刘雅灵 | 强制完成的经济私有化：苏南吴江经济兴衰的历史过程

刘雅灵，1992年毕业于芝加哥大学社会学系，曾任教于国立政治大学社会学，研究关注中国的经济改革，通过田野调查与比较案例分析，聚焦于中国地方社会经济制度转型的制度惯性和制度创新。

一、前言

中国经历二十余年经济改革，在二十世纪末成为全球发展最迅速的国家之一，不仅农村乡镇工业快速发展，私营经济也突飞猛进，从1979到1992年间，大陆全国GDP年增长率为9.0%（胡鞍钢等 1996），工业产值年增长率也高达14.2%（Naughton 1996），人民平均所得与生活水平均大幅改善。然而就在经济成长最快速的同时，以乡镇集体企业创造中国经济奇迹的「苏南模式」却陷入发展困境。不仅丧失廉价劳力的比较利益，「苏南模式」最引以为傲的乡镇集体企业也失去竞争优势而陷入破产边缘，导致苏南经济停滞不前。为避免苏南地区经济持续恶化，并增强苏南乡镇企业的市场竞争力，苏南地方政府终于从九〇年代中叶开始逐步放弃集体经济转而进行大规模企业私有化，不仅积极鼓励支持过去备受政治压制的个体私营经济，而且极力提倡引进外资，企图借用外来资本、技术与管理经验来推动地方经济转型。苏南乡镇政府为何终结一手辛苦建立起来以集体企业为基础的「苏南模式」？到底苏南集体经济出了什么问题，需要进行全面私有化改革？为何苏南乡镇集体企业在八〇年代推动地方经济有其效用而在九〇年代却失灵？如何解释苏南经济起伏的历史过程？

本文以吴江作为苏南地区的缩影，探讨吴江经济兴衰的历史过程。虽然吴江已于1997年底在上级苏州市政府文件下达后开始正式进行乡镇企业私有化，但却是苏州六县市中最晚迈开私有化脚步，为何吴江乡镇企业私有化晚于1995年开始的邻县昆山？也晚于1996年开始私有化的苏州市？如何解释吴江对私有化的抗拒？以及为何吴江最终放弃集体经济而拥抱不可抗拒的私有化潮流？

在探讨中国经济快速成长的众多文献当中，不论市场转型理论、地方政府经济法人理论、非正式私有化产权观点、制度商品化理论，与社会镶嵌理论等，均对中国社会主义经济转型中的快速成长提供精辟见解，然而这些理论观点却都忽略在集体企业发达的地区，地方经济快速成长乃是建立在地方政府负债经营的投资饥渴（investment hunger）行为上。地方政府利用农村集体积累与银行软预算弊病，以领先发展的优势抢占短缺经济提供的市场机会，过度投资以堆砌经济成长。换言之，经济成长是建立在大量资源的投入，而非投资所产生的经济效益。一旦当短缺经济不再，市场竞争趋于激烈，而且中央政府紧缩银行贷款，民间购买力不足，苏南地区便曝露投资盲目而缺乏效益，企业大量亏损，因此苏南乡镇集体企业在八〇年代虽创造高速成长，但终在九〇年代因效益低落而后继无力停滞不前。换言之，探讨中国经济快速成长的理论观点均忽视短缺经济所创造的市场契机与地方负债经营过度投资的成长方式。中国各地方政府在经济改革过程中为追求财政收入与执政绩效，不停延续过去计划经济时代的投资饥渴行为，在市场经济中盲目追求区域性的自力更生与外延式发展（extensive growth），吴江丝绸工业的技术投资以及寻求产业全面发展的「兴吴工程」，都是新兴市场经济中投资饥渴行为的再现，它一方面忽视地区本身具有的比较利益与区域之间专业生产的经济分工，造成资源浪费；另一方面，当九〇年代市场竞争机制逐渐成熟，逐步侵蚀「苏南模式」发展的原有制度条件，苏南地区的集体企业便不敌市场竞争而大量亏损，当地方政府已无法继续支撑高度负债所堆砌的「苏南模式」时，唯有选择企业私有化，进行资本主义转型。

本文认为唯有掌握吴江历史发展过程中的地方经济制度特性、短缺经济所创造的市场契机、旧有计划经济制度中投资饥渴的惯性行为、以及投资效益的低落，才能深入了解为何乡镇集体企业在八〇年代成为「苏南模式」的资产而在九〇年代变为负债。在了解吴江经济发展过程之前，让我们首先探讨解释中国经济快速发展的理论观点。

二、理论观点

在研究中国经济发展文献中，存在多种不同理论观点，解释为何中国经济改革较东欧国家成功。首先，市场转型理论（The Theory of Market Transition）强调中国在经济改革过程中允许个体私营经济发展，并以市场机制取代国家官僚体系的计划经济来协调生产、分配与消费，不仅增强生产体系的经济效益，更能以市场提供的致富机会平衡昔日社会主义体制下政治权贵垄断资源的不平等，因而在市场经济转型过程中，形构社会阶层的制度基础已由控制资源再分配的政治权力体系转变为提供致富机会的市场体系，故市场转型理论强调，市场交换有利于处于社会底层的农民，只要地方农民与小生产者凭借自身努力在持续扩张的市场中抓住机会，发挥企业家的经营能力，便有可能以经济优势压倒依附于官僚体系的党政干部，因此当资源分配与利益的获得不再由干部的政治权力决定时，市场交换的致富机会便可增强小生产者面对干部的讨价还价力量（bargaining power）（Nee 1991，1996）。然而在吴江与苏南九〇年代乡镇企业产权私有化过程中，我们发现企业私有化最大受益者却是与党政官僚体系权力核心最接近的企业管理阶层，而对集体经济成长茁壮贡献最大的地方农民却被剥夺企业所有权分享，成为吴江经济私有化转型中最大受害者，这与市场转型理论所强调市场中的农民生产者而非权力体系中的干部是市场经济中最大受益者相冲突。市场转型理论不仅忽视市场经济中政治力量的运作（Parish and Michelson 1996），也对国家官僚体系中，地方政府在财政诱因下以极为昂贵的代价来推动地方经济发展的事实视而不见。

地方政府经济法人理论（The Local State Corporation）强调中国经济发展之所以超越东欧国家，原因在于中国地方政府具有强大的行政能力（Oi 1995），为追求财政收入与执政绩效，中国地方政府取代资本家以经济法人的姿态组织公司企业，直接介入生产过程，去追求地方资本积累与利润最大化（Oi 1992，1995，1998，1999）；而且Walder（1995，1998）也认为所辖企业数较少的地方政府行政层级愈低，所承受的财政硬预算约制则愈强，地方政府就愈有强烈动机去推展经济以增强地方税收，因此政府管理企业的能力也愈强。「地方政府经济法人」理论过度美化中国地方政府提升经济发展的行政效能，不仅忽视地方政府党政干部在市场经济中营私的寻租与掠夺行为，而且对地方党政干部与乡镇企业高级管理人员的交互兼职现象视而不见，更遑论地方农民不满干部占用耕地而引发的政治抗争行为（Wu 2000b）。如果地方政府在财政诱因与强大行政能力下努力寻求经济发展，因而造就八〇年代的「苏南模式」，但为何相同的财政诱因与行政能力却导致吴江与苏南在九〇年代经济停滞？显然这个现象不是单纯的财政诱因与地方政府行政能力所能解释的。「地方政府经济法人」观点忽视了过去计划经济制度所衍生的短缺经济结构。短缺经济在市场改革中为中国各地创造了发展机会，只要善用时机及早起步，就有可能推动经济的蓬勃发展。「地方政府经济法人」理论不察「苏南模式」发展的时机，也忽视地方政府借债经营的「投资饥渴」行为，不仅高估地方政府管理经济的行政效能，而且刻意忽略地方经济发展所付出的昂贵代价。虽然「地方政府经济法人」在产权改革之后已转变为「地方政府统合主义」，以行政效能控制私营经济独立发展的空间（Oi 1999），但却忽略在私营经济发达地区，地方政府与企业之间的共生依赖关系已逐渐侵蚀地方政府的行政效能与控制能力（Wank 1999；刘雅灵 2000）。

