新性方面具有显著差异。

东部地区积极利用基础设施与创新技术的优势，将其转化为数据要素市场建设的动力。长三角、粤港澳大湾区、京津冀等区域具备良好的数字化发展基础，在算力总规模上处于领先地位。北京、上海、广东、江苏、浙江等地聚集了大量科技创新企业，既是算力、存力、运力消费的大市场，又是技术、人才储备基地。通过面向具体应用场景的技术创新，东部地区在数据共享、数据安全及数据交易等方面为数据要素高效流通不断完善保障。例如，广东省在数据要素的合规评估、数据管理平台搭建、数据安全隐私保护等方面拥有丰富的专利成果。东部地区还在加快推动算力基础设施的转型升级，向面向人工智能产业发展的高性能、低功耗、绿色的算力基础设施发展。上海市、北京市、江苏省、山东省通过出台新型数据中心评估标准、打造高性能计算集聚区以及完善多中心运行模式等措施推动本地数据中心高质量发展。

中西部省份尽管在数字基础设施和技术研发上相对薄弱，但是正在积极利用地理和清洁能源方面的优势，依托“东数西算”工程有效承接东部地区算力需求。在优化全国算力基础设施布局和打造全国算力“一张网”的背景下，中西部省份有望在基础设施建设上取得显著进展。目前，以贵州省、内蒙古自治区和山西省为代表的省份充分发挥区域特色，算力产业已初具规模。

（3）组织工作

高效的政府监管和市场主体的自治是数据要素市场有序发展的基本保证。在国家数据局协调推进数据事业的总体框架下，各地以“专职管理部门统筹、社会组织协助”的工作模式推动数据要素市场发展，两类主体发挥各自优势，为数据要素领域的政策制定、流程规范、科学研究及人才培养等工作提供支撑。

一是31个地区均设置了专职管理部门，在完善数据要素基础制度体系、协同市场主体和社会力量培育发展新质生产力方面，发挥总体规划和统筹协调的作用。在国家数据局成立以来，以江苏、四川、上海为代表的省市相继挂牌成立数据局，一些省份称作政务服务和数据管理局、数据和政务服务局等，部门层级有所不同。另有部分数据职能在各省份归属省政府、网信办、发改委或经信局等单位管理，地方多部门数据协同治理的体制机制有待进一步完善。

二是九成以上地区建立数据要素相关行业协会，激发市场主体活力，助推数据要素高质量供给和生态建设。行业协会职责涉及大数据产业、云计算、数据安全、数字治理、数据服务商和数据资产等领域。截至2023年11月，广东省已成立20余家行业学会及专家委员会，其中广东省数据要素产业协会是全国首家省级数据要素产业协会，省内也设有深圳市数据链产业促进会、佛山市数据服务商协会、惠州市数字政府网络和数据安全协会等，包括广东省大数据协会、广东数据资产登记合规委员会、深圳市大数据产业协会等，共同推进广东数据要素体系建设。山东省于2021年设立数据要素创新创业共同体，在数字经济专家咨询委员会的基础上设置了政策法规、规划标准、数字基建、数据资源、产业发展、创新应用、数据安全相关的七个专业委员会，这些行业协会有力助推了当地数据要素市场的建设和发展。

3.2.3  执行推进

执行推进主要反映数据要素市场化已有实践的行动情况。研究显示，执行推进的平均得分22.93（51%），公共数据开放平台基本建设完成，近一半省份正在稳步推进公共数据授权运营试点，多地初步建立场内场外相结合的数据交易流通体系，开始数据资产化、数据知识产权登记等试点工作。图3显示了执行推进前20名的地区。

（1）数据开放

对各地数据开放现状的调研主要围绕平台支撑情况、利用生态建设、开放利用规模三方面展开，根据调研结果，各地呈现出数据开放平台基本覆盖、引导赋能活动量质兼具、开放数据利用初成规模的态势。

首先，截至2023年11月，29个省份建成数据开放平台，并通过平台向社会提供数据集、数据接口、数据应用服务等。江苏省、山东省、广西壮族自治区、贵州省等地区建设起了省级、市级多层次的数据开放平台体系。各地区数据开放平台均设置数据目录、数据应用、数据统计、互动交流四大基本板块，并按不同主题、地区、行业等提供数据，便于社会各界对数据的获取和利用。

二是各地开展了类型丰富且高质量的引导赋能活动，推动公共数据的开发利用。各地举办的数据大赛、数据专题研讨会、数据开发利用培训等引导赋能活动的数量不断上升，有接近三分之一的省份每年举办活动的数量超过了20次。各地活动举办的连续性较高，例如上海开放数据创新应用大赛已连续举办八届，汇集了大量的数据开发利用的创意方案。并且，活动质量得到了实践检验，大赛成果得到商业转化。例如基于“北京公共数据开放创新基地”开展的7场大型数据开放创新竞赛，培育孵化了一大批大数据和人工智能技术成果及创新型企业。

