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江苏省自然资源厅
关于加强县乡全域国土空间规划促进城乡融合发展的通知
苏自然资函〔2024〕806号
各设区市、县（市、区）自然资源主管部门：
为深入贯彻党的二十届三中全会精神，认真落实省委十四届七次全会部署要求，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，引领宜居宜业和美乡村建设，促进城乡融合发展，现就加强县乡全域国土空间规划工作通知如下。
一、强化县域国土空间规划引导
1.整体谋划县域空间布局。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化市县国土空间总体规划统筹引领和“三区三线”底线管控，推动构建协调发展、集约紧凑的镇村布局。高水平推进各级国土空间规划编制，把县城作为推进城镇化建设的重要载体，把镇区作为农业转移人口就近城镇化的重要承载地，把规划发展村庄作为留乡人口集聚的主要载体，合理布局农业、生态和城镇空间，引导城镇建设、产业项目向城镇开发边界内集中，推进农村一二三产业融合发展、耕地集中连片保护和生态品质提升，实现城乡功能衔接互补、资源优化配置、共同繁荣发展。
2.充分保障乡村合理发展空间。坚持增存并举、减量提质、优化布局的目标要求，按照“远近结合、总量可控”的原则，各地可在规划期内县域村庄用地规模不突破2020年度国土变更调查村庄用地（203）规模的前提下，编制实施村庄规划，持续优化乡村空间布局；各设区市可以村庄用地规模净减量（即2020年度与最新年度国土变更调查村庄用地规模差值）为上限，合理确定各县（市、区）近期乡村新增建设用地规模。2021年及以后开展城乡建设用地增减挂钩节余空间规模指标交易的，应当相应调整涉及县（市、区）的村庄用地规模。最新年度国土变更调查村庄用地规模接近或已超过2020年度的，设区市可下达适度规模的专项流量指标，实行先还后用。已下达的村庄规划专项流量指标管理应与上述政策做好衔接。各地乡村新增建设用地规模（专项流量指标）分配方案需报省厅备案。
3.科学划定村庄建设边界。村庄建设边界是规划期内相对集中集聚开展村庄建设的空间。各地可将市县国土空间总体规划中的村庄建设区原则作为村庄建设边界，乡镇国土空间规划、村庄规划可对其进行优化调整。其中规划发展村庄和其他一般村庄原则上应划定村庄建设边界；近期拟实施搬迁撤并的村庄原则上不划入，确需盘活利用的可以保留但须严格设定准入条件。除满足农民基本生活需求或选址有特殊要求的项目，乡村建设项目原则上应选址在村庄建设边界内，优先依托规划发展村庄布局。未划入村庄建设边界的现状村庄，应严格规范改扩建行为管理。各地应结合地方实际制定具体管控政策。
二、有序推进乡镇国土空间规划编制
4.按需编制乡镇规划。发挥乡镇在城乡融合发展中联城带乡节点纽带作用，结合规划传导和镇域统筹需要，因地制宜多种模式按需编制乡镇国土空间规划，作为乡镇域开展国土空间开发保护利用活动、实施用途管制的重要依据。历史文化名镇和省级重点中心镇、经济发达镇原则应编制乡镇国土空间总体规划；市县国土空间总体规划、村庄规划等现行规划可满足管理需求的，可不再编制。乡镇国土空间总体规划可单独编制，也可与单元层次详细规划合并编制报批；不编制乡镇国土空间总体规划的，可直接编制详细规划（村庄规划）。编制乡镇国土空间总体规划的，须将已审批的村庄规划衔接纳入；确有必要的，乡镇国土空间总体规划可对村庄规划内容进行优化调整。
5.明确规划编制重点。严格规划传导，严守红线底线，细化落实上位规划确定的各类管控要求，将约束性指标逐级分解落实。明确乡镇发展定位，深化村庄分类和发展引导，优化镇域规划分区和用地布局，合理安排乡镇产业和生活空间。推动城乡基本公共服务均等化，落实社区生活圈建设要求，镇域统筹、集约配置公共服务和基础设施，提升镇区辐射周边能力和乡村生活便利化程度。加强镇域风貌特色塑造，深挖自然和历史文化资源，提出差异化的镇村景观风貌引导措施。统筹全域土地综合整治，以乡镇为基本实施单元，系统谋划农用地整理、建设用地整理和生态保护修复，促进城乡要素平等交换、双向流动。