继地方政府经济法人观点之后，更有学者从地方政府推动地方经济发展的方式与参与程度之不同，将地方政府的经济角色归类为直接参与企业经营的企业家政府（entrepreneurship），间接推动企业兴起的领导发展型地方政府（developmental），以上级领导身分保护企业发展的侍从主义政府（clientelist），以及以掠夺者姿态抽取企业租金的掠夺性政府（predatory）（Baum and Shevchenko 1999：344-346）。虽然这些政府经济角色的区别属于理念型概念建构，实际上各地方政府的经营行为在不同历史发展阶段分属不同的经济角色，也可能在同一时间内地方政府的经营行为混合了几种不同的角色，因此地方政府经济法人只是政府众多经济角色中之一种而已。虽然政府经济角色对地方经济发展至关重要，但是不能忽略形塑政府经济角色的先前制度架构，尤其地方政府的投资饥渴与借债经营行为虽然促使苏南八〇年代的快速成长，但却导致苏南九〇年代集体经济的没落。

在地方政府经济角色与产权关系架构下，吴介民从传统中国社会的人际关系与互惠来建构虚拟产权（fictive ownership）的非正式私有化（informal privatization）观点（吴介民1998；Wu 2000a），在比较中国不同地方产权制度中不同经济发展形态时，吴介民一方面阐释地方政府的寻租掠夺行为，另一方面也说明官僚体系提供地方「假集体」与「假年资」企业非正式的政治保护与各种优惠待遇，在市场中进行权钱交换，官商共谋彼此互利，因此中国虽然缺乏明确法律保护的产权制度，而且地方政府寻租腐败猖獗，但虚拟产权发挥了等同资本主义制度下产权保障的功能，促使经济蓬勃发展。Wank（1995，1999）也从私营经济发达的厦门地区为例说明社会主义制度下所形成的政商侍从主义（patron-clientelism）关系网络是使个体私营企业取得产权保障、政治庇护与优惠待遇的主要手段，也是促使地方私营经济发展的重要机制，因而他提出制度商品化理论（Institutional Commodification），强调中国市场经济发展过程中，政治权力仍然持续干预资源分配，因而造成在市场转型过程中掌握政治权力的干部很容易将手中的政治资本转换为经济资本，在市场中以权力交换金钱，这种权力商品化的现象促进中国经济的繁荣与发展。同时透过侍从主义建立起的政商关系，不仅保护产权关系暧昧的假集体企业，也为地方政府带来寻租的利益，使双方两造各取所需，彼此互利。「非正式私有化」与「制度商品化」理论对中国社会主义市场转型过程中权力商品化的寻租行为以及私营经济透过虚拟产权与侍从主义的政商关系建构来保障产权，洞见深刻，并且有效解释为何中国在欠缺产权保障制度安排下仍可以快速发展，但是两种理论却都无法说明为何官商关系密切的乡镇集体企业能在八〇年代创造苏南经济奇迹，却在九〇年代陷苏南于停滞，显然上述两种理论忽视地方政府投资饥渴借债经营所造成的空洞成长。

此外，社会镶嵌理论（Theory of Social Emdeddedness）强调人类的经济行为是镶嵌在社会人际脉络之中，尤其在地方企业发展过程中，不论个体私人或乡镇政府往往运用社会网络关系来动员企业发展所需的资金、原料、技术、人才与管理能力，因而地方经济发展关键在于善加利用丰富的社会关系网络（Chen 1999；陈志柔 2000），甚至地方政治菁英与传统家族势力结合，将家族亲属安插到企业管理阶层中，共同致力地方资本积累（Lin 1995；Ruf 1999），或在九〇年代的产权改革中将地方集体资产转移到权力菁英的家属亲族网络之中（Lin and Chen 1999）。在中国市场经济发展尚未健全，缺乏保障财产的法律体系，善加利用社会关系网络或亲属氏族关系或可帮助降低个别企业营运的交易成本，但未必能造就其有持续效益的宏观经济成长。尤其吴江在经济发展过程中，地方政府推动丝绸产业技术改造与「兴吴工程」，无不依靠人际网络运作来动员资金与技术。但是这些依靠社会资本建构起来的企业却缺乏经济效益，无法永续经营，造成投资效益低落，显然建立在微观基础上的社会镶嵌理论忽视先前宏观计划经济制度遗产对政治行动者的制约与影响，地方干部不顾本身比较利益，一味追求区域经济自给自足，进行负债经营，一旦支持原有经济体系运作的地方制度以及计划经济体制下的短缺结构随市场经济确立而逐渐消逝，纵使企业拥有丰富的人际关系网络，终不敌借债经营的持绩亏损而破产。

与上述理论观点不同，本文强调要掌握苏南吴江经济兴衰的历史过程，不仅要了解吴江地方经济制度的特性，抓住短缺经济提供的市场契机，同时要掌握过去计划经济制度衍生的投资饥渴惯性行为，以及投资经济效益低落四个变项。尤其吴江乡镇企业自七〇年代到八〇年代的急速发展，地方经济制度提供相对优厚条件；吴江地处鱼米之乡，不仅物产丰富，人力充沛，而且农村积累资金较多，集体经济实力较为雄厚，提供地方社队企业及早发展的基础，又因为吴江地近上海与苏州等城市，农村社队企业得到较多城镇国营企业的技术支持与代工生产机会，使吴江社队企业在物资短缺时代便抢占市场先机，促使「苏南模式」兴起。苏南地方政府在八〇与九〇年代又以公司法人角色，利用银行软预算弊病，以大量债务堆砌方式追求产业外延式发展，吴江除投资于传统丝绸产业促进技术升级外，并以「兴吴工程」计划，投入大量资源，创立各式新兴产业，以求经济高速成长与产业结构多元化，但是由于企业利润增长赶不上亏损速度，单位资源投入与产出比重下滑，一旦中央政府整顿金融缩紧银根与市场疲软之际，在缺乏资金持绩挹注之卞，苏南集体企业遂大量亏损；同时，苏南地区在大量资源投入下虽然工厂遍布，但是投资并未按照比较利益原则，地区之间并未形成专业生产的经济分工，反而各地产业结构类似，造成彼此恶性竞争，显现投资饥渴的盲目与缺乏效益。由于企业亏损幅度增加以及政府主导的投资效益不佳，苏南集体经济于九〇年代趋近破产，唯有走向私有化一途。图1表示吴江经济兴衰过程中地方经济制度、短缺经济结构、投资饥渴行为与投资效益低落诸变项之间的因果关系。

本文强调吴江经济发展的历史过程中，必须考虑吴江地方经济制度、短缺经济结构、地方干部投资饥渴行为、以及投资经济效益四个变项，以便解释吴江为何最后迈向经济全盘私有化。从地方经济制度特性、短缺经济提供的市场机会、以及仰赖政治力量提供大量资源投入，是促使吴江集体经济在八〇年代中叶以前快速发展的历史原因，但高速成长掩饰了投资效益的低落，唯有当短缺经济不再、比较利益丧失、银行银根紧缩、以及国内市场疲软不振，才曝露吴江依靠债务堆砌的投资盲目弊病。吴江最终在上级政府要求下被迫放弃集体经济，走向产权改革的私有化道路。