三是社会各界对于开放数据的利用初具规模。截至2023年11月，超过一半省份的数据开放平台的数据下载量超过10万，九成省份的数据开平台数据下载量过万。其中浙江省数据开放平台数据利用规模排在全国首位，注册用户近十万个，数据集下载量和数据接口调用次数高达1.1亿次。八成以上的省份已建设利用成果展示渠道，为开放数据的挖掘利用示范提供平台。

（2）公共数据授权运营

公共数据授权运营能够促进优质公共数据资源的开发和利用，是数据要素市场化发展的重要突破口。根据调研结果，我国公共数据授权运营正处于启动发展、多元探索阶段，全国各地都在加速推进公共数据授权的运营试点工作，先行先试探索授权运营模式。截至2023年底，26个省（自治区、直辖市）已从战略层面做出开展公共数据授权运营的决定，17个省（自治区、直辖市）已制定公共数据授权运营的行动规划。各地的授权运营工作呈现出配套制度陆续推出、运营平台启动建设、数据产品供给初具规模三个主要特点。

一是配套制度陆续推出。目前多个省市已完成专门性制度建设工作，各地制度在内容框架上没有显著差异。根据2024年7月最新数据，浙江省、安徽省、北京市、天津市、河北省、贵州省已出台省级的公共数据授权运营办法，各地的制度内容均涵盖了运营方资格、授权程序、授权评估、行为规范、监督管理、数据安全和激励机制等方面，另外还有46个城市制定了市一级公共数据授权运营制度。

二是运营平台启动建设。北京、上海、福建、浙江等17个省（自治区、直辖市）都启动了平台建设的工作，建设模式主要有统一建设和分头建设两类。其中河南省的平台由省级政府统一建设，联通各地市的平台，统筹管理和服务全省各地市的公共数据授权运营工作。而浙江省各地市的授权运营平台分头建设，重点推动城市级公共数据的授权运营和开发利用。

三是数据产品供给初具规模。全国约一半的省份已形成公共数据产品，但数据产品开发的行业和领域有所差异。例如北京市通过金融公共数据专区建设为金融机构提供数据产品和服务；广西重点聚焦能源行业，通过广西电网公司完成全国首笔电力数据信托产品的开发，并通过北部湾大数据交易中心完成了产品登记和交易。

（3）数据交易

数据交易流通在培育数据要素市场、激活数据要素潜能、促使生产生活方式改变等方面发挥关键作用。当前，数据资源的规模化流转主要通过场外交易和场内交易两种方式来实现，场外交易一般通过数据经纪人模式实现，场内交易则主要以数据交易机构作为流通场所开展。鉴于场外交易数据获取的难度，本研究以数据交易所、交易中心、交易平台上的数据为主来观察分析各地数据交易的情况，以评价各地在规范数据交易行为、促进数据资源整合、增强数据资产流动性、降低数据交易成本等方面发挥的推动作用。整体来看，我国数据交易市场显现发展态势，数据产品供应初具规模，市场主体活力初显，跨境数据交易形成初步探索。

一是一批数据交易机构建成，总体市场规模具有广阔的增长空间。截至2023年7月，26个省（自治区、直辖市）建成数据交易机构超过50个，北京国际大数据交易所、上海数据交易所、广州数据交易所、深圳数据交易所、贵州交易所的发展处于领先地位。从全国数据交易市场发展来看，中国数据交易市场规模将稳步增长，到2025年行业规模有望达到2,046.0亿元。鉴于建设时间以及当地数据要素市场发展基础的不同，各地区的数据交易机构发展存在差距，东部地区数据交易机构发展相较西部地区更快。广东省数据交易额在2023年底超过90亿元，其中深圳数据交易所的交易额高达65亿元，位居各大交易所之首。但是，总体来看，数据交易规模仍然远低于土地、证券等传统要素市场的交易规模，还存在很大发展空间。

二是数据产品供应渐成规模，数据产品种类日益多样化。最新数据显示，截至2024年5月，在数据交易所挂牌的产品数量已突破1.3万个，数据产品覆盖金融、电信等多领域。数据产品种类主要包括数据集、API、数据报告、数据包、数据服务、数据模型等产品类型。然而，各数据交易所的数据产品类型划分标准不一致，数据产品类型不统一。7个地区较全面地覆盖了数据集、API、数据报告、数据模型算法、算力服务等类型，其他一些地区数据交易机构提供的数据产品类型较为单一，仅限于数据集、API等，数据产品供给仍然有待发展。