三、切实提高村庄规划编管质量
6.持续提升规划编制质量。各地要立足资源禀赋、发挥比较优势，高水平推进村庄规划编制。深入开展驻村调研，以最新年度国土变更调查成果为规划工作底图，全面摸清村庄“家底”，统筹衔接耕地保护、生态保护、综合整治、资源开发、乡村建设和安全防控等方面的政策和需求，充分保障农民建房、农村民生设施建设和乡村产业发展空间，全域全要素优化资源配置和用地布局。对不需编制村庄规划的，各地可制定“通则式”规划管理规定，明确农民建房、乡村公共服务、人居环境整治等农村民生设施和一二三产业融合发展项目的规划管理要求，纳入乡镇国土空间总体规划，或经市县政府同意后单独出台，作为乡村地区规划管理依据。
7.更加注重刚弹结合。允许采取规划“留白”、用地兼容、空间复合利用等方式，提高村庄规划布局弹性。规划“留白”可采取预留机动指标和留白用地两种形式，村庄规划中预留机动指标规模和留白用地规模原则上分别不超过下达乡村新增建设用地规模或专项流量指标的10%。对确需在村庄建设边界外选址的村庄规划清单项目，以及未纳入清单且占地面积小于1000平方米的农村邻避设施、民生设施和一二三产融合发展等项目，在不占用永久基本农田和生态保护红线、不破坏生态环境和乡村风貌、符合相关准入条件等前提下，可直接使用机动指标保障项目用地。对规划使用存量建设用地或规划“留白”的乡村建设项目，可按需编制报批地块图则作为核发乡村建设规划许可的依据，并在项目用地批准后将相关信息纳入国土空间规划“一张图”。
8.建立动态优化机制。各地要着力提升规划编制质量实效，同时兼顾乡村发展的复杂性和不确定性，积极探索建立村庄规划动态优化机制，区分规划修改和动态优化适用情形，在保持空间布局总体稳定的前提下，允许结合乡村发展环境变化对村庄规划进行局部优化或技术深化，并明确具体操作规则。涉及将经批准的“三区三线”调整成果、乡镇国土空间总体规划对村庄规划的优化调整、全域综合整治实施方案和经县级以上人民政府同意的农村一二三产业融合发展项目纳入村庄规划的，可适用动态优化情形。批准后的动态优化成果，应逐级汇交纳入国土空间规划“一张图”。
四、加强规划实施监管
9.完善规划实施体检评估制度。在国土空间规划城市体检评估中，增设乡村地区规划实施体检评估内容。各设区市自然资源主管部门要以年度国土变更调查数据为基础，组织各县（市、区）对村庄用地变化、乡村建设成效等规划实施情况进行评估，作为乡村新增建设用地规模调整、规划修改和规划实施政策制定的依据。各设区市体检报告应于每年底前报送省厅。
10.压实县级主体责任。各县（市、区）自然资源主管部门要切实履行规划管理主体责任，统筹发挥好各层级规划作用，确保实现县域规划管理全覆盖；坚持开门编规划，完善部门协同机制，充分尊重群众意愿，建立注册规划师对编制成果质量把关的签字报批管理机制，确保规划高质量、能落地；加强规划实施指导和监督管理，持续开展“共绘苏乡”规划师下乡和进社区服务活动，探索乡村和社区责任规划师制度，凝心聚力推动规划加快落地实施。
11.强化市级监管责任。各设区市自然资源主管部门要加强市域规划统筹管理、业务指导和审查把关，督促指导县（市、区）做好各类国土空间规划编制实施工作，严把规划成果质量关。严格村庄用地规模管控，建立台账管理和流量归还制度，采取差别化空间规模使用政策，精准发力、持续保障乡村发展合理用地需求。优化乡镇国土空间总体规划、村庄规划成果汇交流程，自2025年1月1日起，由设区市自然资源主管部门对汇交成果质检后纳入国土空间规划“一张图”。
本通知自印发之日起施行。国家政策有新规定的，从其规定。
江苏省自然资源厅
2024年10月12日
注：所有内容均来自各地同行交流，因地域差异，仅供思路参考，不建议直接应用！
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