三、吴江经济发展的过程

吴江市位于江苏省东南角，南接浙江省，西滨太湖，北接吴县与苏州市，东临上海管辖的清浦县，距离上海市105公里。吴江原为苏州市下辖县之一，由于经济发展快速，早在1992年便升级为县级市，仍属苏州而管辖。由于大运河贯穿吴江市南北，又有上海通往安徽合肥的国道通过，吴江遂成为苏南地区河运与陆路交通枢钮，前往苏州、上海、无锡、杭州与安徽均十分便利。吴江市面积1176平方公里（吴江市经济贸易地图册编委会1997），下辖23个乡镇，总人口为77.3万，其中17.6万为城镇人口。其余为农村户口（吴江人民政府编1999：57-59）。吴江经济发展快速，城镇人均收入在1998年达到8，613元，农村为5，154元，皆高于中国全国平均水平（吴江人民政府编1999：69），同年中国农民人均纯收入仅为2，162元（樊平2000：374），但若与苏州市管辖的其他六个县市比较，吴江地区的经济收入只居中下水平。

吴江为江南水乡泽国、鱼米之乡，农村副业颇为兴盛。自明清以来吴江农村便种桑养蚕，缫丝织绸极为发达，日后吴江工业体系遂环绕丝绸产业而发展。1949年共产政权建立后，吴江原有私营丝绸产业在五〇年代政府公私合营号召下逐步转变为全民所有的国营企业与地方大集体企业，生产丝绸与化学纤维，接受中央及省的计划指标生产运作。吴江虽然拥有丝绸产业的基础与优势，但在毛时期，吴江一直将发展重心放在农业生产，无心发展工业体系，因此除丝绸、水泥、化肥及其他食品加工等轻工业之外，吴江并没有其他重工业，城镇工业发展相对落后于苏州其他各县及隔邻无锡地区，显示吴江地方政府作风保守，缺乏进取开创精神。

由于吴江过去一直强调农业生产，忽视农村工业发展，吴江农村社队企业也像城镇工业一样落后于苏南其他地区。根据当地干部，吴江社队企业始于1958年大跃进时期，在当时政治动员下，盛泽镇设立第一个丝绸社队企业，此后全县各地农村陆续发展纺织、服装、造纸、食品加工、农具修理、砖瓦制造等产业，但和接受上级政府计划调控的城镇企业有所不同，吴江农村社队企业主要供应县内农村市场需要，而且社队企业发展的资金来自农村而非上级政府拨款。因此社队企业从开始便是市场取向。吴江县社队企业数目在大跃进时期高达498家，吴江与苏南各地社队企业五〇年代发展状况见表1。

虽然吴江社队企业总数在当时乍看众多，其实多为虚报上级而滥竽充数的政治动员产物，很多社队企业根本不具生产能力，欠缺资金与技术。因此到六〇年代初，当中央政府进行全国经济整顿时，多数就解散了（高德正、洪银兴编1996：36-43）。但自六〇年代中叶以后，中央政府政策回转，允许农村社队再度兴办企业，此时吴江开始得力于城镇知识青年下乡，带进知识技术，又获得城镇国营企业淘汰的陈旧设备，吴江社队企业便开始起步，至七。年代末吴江社队企业产值就接近全县工业总产值的三分之一（朱士声 1999），而到八〇年代吴江社队企业工业产值就已超过全县工业总产值的二分之一以上。吴江社队企业发展虽然落后于苏南邻近各县，但由于资源较为丰富，仍然领先全国其他各地的农村。

八〇年代中期以后，吴江鉴于周围各县均已迈向城镇工业化，遂以「后发展者」追赶苏南其他工业先进县。一方面县政府拨款并动员金融机构相继投资于吴江县属国营丝绸与化纤工业的生产技术与设备/以化学纤维与生丝混纺为合成丝绸，大量出口国际市场。由于丝绸工业一向具有比较优势，吴江丝绸出口在1986年就已占全县出口总额的72%（沈荣法 1997a：104）。另一方面吴江农村乡镇企业在地方金融机构与乡镇政府支持下，于九〇年代推动电缆、新型建材、机械电子等新兴产业，产品不仅供应苏南农村市场，更销售全国各地1990年吴江乡镇企业产值已达全县工业产值的71.4%；1998年更高达88.7%（朱士声 1999），乡镇企业对吴江农村工业化的贡献早已取代地方国营与集体企业。

吴江下属最大乡镇盛泽，工商业最为繁荣，目前计有企业大小五百余家，其中90%与丝绸产业有关。由于工商业发达，早在1984年盛泽镇就已出现劳力不足，必须引进外地劳动人口，目前盛泽镇约有二至四万外来劳力，分布在体力劳动行业以及工厂最底层的非技术工人，而盛泽本镇人口多分布在工厂中的管理阶层，权力地位较高，两者社经地位差距颇大，此一现象与珠江三角洲农村劳动人口的社经地位分配相同（吴介民 2000）。盛泽丝绸工业在发展过程中产品曾经转变多次，自九〇年代以来大量生产各种化纤布料，除用于制作服装外，尚生产皮包、旅行箱、帐篷等产品。许多镇办丝绸工厂除为国营企业进行加工外，多半为市场生产，不仅本地供销员外出推销产品，而且外地推销员到盛泽本地来采购，盛泽已成为丝绸产品的重要集散地，由于客商大量聚集，每日约有上万流动客户聚集采购与订货，交易额年达一百多亿人民币。吴江市政府为便于规范与管理大量聚集在盛泽的客商，早在1986年便在盛泽填湖造地建立全国性的丝绸市场，由吴江市行政管理机构在市场范围内设置店面摊位，出租给镇上或其他地区厂家展示商品，以便收取租金与管理费。由于收入颇丰，盛泽镇政府亦欲分享管理费，增加镇政府的财政收入，便与市政府的管理机构打对台，在原市场旁边扩建店面与摊位，另行成立镇政府的市场管理机构，收取租金与管理费。虽然吴江市政府与盛泽镇为管理丝绸市场竞相争取收入，在丝绸市场内设立两个市场行政管理机构，但两者均希望盛泽丝绸市场能在全国屹立不衰。

为何苏南地区与吴江社队企业发展如此之早且较为成功？又为何这些集体企业在九〇年代成为负债而拖垮地方经济？本文将从吴江的地方经济制度特色、短缺经济所提供的市场契机、地方干部的投资饥渴行为、以及投资效益低落四方面进行探讨与解释。

（一） 地方经济制度特色

虽然经济学家North（1990）强调一个社会的经济表现取决于制度是否能降低交易成本，但是一国之内地区之间经济发展的差异就不是全国性制度所能解释，此时必须观察地方经济制度的差异来说明区域之间经济表现的不同（Hopcroft 1998）。

苏南地区自古以来便是鱼米之乡，物产丰富，故在人民公社时期就已累积较多农业集体资金。根据大陆学者，苏南农村各公社积累的集体资金在七〇年代中期就高于全国平均，各公社集体积累平均高达一百万元人民币左右（范从来、曹勇 1996：102），成为兴办地方社队企业初始资金的来源。此外，农村社队提供现成建筑物（如庙宇、祠堂等）为厂房或用免费农地建工厂，这些实物积累均节省社队企业初期的资金需求。由于农村集体实力较为雄厚，苏南地方政府不仅从开始就掌握集体资金、土地与其他资源等生产要素，并极力坚守社会主义集体经济的意识型态，压制资本主义私营经济，因此苏南农村从开始便发展以公社及生产队所有的集体企业。而同时期的浙南温州，腹地狭小、资源匮乏，农村集体积累一向困窘，缺乏兴办社队企业的初始资金，农民与干部的集体意识较为薄弱，在农村社队企业兴办不成的状况下，遂走向以个体私营经济为主的发展模式（周晓寒 1987；Liu 1992；Whiting 1999）。

吴江农村社队企业发展初期也是依靠农村集体积累的公积金以及社员集体捐献为主，但进入经济改革后的八〇年代，银行与金融机构的贷款支持成为乡镇企业发展主力。根据吴江县政府统计，自1983年至1991年，全县村集体资金用于村办企业的初始资金共计7，083万元（沈荣法 1997f：46）。虽然只占总体资金的小部分，但农业剩余透过地方政府强制转移以发展农村工业已是不证自明的事实。据大陆学者调查，吴江「红卫丝织厂」在1978年成立时，主要由乡内各生产队贡献公积金为初始资金购买机器设备（约一万多人民币），不足部分则向各家社员借贷，只有购买原料的三千元是向农村银行借贷（刘世定等 1994：199-200），可见农民努力所得的集体积累是吴江农村社队企业发展的最大贡献者。