三是数据交易市场参与主体丰富多样，“数商”生态培育开始受到重视。我国数据交易市场的参与主体包括不同类型的数据商以及第三方专业服务机构，多方主体的参与有助于数据在供需双方之间的流通交易。截至2023年底，全国数据交易机构已签约或合作的数商总数超过3,000家。21个地区开始与数商合作或签约，其中上海数据交易所表现突出，签约数商已达104个，签约数商数量在500个以上，对接数商数量800个以上，积极推动交易市场的建设。随着“数据要素×”行动计划的发布和“数据要素×”大赛的开展，各地数据交易机构积极响应，推动将数据要素和实际开发应用场景相结合的探索，促进数据要素价值有效释放。

四是数据交易保障逐步落实，全国数据交易互联初步推进。各地数据交易所制定了相应的数据交易规则，20个地区提供了如数据产品登记、资产评估、合规审核认证等服务，为数据供需双方提供合规可信任的交易环境。为了解决各地数据交易规则不统一的问题，24家数据交易机构在2024年数字中国建设峰会上联合发布了《数据交易机构互认互通倡议》，共同推动数据交易规则的互认互通。

五是数据要素跨境流通展开初步探索，超一线城市率先开展试点。12个地区开始研究探索数据要素跨境流通，北京、上海、深圳等地依托资源和地域优势，在跨境交易方面先行先试，推出了一系列的办法和措施。北京国际大数据交易所建成了国内首个跨境数据托管服务平台，推动相关数据跨境管理办法的落地。深圳数据交易所积极探索数据跨境试点，在2023年底实现了1.1亿的跨境数据交易额。数据跨境交易总体上处于初期探索阶段，仍需要更高层面的协调、指导以及实践的进一步探索。

基于对31个省（自治区、直辖市）数据要素市场化推进力的量化评价结果，结合对多地数据局、数据交易所和数据集团的实地调研情况，对当前数据要素市场化推进中的存在的问题从基础环境、保障支撑和执行推进三个方面进行了总结和分析。

4.1   基础环境：区域发展不平衡现象显著,部分地区推进基础依然薄弱

当前数据要素市场化推进的产业环境存在着严重的地区不平衡，虽然广东、北京等东部沿海地区省份已经具备了相对成熟的数据要素产业环境，但多数西部地区和东北地区省份的产业基础依然薄弱，无法为数据要素市场建设提供充分的数据资源供给、数据市场需求和数字基础设施支撑。在31个省（自治区、直辖市）基础环境得分的排名中，前十名中东部地区占了8个，后十名中有9个为西部地区和东北地区省份。数字产业营收规模方面的地区差异也非常明显，2022年东部地区软件与信息技术服务业营收规模是其他地区总和的4.47倍，电子信息制造业的营收规模是其他地区总和的2.04倍；在科创企业发展方面，东部地区数字经济领域独角兽企业数量和高新技术企业数量分别占到了全国的88.9%和62.4%，远远高出其他地区同类型科创企业数量。这种产业环境发展的不平衡不利于全国统一数据要素大市场的建设，阻碍了数据资源的跨区域流动，制约了数据要素在全国范围内的有效配置和价值释放。

4.2   保障支撑：公共数据领域制度体系有待完善

各地区的数据制度体系在政策内容全面性上仍有提升空间。各地普遍更加重视数据安全、数据权益保障方面的政策文件制订，但数据交易和公共数据授权运营方面的文件却相对不足，目前有八成省份没有推出数据交易方面专门的法规文件，有25个省份没有在省级层面推出公共数据领域的指导性文件。一方面，数据交易方面的地方性法规文件的缺失，导致企业在开展数据交易过程中普遍担心违规的法律风险，制约了数据类企业在数据要素市场化方面的探索空间；另一方面，各地政府在推动数据资源开放利用时普遍面临着部门数据责任划分、数据安全隐患、个人隐私泄露等问题，迫切需要在数据确权、流通交易、收益分配、安全治理等方面的指导，指导性文件的不足也阻碍了公共数据参与数据要素市场流通及其价值释放。

4.3   执行推进：公共数据开发利用实效不足，数据“进场难”问题突出

一是公共数据开发利用的实效有待加强。当前在公共数据开放和公共数据授权运营领域的平台支撑和制度建设方面已初有成效，但在公共数据开放利用的规模和授权运营的实际产出方面仍需加强，目前仍有三分之一的省市公共数据开放平台下载量不足千次，也有超过一半的省份公共数据授权运营工作没有形成产品产出，这说明很多公共数据尚没有发挥实效。结合对数据局、数据集团等单位的访谈，发现其原因主要在于公共数据的供给质量上，目前公共数据存在着更新不及时、数据字段有限、供应规模不足、供应数据价值有限的问题，限制了公共数据资源开发和利用成果的形成。