除资金贡献外，中国农民又为农村社队企业提供充沛且廉价的劳动人力。由于苏南农村人多地少，也不仅农村剩余的农业人口被迫外出谋生，而且乡镇亦有庞大待业压力。根据费孝通的调查，苏南农村早在1970年前后就已出现剩余劳动力；苏州市在1970年代宋，下辖各县就有120万剩余劳动力，占当时苏州农村劳动人口的一半（1984b：46），显然农村廉价剩余劳动人口迅速转换为工业生产劳动力，促使苏南农村工业快速发展。例如吴江盛泽、震泽、平望、松陵等镇自七〇年代起便陆续兴办各种镇办集体产业，不仅完全吸纳镇上待业人口，更为周围农村的剩余劳动力创造就业机会，促使农民进镇工作转业为农民工（居福田、吴大声 1984：90-91；张雨林 1984：288-290；陈颐 1984：101；徐大韦等 1984：216）。除镇办产业外，吴江农村社队工业也大量吸收地方剩余农业人口。由于社队企业在八〇年代持续扩张，地方剩余劳动力逐渐减少，造成吴江农村在八〇年代中期便出现劳力不足的匮乏现象，周围农村人力已不支地方工商业持续发展，农村剩余劳动人口已成历史，吴江各乡镇自八〇年代起便已开始雇用大量外县市与内陆省分的廉价农民工。

苏南与吴江乡镇企业兴起之早又迅速，除本身资源禀赋优异与廉价劳力提供外，由于地近上海与苏州等城市，不仅及早获得城市国营企业技术与人才的支持，同时得到上海国营企业的生产订单，为国营企业进行零件加工或局部生产。尤其自六〇年代中叶「文化大革命」期间，许多城市国营企业因政治斗争而生产停顿，吴江农村便在当时悄悄地建立了工厂，不仅和城镇国营企业发展外包生产的加工关系，更自行生产一般日常生活小商品。尤其盛泽镇农村社队的地下小工厂，自行组织原料生产轻纺产品，在当时物资短缺状况下极受欢迎，多数地下工厂皆大发利市，许多社队企业供销员便到外地去推销产品，并带回生产订单，也有客户直接到盛泽本地进行采购，因而带动日后盛泽丝绸市场的兴起。又据调查，吴江县震泽镇与铜罗镇早期发展的社队企业均为附近城镇国营企业的零件加工厂，例如震泽镇的翻砂厂替上海缝级机厂生产机架零件（费孝通 1984a：60），铜罗镇的化工社队企业利用国有企业提供的原料、设备、技术为后者生产中间产品（费孝通 1984c：22-23）。而平望镇玻璃钢厂就是上海国营企业在扩张过程中透过技术指导而成为上海国企的外在生产线（陈颐 1984：103）。

（二） 短缺经济结构——及早占有市场

由上所知，吴江农村经济体制的优势，使农村社队集体企业肇始于六〇年代，兴起于七〇年代，发展远早于中国其他农村地区。如果自身资源禀赋优厚以及与城镇企业形成的外包生产关系是农村工业兴起的充分条件，当时中国计划经济导致的物资短缺则是苏南吴江社队企业发展的必要条件。尤其农村社队企业从初始就不属于政府计划经济管制，不论农具制造、农机修理、农产品加工等产业，一向就是市场导向，以满足农村地方市场的需要，因此市场取向的社队企业一直在填补中央政府计划经济能力之不足。

二十世纪七八十年代，苏南常州的一间乡镇企业，当时很多乡镇企业大多作为国营企业的补充，村办经营生产的灯具多为自产自销。[图源：baidu.com]

由于社会主义计划经济特质向来就是短缺经济「不论是个人消费或企业生产均面临选择性过低以及物资供应不足（Kornai 1986，1992），尤其中国在毛时期为求重工业快速成长，不惜牺牲民间消费需求，因此民生物资短缺与不足则为常态。而且中国计划经济与前苏联中央极权式的计划经济不同，主要以省为计划单位，计划目标为满足各省内部的经济需求，当各省能达到经济上自给自足时，省际物资交换将趋近于零，形成中国国内市场的区域分裂（Lyons 1990；Shirk 1994；Naughton 1996；刘雅灵 1999）。但是由于社会主义计划经济不如想象中的理性完美，经常发生计划失调与资源分配不当，不仅导致企业生产原料与中间产品缺货，民生物资与日常用品更形短缺，以致企业之间经常出现省际贸易的以物易物，或次品代替主要原料，以及城市居民实行粮食物资配给的现象（Nove 1983；Kornai 1986，1992）。尤其在六〇与七〇年代文革期间，由于许多城市国营与集体工厂因政治斗争而停产，物资调配中断，短缺现象更形恶化，苏南农村社队企业遂抓住短缺经济所提供的市场契机，大量兴起并扩大生产，不仅供应地区市场的需要，并冲破原料与产品销售局限农村本地的限制，寻求外地原料并将产品销售远方的外地市场，苏南社队企业的市场导向在计划经济瘫痪之余，不仅为国营企业加工零件，而且为市场需要而生产。当时的社队企业就样以物易物的方式，用农村产品与国营企业交换原料与能源，并突破计划经济中官订价格以市场议价方式购买国营企业的稀有原料与设备，再透过社队企业供销员打入国营商场的销售管道或直接与国营企业建立业务关系（高德正、洪银兴编 1996），因此苏南与吴江乡镇企业不仅因自身资源优厚及早起步发展，而且又得利于全国性短缺经济结构创造的市场需求，及早占有中国庞大农村市场。

由此可见，中国在计划经济时代虽然限制非国有部门的经济生产活动，但计划经济造成的短缺结构却也提供非国营经济部门发展空间，尤其在文革后期，民生物品严重短缺，百废待兴，不论是乡镇集体企业或个体私营企业，只要投入民生物资的生产，纵使技术落后，产品质量低劣，但因市场需求面大，企业仍有获利机会，苏南与吴江乡镇企业就是抓住短缺经济的发展机遇，及早占有中国庞大农村市场而得以兴起。

但若仔细观察苏南乡镇企业的经营方式，不难发现与中央政府经营国营企业的方式类似，乡镇政府作为企业所有者，在集体经济意识型态主导下，举凡企业创始所需资金、土地、劳力、与原料等，多由地方政府以行政支援解决，这正是「地方政府经济法人」论点所宣称地方基层政府扶持农村企业发展的强大行政能力，但是此一观点不察乡镇政府随之而来对企业进行的各种不当行政干预，从强制安插亲友进入企业、强行占有企业税后利润，甚至强行分派政治任务给企业，因而削弱企业的经营效益。然而就企业实际运作而言，经理人在承包与租赁体制下往往对乡镇政府隐瞒企业实际经营状况，由于信息不对称的劣势，乡镇政府往往不察企业经理人的虚报利润或侵吞企业资产。然而政府与企业之间的行政干预与虚报不实皆被早期市场严重短缺所掩盖，不论政府如何不当干预企业、企业如何虚报经营效益，只要产品受到市场欢迎，政府与企业均能从中获利，因此企业不必经营效益高、地方政府不必具有强大行政能力，只要民生物资持续短缺，乡镇企业就有继续发展的空间。因此在短缺经济结构所提供大量市场机会之下，地方经济发展好坏与地方政府行政能力强弱无关，关键在于地方是否能及早发展民生所需的生产性企业，及早抢占市场，为市场需求而生产。

虽然吴江农村社队企业发展早于中国各地农村，但在苏南地区却落后于邻近无锡与苏州等地，往往当苏南其他县市已兴办了许多社队企业、农民已成为工厂劳工、当地的公社与生产队从企业利润中获得充裕的财政收入，吴江县的干部才醒悟过来，遂于1978年决定急起直追，因而吴江大部分重要的社队企业是在这段时期发展的（刘世定等 1994：198），甚至日后吴江在九〇年代末推行乡镇企业私有化都晚于苏州其他县市，由此可见吴江干部始终奉行社会主义集体经济的圭臬，习于政府扮演企业家的生产角色，以国营与集体企业来推动地方经济发展。吴江干部习于传统计划经济的惰性，不仅缺乏生产组织的制度创新，而且极力压制个体私营经济，可是由于吴江地方经济体制的优厚条件，仍能使吴江比大陆其他地区更早发展社队企业，并抓住短缺经济提供的市场契机，于八〇年代迅速成长。

（三）投资饥渴行为——债务堆砌式的经济成长

与苏南其他地区相同，吴江乡镇政府在八〇年代以经济法人自居，催生各式集体企业发展，然而此时农村公共积累已不足以继续支持吴江工业快速成长，产业扩张必须完全仰仗银行与农村信用合作社的贷款。尤其地方政府为追求执政绩效以便在官僚体系中继续爬升，扩张地方工业产值与增长地方财政收入便成为地方政府施政主要目标，然而施政目标的达成必须以充沛财源为基础。八〇年代中央政府的财政改革，更加促使地方政府以兴办企业作为拓展地方财政收入的手段，因而兴办企业的资金遂由地方银行与农村信用合作社来承担（黄姗华 1996）。由于当时中央政府金融政策的相对宽松，金融机构软预算弊病改革又尚未完成，地方政府经常以行政命令责成银行与信用社贷款，推动各种乡镇企业发展，或提供企业扩充产能的资金，银行贷款与信用融资便成为苏南乡镇企业持续生存与发展的重要生命线（高德正、洪银兴编 1996：137），导致苏南乡镇企业与城镇企业高度负债经营。表2是吴江上级政府苏州市乡镇企业资金结构以及企业资产负债率的资料，显示企业自有资金逐年下滑以及负债率日益升高。

企业负债经营在资本主义体系是常见现象，但若企业高度负债而又经营不善，导致利润率下降与严重亏损，企业则面临倒闭，影响地方政府执政绩效，苏南与吴江自八〇年代中期开始即面临此一共同问题。一般而言，在八〇年代中期以前民生物资相对短缺，市场竞争尚未充分开展，银行相对容易借款而且利率较低，地方政府与企业的负债经营尚可支撑，因而助长苏南与吴江地方政府借债经营的发展模式。然而自八〇年中期以后，当短缺经济不再，市场竞争趋于激烈、银行利率上扬、廉价劳力失去优势，苏南许多乡镇企业便岌岌可危，尤其遭受个体私营与外资企业的威胁、国际市场的竞争、中央紧缩银根的政策，以及国内市场疲软，苏南乡镇企业便承受销售压力，成本升高，流动资金不足，利润下滑，严重亏损。表3显示苏州市各企业利润早在1986年就已大幅下跌（和1985年相比）。然而苏南为继续保持产值扩增与成长速度，不得不以更高负债规模来支撑，造成债台高筑的恶性循环（曹勇、沈坤荣 1996：89-90）。同理，吴江地方政府为应付市场竞争的压力，扭转经济下滑的劣势，不停对视为支柱的丝绸产业进行投资，同时在九〇年代投入大量资源以推动产业结构升级的「兴吴工程」投资计划。

1.丝网产业的技术改造

吴江丝绸产业与其他产业不同，生产的目的并非为计划调拨，而是出口外销，由于产品特殊，能够赚取外汇，并获得外汇奖励，吴江地方政府从经济改革起便不停对县属丝绸企业进行投资，改善丝绸生产的技术设备，并进一步开辟丝绸产品的国际市场。根据吴江市委书记，吴江地方政府自1978年至1992年期间曾对丝绸产业进行四次技术改造。从翻修厂房建筑、更新机器设备、建立练丝、织绸、印染与服装的系列生产，到发展化学纤维与生丝混纺以改善丝绸易皱缩水与丝线易断的缺点等，都是透过地方政府以行政命令促使银行贷款来完成丝绸产业的技术升级。

吴江市政府在四次丝绸产业技术改造的投资中，前三次的总投资额共计3.37亿人民币，主要用于提升吴江市属丝绸企业（国营与市集体企业）的机器设备，但第四次的设备更新投资则延伸至乡镇企业，例如在第四次总投资额6.7亿人民币中，4.1亿元用于吴江市属丝绸工业的发展，2.6亿元用于改进乡镇企业的生产设备（沈荣法 1997b：133-136），使吴江乡镇丝绸产业淘汰过去承袭自国营企业的老旧机器，并发展乡镇层级的化学纤维工业。吴江乡镇企业在乡镇政府担保与银行贷款支持下，采用自动化生产设备，提高产品质量，企图使吴江乡镇企业产品能参与国内以及国际市场竞争。综观吴江经济发展过程中，吴江市政府与乡镇政府对丝绸工业的技术改造均投入大量精力，在四次技术设备更新过程中，投资动力均来自政府部门，都是政府介入与银行贷款，扩充丝绸织造与化学纤维的产量与产能，以产值扩增来促进吴江经济发展。因此吴江丝绸产业从开始便建立在银行大量投款借贷上，以高度负债来推动技术升级，根据吴江市委书记，吴江市属各丝绸企业在九。年代初就已平均负债高达一亿人民币（沈荣法 1997a：113）。从吴江丝绸产业发展过程观察，地方政府从市到乡镇均极力扶持丝绸产业的技术提升。

2.兴吴工程

继改造丝绸产业生产设备以扩增产值后，吴江市政府于1992年提出「兴吴工程」的产业政策，企图以政府力量来调整地方产业结构，发展高科技重点企业，扩大地方产业的生产规模与技术升级，使吴江能面向社会主义市场经济挑战。「兴吴工程」总投资预算为21.11亿人民币（沈荣法 1997c：139），除继续更新丝绸产业原有生产技术外，并选定科技程度较高的通讯电缆、机械电子、新型建材、环保产品、有色金属等产业，作为重点企业予以扶持，接受「兴吴工程」扶持的产业见表4。甚至有些乡镇也模仿市政府的「兴吴工程」。发起以乡镇政府为投资主体的产业升级计划，如梅堰镇施行「兴梅工程」，金家墟镇施行「兴乡工程」（沈荣法 1997c：142），皆以乡镇企业的规模扩大与技术升级作为号召。

在吴江经济发展过程中，我们发现地方政府不断重蹈原先计划经济制度下「投资饥渴」（investment hunger）行为之覆辙，吴江丝绸工业的技术升级、设备更新、「兴吴工程」、「兴梅工程」与「兴乡工程」的产业结构调整，都是依赖各级地方政府以行政命令要求银行借贷完成经济升级任务，因此吴江从市到基层的乡镇无不千方百计，集中精力、财力、物力与人力向上级争取投资项目与资金，兴建各种产业，狂热追求生产规模扩大、产值扩增方式的快速经济成长。然而「投资饥渴症」需要金融机构的融资来配合，因此吴江各级地方政府便利用银行与信用社软性预算弊病，以持续贷款来堆砌「苏南模式」的光环。