二是数据场内交易规模不足，数据交易“进场难”问题突出。各地目前在交易所和交易保障制度建设方面成效显著，但场内交易并不繁荣。目前广东、贵州、北京等地交易所的交易量已超10亿元，但从全国市场来看，场内交易占数据交易市场总规模尚不足5%，约四成省份的场内数据交易额不足百万元。数据交易“进场难”的主要原因在于进场交易的核心价值尚不明确，而交易环节的增加导致交易成本显著增加，使得多数交易主体对于入场交易持观望态度，阻碍了数据的流通与交易。

5.1   基础环境：推动区域间数字经济与数字产业协调发展

为了在全国范围内实现更高质量的数据要素市场化，推进全国统一大市场建设，政府需要在全国范围内夯实数据要素市场化发展的产业基础环境。建议推进区域间数字经济与数字产业的协调发展，缩小地区间在数字产业、数字基础设施、数字人才方面的差距，提升中西部地区和东北地区数据要素发展的基础环境。一是依托“东数西算”等工程强化东中西部区域合作，将东部地区的算力需求有序引导至西部，加强西部地区数字基础设施建设；二是发挥西部地区绿色能源丰富的优势，通过产业投资推动西部地区数据中心建设，吸引产业链上下游企业向西部发展，促进数字产业发展；三是加强中西部地区数字人才培养与流动，通过设立专项基金和人才引进计划，吸引数字领域的技术人才前往中西部地区发展，缩小区域间的人才差距。

5.2   保障支撑：提升数据要素市场化制度保障

当前各地在数据要素领域的宏观政策已基本齐备，但在政策内容全面性方面还有提升空间，尤其是面向数据交易、公共数据授权运营等具体的地方性法规和落地细则尚不完备。建议各地政府在“数据二十条”的指导下，加快建立更具法律效力，更加系统化、精细化、可落地的制度文件，切实解决数据要素市场化实践中的难点问题。一是加强数据交易流通领域法规性文件的出台，明确数据安全合规的责任链条，实现对数据上下游安全责任的有效切分，通过尽职免责、减责机制消除数据部门、数据企业参与数据流通交易的“后顾之忧”；二是加强公共数据授权运营领域收益分配制度的建设，基于“数据二十条”提出的“三权分置”基本框架，建立数据要素确权和收益分配的制度框架，推动公共数据授权运营工作的实践推进；三是建立健全公共数据资产登记制度，形成公共数据向交易流通市场加速供给的产权制度基础。

5.3   执行推进：加强高质量公共数据供给,激活数据交易流通

在数据要素市场化执行推进中重点需要提升公共数据开发利用的实效和促进数据的流通与交易。针对当前公共数据开发利用实效不足的问题，需要重点加强高质量公共数据的开放供给，实现“由量到质”的突破。一要加强数据质量标准建设，提高公共数据的资源化治理水平，推动数据产品标准化，从一致性、时效性、安全性等多个维度建立质量评估标准；二要明确数据供给方向，要充分对接实体经济和民生服务的场景需求，加强制造、交通、医疗、普惠金融等产业数据和民生数据等公共服务数据的资源供给；三是加强激励机制建设，加快推进公共数据授权运营领域数据产品定价与收益分配制度的建设与落地。

针对数据交易所场内交易不足的问题，需要以数据交易所为中心促进数据交易流通生态建设，加强数据交易所在供需匹配和安全合规方面的核心价值，进一步激活数据交易流通。一方面要加强数据交易所的专业服务能力建设，围绕数据合规、数据安全、数据质量和数据估价等方向形成专业化服务团队，提升数据流通交易的全流程服务能力；另一方面要依托国家和区域数据交易场所，有针对性地培育一批专业化的数据商，参照美国数据商发展经验，设立专门化牌照监督、管理并支持其从事数据开发、数据发布、数据承销和数据资产等专门化业务，提升数据交易所周边生态的服务能力。

本研究从基础环境、保障支撑、执行推进三个维度，对我国31个省（自治区、直辖市）数据要素市场化推进情况展开调查梳理，明确了我国地方政府在推动数据要素市场建设方面的进展情况，进而提出政策建议。作为对数据要素市场化推进力的初步探索，本研究在指标设计、数据收集、调研范围等方面还存在提升空间，后续将进一步完善指标体系，面向更广泛层级的政府展开分析调研，并采用案例分析等更多方法展开更深入的调查研究，形成更加丰富的研究成果。

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