（四）投资经济效益低落

在社会主义计划经济时代，各地方为追求经济上自给自足，「投资饥渴症」往往造成地方政府不顾地区比较利益，盲目投资与重复建设，导致各地产业结构类似，缺乏不同地区之间专业生产的经济分工与交换合作。而吴江的「兴吴工程」似乎又回复到过去社会主义计划经济时代各地方追求产业结构「小而全」的自力更生现象，意即一个地区硬要去建立自己不具比较优势的各种产业，以达到产业结构中轻重工业都具备的政治目标。这种不顾地区比较利益的做法完全违背「兴吴工程」中产业发展优先级的设计。例如盛泽镇擅长丝绸轻纺工业，但却因七都镇发展的电缆业赚钱，也要投资电缆制造，不仅盛泽本身缺乏电缆制造的比较优势，也造成和七都同业之间的恶性竞争；反之，七都镇为求产业结构健全，也投资于比较优势较差的丝绸产业（中共七部镇委员会 1999），梅堰镇亦要求具备产业结构中所欠缺的涤纶化纤工厂，由此可见吴江各乡镇在投资热潮中相互竞争攀比，导致各乡镇产业结构雷同，完全失去「兴吴工程」计划中扶持高科技产业重点的目的，造成资金排挤，资源严重浪费。通常缺乏比较利益的企业市场竞争能力较差，为使这些不具比较优势的企业继续生存制造产值，利于地方官员制造业绩向上爬升，地方政府往往滥用权限采取保护主义，避免外地产品进入本地造成市场竞争，因而产生市场内部的切割与分裂。由此可见，地方政府在财政诱因下努力扩大经济产值作为升官基础并增加地方财政收入，但意想不到的后果却是重复建设、投资分散、缺乏地区之间的经济专业分工，造成经济规模窄小、市场切割与资源浪费。由此地方干部为一己之私，只顾个人短期政治利益，置地方长期发展规划于不顾。显然地方政府既不具备企业家的经营精神，又欠缺前瞻性的发展眼光，此与「地方政府经济法人」所蕴涵地方政府强大行政效能的观点不符。

吴江大手笔投资追求丝绸产业技术升级与产业结构转变的经济效果到底如何？考察吴江丝绸工业过去进行的四次技术更新改造与「兴吴工程」的投资效益，表5显示，吴江市属丝绸工业产值占市属工业总产值比重从1979年至1991年有所增加，显示市属丝绸工业四次技术更新改造扩大了生产规模，产值比重从40.2%增加到49.88%，可是增产幅度不大，并未超过10%。更不幸的是，市属丝绸工业产值所占比重到1998年却下降到36.4%，尤其在「兴吴工程」大手笔投资改进丝绸与化纤产业技术设备后，丝绸工业产值所占比重不升反降。而且丝绸出口大幅衰退，显然丝绸产业的经营效益赶不上生产规模的扩大，吴江地方政府投资边际效益低落。市属工业在1998年的经济效益表现，状况十分不乐观。

 根据吴江经委干部陈述：

吴江市属工业结构大多属丝绸轻纺类，技术结构低度化，产品处于市场相对过剩的困境低谷之中，市属工业大多数亏损严重，一部分企业集资款本息已到期难以兑付……（吴江市经济委员会2000：2）。

吴江市委农工部干部透露，吴江市自1994年以来，市属工业年年亏损，尤其自1996年以来高达90%的市属企业呈现亏损，造成地方政府债台高筑，银行呆账赤字激增，企业资产负债率已高达75%（见表6），一些债务高筑的企业已停工；除市属企业亏损外，吴江乡镇企业经营效益亦每下愈况，企业资产负债率为62.6%，亏损幅度年年增加（沈金明、叶勇 1998）。表7为吴江乡镇企业的利润收益状况。虽然从表7可看出吴江乡镇企业产值逐年增加，但是利润却呈现下滑；根据大陆学者沈金明与叶勇（1998），「吴江乡镇企业的资产利润率及销售利润率在九〇年代末已是历年最低状况」，表示吴江经济成长是靠产值数据所堆砌。

盛泽镇干部根据当地发展状况，据实陈述：

我们的乡镇企业到了九〇年代问题就一一浮现，经营机制不如私营企业灵活，企业内部收入分配无法拉开，使厂长、经理缺乏积极性，大家存有吃大锅饭心态，企业亏损责任在政府，企业贷款要政府出面担保，政府又事事干预企业，安插不适职工……，乡镇企业亏损大了……。

总观，吴江经济的发展与扩张是建立在政府保护与银行借贷上，企业以负债方式来进行资本积累，但是当企业缺乏内在积累动力来支持持续发展时，尤其当市属企业与乡镇企业普遍欠缺经济效益，积累速度赶不上债务成长，吴江与苏南地区便需要进一步经济改革，增强企业的经营效益以促进积累速度，以免地方政府与银行陷于财务危机；尤其自1993年当中央政府进行货币紧缩政策控制金融机构贷款规模，并限制银行的行政贷款时，吴江市属与乡镇企业便因信贷紧缩而周转不灵，亏损更加严重。「兴吴工程」中许多重点建设项目也因中央政府紧缩银根，借贷无门而告终止。

由上述分析，吴江与苏南自七〇年代起经济快速成长，并不在于市场转型、地方政府经济法人行政效能、权力商品化、非正式私有化、或社会网络关系等因素，经济快速成长是可以用大量资源投入（如劳力与资金）来堆砌，与西方因管理及技术进步带来生产力提高而促进经济成长有所不同（Kornai 1992：186；克鲁曼著、周翠如译 1999：201），吴江与苏南地方政府为增加财政收入以及政绩表现，在银行软性预算体制下盲目扩充工业产值，以庞大债务来进行积累。造就一时的「苏南模式」，尤其吴江用丝绸产业技术升级与产业结构调整的「兴吴工程」，延续过去计划经济时代「投资饥渴」行为，来达到产值扩张，因此经济成长来自于生产资源要素投入的扩增，而非每单位固定资产投入所创造的产量增加。这种外延扩张的发展模式（extensive growth）在面临廉价劳力不足与资金短缺时，便产生成长的瓶颈。根据大陆学者分析，江苏省乡镇企业生产效率表现不佳，单位固定资产投入所创造的产值在1991到1995年期间十分有限，只从9.95提升到13.58，单位固定资产投入所创造的利润额度，也维持在0.50到0.55左右，显示江苏省乡镇企业的经济效益停滞不前（杨东涛等 1997）。换言之，苏南乡镇企业的成长来自资金源源不断投入，可是投资效益在下滑，企业利润率在下降，苏南建立在集体企业的经济奇迹不但无法持久，而且像泡沫，在银根紧缩声中一戳即破，随即被迫走上私有化道路。

四、地方政府经济法人的终结——产权私有化

由于苏南经济发展的代价过于昂贵，只有快速的经济成长却没有持久的经济奇迹。当中央政府在九〇年代施行货币紧缩政策严格限贷时，靠借贷堆砌的「苏南模式」即难以继续维持，若不坐以待毙，只能寻求更激进的改革。吴江市终于在1997年中共十五大提出国有企业产权改革后，于同年年底正式开始全面推行市属大中型企业产权改革，实行拍卖与股份化，使企业投资主体多元化，以提高企业生产经营效益。在此脉络下，乡镇企业亦同步进行产权转移改革，企图以产权私有化来提高企业经营效益，并使乡镇政府逐渐全面退出生产经管领域，不再扮演企业家角色，来改善吴江企业的亏损状况。然而吴江集体企业私有化过程并非顺利而无曲折，由于地方领导阶层意识型态固守集体经济，在私有化之前仍困兽犹斗，企图以扩张生产规模的企业集团来取代私有化，以致吴江私有化脚步慢于邻近昆山市，也落后于上级苏州市的私有化改革。由于政治动员的企业集团成效不彰，吴江最终在苏州市政府下达全面私有化文件之后才放手推动产权改革，为何吴江地方政府如此固守社会主义集体经济以拖延私有化改革？

根据吴江乡镇基层干部，吴江县领导阶层在七〇年代发展社队企业时就不够积极而落后于苏南其他各县，在九〇年代推动企业产权改革又抗拒不前，主要原因在于吴江领导干部一向思想僵化，心态保守，受制于社会主义意识型态约束。由于吴江在地理上紧邻浙江，从八〇年代起便一直扮演抗拒浙江资本主义（尤其浙南）扩张的社会主义集体经济堡垒角色，为抵挡浙江资本主义由南向北扩充，吴江必须压制本地私营经济，阻挡资本主义的侵蚀，因此当苏南其他县市开始实行丕业产权私有化改革，吴江仍死守不动，坚拒资本主义，导致产权改革落后、经济停滞不前。显然吴江市领导干部深受原有社会主义集体经济制度与规范制约，缺乏制度创新勇气，致使吴江在产权改革上居于弱势，这也是吴江为抗拒私有化而转弯去发展企业集团，以为将不同企业整合与扩张生产规模就可以促使企业起死回生、降低交易成本、增加市场竞争力。

（一）农工商总公司行政效能不彰

苏南乡镇集体企业的兴起与生产从开始便因应市场需要，但因所有权属乡镇政府，故乡镇政府便成立「农工商总公司」或村经济合作社成全「村集团公司」，由乡镇村党委系统与政府行政部门共同组成，它既是党委系统需要执行党务，又是地方政府需要推动地方行政事务，又是公司法人需要总管地方企业与经济事务，三者联合成为「地方政府经济法人」。乡镇企业厂长是由农工商总公司任命，可是总公司为行政性公司，虽为乡镇企业的上级领导，但并不具备企业经营所需的专业管理能力，由于信息不对称的弱势，总公司往往无法掌握企业的生产、管理、供销、人事。与资金周转等问题，也无法有效约束厂长提供的歪曲讯息，故农工商总公司往往无从得知企业真正盈利或负债，也无法为企业做有效决策。纵使农工商总公司对企业有监督考察之责、有调阅企业账簿进行审核之权，但总公司是行政单位，根本不具专业会计审核能力，往往被企业的假帐所蒙骗。

吴江乡镇政府从八〇年代起就与其下辖乡镇企业进行承包制，由农工商总公司与下辖企业签订承包合约，希望透过较灵活的承包机制来提升企业经营效益，但与国营企业承包结果类似，厂长只承包盈利而不负亏损责任，若亏损发生则由农工商总公司来承担债务；而且在承包过程中，企业往往在财务上欺骗做假，导致承包人暗中侵吞企业利润与资产，因此农工商总公司往往不察其资产流失，甚至农工商总公司干部有意安插个人亲朋好友为下属企业厂长或经理，使企业资产流入干部家属手中，如同天津大丘庄的实例（Lin and Chen 1999）。

（二）吴江企业的改革——推动企业集团的发展

吴江自八〇年代末丧失经济持续发展动力后，开始思索解决经济停滞的局面，但市属企业与乡镇企业在历经几次技术改造之后，效益不见提升，反而亏损累累，因此吴江在1992年中共十四大之后决定进行企业经营机制转变的改革（沈荣法 1997e），但与当时苏州其他县市进行的产权私有化实验不同，吴江为保持集体经济的优势地位，以行政手段迫使企业重组建立大型企业集团，由地方政府出面动员组织经营效益好的企业，以生产规模扩大与多角化经营来回应苏南地区产权私有化浪潮。虽然苏南乡镇企业的最大挑战者并非来自私营企业（秦晖 1997：109），但为因应当地国有企业改革与外资企业的威胁，乡镇企业不仅必须扩大生产规模以降低成本，同时要提升技术设备，以多元化经营来分散风险，故地方政府学习东亚国家大企业财团模式，动员乡镇集体企业组织大型企业集团，一方面以产品多样性满足市场中不同需要，增强企业经营的灵活性，另一方面企图以大企业集团来推动地方中小企业的发展，因此吴江在两年内（1994-1995）便组织了59个企业集团，其中34个企业集团在半年内就筹组完成，冀望以扩大企业规模达到市场竞争优势。由此可见吴江始终无法跳脱以集体经济为主导发展的旧思维模式，被原先计划经济的惯性所宰制。

在动员企业集团的发展过程中，吴江也在市属企业与乡镇企业中进行拍卖、租赁与股份制的实验，但以不涉及产权转移的企业租赁为主（沈荣法 1997d）。然而不幸的是，吴江市政府虽以强大行政动员力组织企业集团以改善企业经营效益，但政策目标并未实现。反而由于发展企业集团绕道弯路，延误了吴江企业产权私有化改革的步调，落后于苏南其他各县市。例如邻近昆山市周市镇于1994年便全面推行乡镇企业产权改革，迈向私有化（中共周市镇委员会 1998）；苏州市的乡镇企业产权改革于1991年到1995年先行实验，再于1996年全面推行（虞建平 1999）；浙江省由于私营企业较发达，当地乡镇企业早于1992至1993年就开启产权私有化的改革（秦晖 1997）。

（三）从上而下的产权改革——私有化过程

然而吴江如何能跳脱社会主义意识型态的束缚，去积极拥抱产权私有化与私营经济的发展？换言之，吴江地方政府从产权私有化过程中获得哪些好处与利益？哪些人因产权私有化而成为最大受益者？哪些人成为受害者？1997年底吴江终于在上级苏州市政府的政治压力下由上而下公开推行产权私有化，为完成上级下达的政治指针与任务，在一定期限内必须完成企业一定比例的产权转移，吴江市不仅制定免税优惠政策鼓励企业进行产权转移，更下达文件要求下属乡镇政府全速推进企业产权改革。吴江市企业产权改革的做法，与大陆许多地方相似，均采行拍卖、股份制、有限公司、租赁与承包等方式，然而企业资产民营化过程非常复杂，有时一个企业同时采用数种不同方法进行改制，而有些企业只进行部分私有化，部分产权仍为集体所有（方孝谦 1999；秦晖 1997；苑鹏 1998；沈金明、叶勇 1998；虞建平 1999；邹宜民等 1999；Kung 1999）。吴江以企业拍卖与建立集体参股的有限公司为主，吴江少有股份合作制，职工参股的股份制企业也相当少。

图为1998年，吴江经济开发区与台湾美齐股份有限公司签约仪式现场。[图源：baidu.com]

吴江在1997年底民营化初始时，地方政府在意识型态上仍然坚持社会主义集体经济。认为在企业产权转移中，地方政府一定要持股超过50%以上，取得企业控股权，不能让企业完全私有化，以此维持吴江集体经济的光环，同时地方政府欲藉由控股继续掌握企业利润，保证地方政府财政收入。可是实践结果，吴江地方政府逐渐转变原先观点，已从持大股的心态转变为放弃企业持股权，不仅推行企业全盘私有化，而且政府出让全数股份。既不控股也不参股，企图切断与企业所有关系，吴江地方政府在企业私有化上激进的转变令人讶异！根据盛泽镇干部，过去乡镇政府财政收入主要来自企业上缴利润，在企业产权改革初期，乡镇政府担心企业在私有化脱离地方政府之后，会严重影响地方政府财政收入。但是盛泽镇在实践民营化后发现情况并非如此，企业私有化逐步脱离政府之后，企业硬性预算约制逐渐增强，不仅减轻地方政府经济管理的负担，而且政府也不必再为企业贷款做担保，或投资饥渴地寻找资金，可使地方政府专业于地方行政事务。其次，在处理企业私有化过程中，虽然有形与无形资产已转移到私人手中，但企业不动产如土地与厂房仍归属地方政府所有，因此盛泽镇在农工商总公司之下成立具有经济法人资格的镇资产经营公司，由资产经营公司向企业收取土地与厂房的租金，并将企业拍卖或租赁不动产所得用于其他投资项目，故在企业私有化之后，地方政府已从经营生产的企业家角色转变为不事生产坐收租金红利的收租者（rentier）。此外，村镇政府在辖区范围内设置经济开发区招商引资，出租厂房、店面与土地给外来企业，这些租金与地租是过去所未有但现为地方政府的新增收入。对地方政府而言，坐收租金比过去企业利润上缴的财政收入更加稳定，因为租金是每月固定收入，而利润上缴则视企业经营好坏而定，尤其在承包制度下，企业负盈不负亏，当企业经营效益不佳遭遇亏损时，地方政府分文不得，财政收入立即受到影响，但当地方政府推动企业私有化时，不但财政收入未减少，反因税金稳定而收入增加，而且地方政府总管经济事务的负担减轻，难怪当苏南上级政府推动产权民营化改革时，基层政府基于自身利益，也都能克服政治意识型态障碍，迅速达到产权转移改革的指标。

吴江企业产权改革过程中，企业都落入哪些人手中？与东欧国家私有化结果类似（Rona-Tas 1994；Stark and Bruszt 1998），吴江产权民营化多由原企业管理阶层的厂长或经理接手，他们成为企业产权转移后的新兴所有者。由于吴江各基层政府都承受企业产权转移政策的指标压力，必须在一定时间期限内完此一定比例企业的产权转移，但民间又缺乏充裕资金来购买企业，故往往当企业在资产评估之后，原企业管理阶层遂被地方政府要求至少出资购买原企业资产股权的20%，而厂长或经理个人则被要求至少持股5%，一方面原管理阶层本来就掌握企业经营所有资讯，对生产管理最了解，是接手企业的最佳人选；另一方面使管理阶层持大股以便对企业产生向心力。实际上，当大多数企业因资产庞大，又缺乏民间买主，地方政府又在政策压力之下必须快速完成产权转移，因此多半希望原企业管理经营者出面接收企业，逼就增强后者谈判空间，他们不仅是持大股的所有者，而且为全面控制企业，他们往往拒绝职工入股，并决定是否让地方政府继绩持有集体股，企业管理阶层考虑自身利益，在民营化过程中并不愿意职工入股，也不愿意继续接受地方政府的指挥与干扰，为使政府对企业的不当千预降至最低，企业管理阶层多半希望政府能完全退出企业（邹宜民等 1999）。在内推外拉的牵引下，吴江乡镇集体企业迈向全盘私有化，苏南集体经济即将走向终结，这已经不是「非正式私有化」或「虚拟产权」的现象，而是实质的产权私有化。

根据盛泽镇干部，当地企业民营化过程中最大受益者是原企业中的管理菁英，虽然每一个企业的民营化做法皆不同，但都完全排除村民与乡镇居民分享所有权资格，而且皆拒绝企业职工入股，因而在吴江与苏南地区企业民营化过程中，最大受害者是那些早期对集体积累贡献最大的地方农民，而最大既得利益者却是那些与地方官僚权力体系最接近或是官僚体系中的企业管理阶层，此一结果否定了市场转型理论所强调市场中的农民生产者而非权力体系中的干部是市场转型中最大受益者。尤其吴江企业私有化之后的企业主往往又同时在地方权力体系中交叉任职，他们或者是地方人大代表、政协委员，或者身兼乡镇农工商总公司经理、副经理、村委会主任或支部书记等（郑杰忆 2000：66），官商合一的特性仍然持续。

吴江企业民营化过程似乎相当顺利，各级基层政府皆能按上级下达指标如期完成，但根据吴江信用合作社干部，吴江之所以能如期完成企业产权转移指标在于地方政府往往刻意忽视企业积欠银行与信用社的贷款与债务。地方政府在推动企业所有权转移时，从未事先征询银行意见或与银行和信用社协商企业债务转移的可行性，往往在企业所有权改变后才告知银行，甚至根本不予通知，唯在银行上门索取债务时才发现企业已易主并改名，并且新兴改制企业往往拒绝偿还过去积欠银行的贷款与债务，导致银行呆账与赤字增生，经常引发银行与改制企业之间的司法纠纷；而且地方政府又往往与企业站在同一战线，帮助企业规避银行债务，导致银行与地方政府关系充满紧张与冲突，故吴江企业产权转移之迅速顺利是建立在牺牲银行利益，将企业债务包袱转移给银行自行消化的基础上。

当吴江企业产权改革后，地方政府是否能像东亚国家那样以强大行政能力继续指导企业以便政府产业政策得以落实？根据访谈结果，虽然企业在股份化后按公司法建立董事会与监事会，而且地方政府成立的资产经营公司派员进驻企业董事会，可藉董事成员监督与干预企业内部重大决定与运作，但是往往企业董事曾被厂长经理组织的理事会所摆布操纵，结果企业实权操在理事会手中，政府董事代表的权力被架空，对企业的经营运作一无所知，甚至连企业已经亏损赔钱到面临关门的程度都浑然不知，企业私有化之后先前企业与政府信息不对称的问题仍然持续。

五、结论

从吴江经济发展兴衰的历史过程观察，本文强调吴江在八〇年代的成功是受惠于原有地方经济制度特性以及传统计划经济制度遗产的影响。尤其吴江独特的地方制度条件——相对富裕的农村集体积累、廉价劳力、与城镇国营企业的外包生产关系——促使吴江乡镇企业比中国其他地区更早发展，而且吴江乡镇企业又及时抢占当时短缺经济所创造的市场机会，进行大量资本积累而开启「苏南模式」。吴江地方政府在追求执政绩效与财政收入的动机驱使下，以行政命令责成银行提供贷款，用大量资源投入的负债方式来堆砌持续的高速成长，造就八〇年代盛极一时的「苏南模式」光环。在苏南农村工业化过程中，地方政府从县、乡镇到村，无不发挥「地方政府经济法人」的功能，直接介入企业的生产经营，并提供地方经济发展所需的各式资源，但是地方政府持续干预经济的效果如何？吴江的发展不仅延续旧时代区域经济的自给自足，造成地区之间缺乏产业分工的恶性竞争；而且企业单位固定资产投入的产值下降，利润增长赶不上亏损幅度，故当市场呈现疲软以及中央政府紧缩银根之时，吴江便曝露投资盲目与效益不足，因而在九〇年代陷于经济停滞裹足不前，吴江集体经济便宣告破产。

本文认为吴江乡镇企业在八〇年代的快速发展，并不是地方政府的行政效能，也不完全是市场转型、虚拟产权的非正式私有化、政治权力商品化、与社会网络关系所推动，而是原有地方制度特性，短缺经济结构，以及镶嵌在社会主义计划经济体制下的投资饥渴惯性使然。建立在吴江独特条件基础上发展出的理论模型，不仅涵盖吴江经济发展的兴衰，也可以更进一步解释苏南地区经济发展的历史过程。但若要将此模型进一步解释全中国不同地区经济兴衰与产权私有化过程，则必须透过不同地区的比较研究来加以检证，这将是作者下一步的研究工作。

在苏南集体经济走入历史之际，吴江地方政府仍做困兽犹斗，但终不敌上级政府下达产权改制的行政命令，强制于世纪之初完成企业产权私有化。在面临经济转型之际，吴江已开始积极建立经济开发区吸引外资，希望以外资代替本土资金来推动地方产业技术升级、创造就业机会，并带动本土周边产业的发展。然而吴江吸引外资的起步已晚于珠江三角洲，也落后于上海与昆山地区，吴江是否能独靠外资推动地方经济转型，不仅有待吴江地方政府整体行政能力提升，而且端视镶嵌在社会主义原有制度中的行动者能否进行制度创新。在吴江经济发展的历史兴衰过程中，不时看到社会主义原有计划经济制度持续制约新兴市场体制下行动者的行为选择。尤其地方政治干部对企业的不当行政干预以及盲目追求地方经济产值扩张的投资饥渴行为，在在显示计划经济制度遗产的惯性行为，社会主义经济改革是延续历史过程的「路径依赖」（North 1990；Stark and Bruszt 1998；Eyal et al. 1998；Zhou 2000）。吴江的发展受制于历史经验，未来的发展不仅取决于现在，更决定于是否能突破阻挠制度创新的历史障碍。

〇本文原载于《自下而上的改革：中国地方经济发展的路径分歧》，第九章“强制完成的经济私有化：苏南吴江经济兴衰的历史过程”，巨流图书出版社，2017年版。为阅读及排版便利，本文删去了注释，敬请有需要的读者参考原文。

〇封面图为图为20世纪八十年代苏南地区永联村轧钢厂旧照。[图源：shobserver.com]

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